我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法重要進(jìn)展

翟勇

(全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)，北京 100805)

自黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)方針、黨的十九大以來(lái)確立習(xí)近平生態(tài)文明思想以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法工作取得了重大進(jìn)步，立法質(zhì)量、數(shù)量、技術(shù)、方法以及法律功能等均有重大提升。這次應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，再次表明了加強(qiáng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引的生態(tài)環(huán)境立法的重要性。

1 法律功能有較大提升

隨著習(xí)近平生態(tài)文明思想和總體國(guó)家安全觀的提出，生態(tài)環(huán)境法從以規(guī)范污染防治、資源開發(fā)利用和局部生態(tài)問題為主的法律功能，向維護(hù)國(guó)家生態(tài)及生物安全、資源安全、環(huán)境安全乃至國(guó)家安全的方向拓展，向適應(yīng)國(guó)家生態(tài)、資源、能源、海洋發(fā)展戰(zhàn)略方向拓展，使生態(tài)環(huán)境法的戰(zhàn)略屬性和自然屬性得以充分顯現(xiàn)。諸如深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法、核安全法的制定實(shí)施，生物安全法、長(zhǎng)江保護(hù)法的提請(qǐng)審議，原子能、南極立法項(xiàng)目的確立等，為國(guó)家相關(guān)戰(zhàn)略發(fā)展和國(guó)家安全提供了重要的法治保障，奠定了重要的法治基礎(chǔ)，也使得相關(guān)領(lǐng)域的工作環(huán)境和局面發(fā)生了良好變化。

2 法律數(shù)量不斷增加、法律體系更趨完善

我國(guó)自1979年首次制定《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，目前已有生態(tài)環(huán)境法律30余部，內(nèi)容主要分為規(guī)范生態(tài)保護(hù)、資源利用、污染防治行為三大類。除化學(xué)品或者有毒化學(xué)品的相關(guān)法律尚未制定、有關(guān)電磁輻射污染防治立法尚有爭(zhēng)議外，污染防治類法律體系相對(duì)完善。資源類法律數(shù)量較多，但多以規(guī)范資源開發(fā)、利用活動(dòng)為主，有關(guān)資源利用效率、開發(fā)利用資源后的恢復(fù)或者修復(fù)生態(tài)、資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備等內(nèi)容缺失。生態(tài)保護(hù)類法律則缺失較為嚴(yán)重，僅有為數(shù)不多的相關(guān)法律，而缺失有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)提出進(jìn)一步全面依法治國(guó)方針，增補(bǔ)了諸多立法項(xiàng)目。從黨的十八大前后立法規(guī)劃確定的立法項(xiàng)目數(shù)量變化，可以看出立法工作的重要進(jìn)展：第十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)67件，環(huán)境資源類法律4件，占比3%，完成率2%。第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃項(xiàng)目64件，環(huán)境資源類法律7件，占比11%，完成率5%以下。2013年第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃項(xiàng)目68件，環(huán)境資源類法律11件。2015年黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)立法規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行了擴(kuò)充，由68件擴(kuò)充到102件，生態(tài)環(huán)境類由11件拓展到18件，占整個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目的18%以上，完成率在40%以上。第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)提升為118件。未來(lái)我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律將大大超出目前的數(shù)量。

3 立法模式有較大提升、更為合理

以往一些環(huán)境立法項(xiàng)目注重引進(jìn)國(guó)外新理念，并根據(jù)這些新理念進(jìn)行立法。但這類立法項(xiàng)目很多不適合我國(guó)國(guó)情，實(shí)施效果較差，甚至有些幾乎未能有效實(shí)施。黨的十八大以來(lái)，立法工作緊緊圍繞黨和國(guó)家中心工作，確定立法項(xiàng)目更注重從國(guó)情出發(fā)、以問題為導(dǎo)向，解決人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)問題，立法模式更側(cè)重法律的可實(shí)施性和可操作性。

4 立法工作向注重源頭控制轉(zhuǎn)變

我國(guó)以往環(huán)境立法偏重于末端污染治理，有關(guān)資源效率和生態(tài)保護(hù)的源頭控制法律嚴(yán)重缺失。黨的十八大以來(lái)，這種局面得到重大改變。一方面，后端立法任務(wù)完成得相對(duì)較好；另一方面，重視環(huán)境污染、生態(tài)破壞的根源，即資源利用不合理問題。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出要全面建立高效利用資源制度，為推進(jìn)提高資源利用效率立法奠定了重要基礎(chǔ)。礦產(chǎn)資源法修改增加了有關(guān)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備和恢復(fù)、修復(fù)礦山生態(tài)的內(nèi)容。野生動(dòng)物保護(hù)法、森林法、草原法修改過程中，大量增加有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的內(nèi)容。新制定的長(zhǎng)江保護(hù)法、生物安全法更是把生態(tài)、生物安全問題作為立法關(guān)注的核心和重點(diǎn)。黨的十九大以來(lái)，黨中央進(jìn)一步明確建立以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、其他公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。有關(guān)部門正在積極推進(jìn)國(guó)家公園法的起草進(jìn)程。濕地保護(hù)立法被列入立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃，相關(guān)工作正在積極推進(jìn)。解決源頭問題的法律不斷制定和修改完善。

5 從與國(guó)際法接軌到參與國(guó)際規(guī)則制定

根據(jù)習(xí)近平總書記的有關(guān)重要指示，立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際法關(guān)系的研究，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期采取國(guó)內(nèi)法“調(diào)整”國(guó)際法的立法方式有了更為深入的了解。在涉外立法和與國(guó)際法銜接的國(guó)內(nèi)立法中，積極參與國(guó)際規(guī)則的制定，并做好國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的協(xié)調(diào)，努力維護(hù)國(guó)家利益，相關(guān)立法工作取得了重要進(jìn)展，補(bǔ)充了域外專門立法的空白。

6 小結(jié)

隨著習(xí)近平生態(tài)文明思想和總體國(guó)家安全觀的確立，生態(tài)環(huán)境法從以規(guī)范污染防治、資源開發(fā)利用和局部生態(tài)問題為主的法律功能，向維護(hù)國(guó)家生態(tài)、生物安全、資源安全、環(huán)境安全乃至國(guó)家安全的方向拓展，向適應(yīng)國(guó)家生態(tài)、資源、能源、海洋發(fā)展戰(zhàn)略方向拓展，使生態(tài)環(huán)境法的戰(zhàn)略屬性和自然屬性得以充分顯現(xiàn)。我國(guó)以往環(huán)境立法偏重于末端污染治理，有關(guān)資源效率和生態(tài)保護(hù)的源頭控制法律相對(duì)缺失。黨的十八大以來(lái)，這種局面得到重大改變：一方面，后端立法任務(wù)完成相對(duì)較好；另一方面，重視環(huán)境污染、生態(tài)破壞的根源，即資源利用不合理問題。黨的十九大以來(lái)，黨中央進(jìn)一步明確建立以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出要全面建立高效利用資源制度，為推進(jìn)提高資源利用效率立法奠定了重要基礎(chǔ)。此外，礦產(chǎn)資源法修改增加了有關(guān)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備和恢復(fù)、修復(fù)礦山生態(tài)的內(nèi)容；野生動(dòng)物保護(hù)法、森林法、草原法修改過程中，大量增加有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的內(nèi)容；新制定的長(zhǎng)江保護(hù)法、生物安全法，更是把生態(tài)、生物安全問題作為立法關(guān)注的核心和重點(diǎn)?？傊?，自黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)方針、黨的十九大確立習(xí)近平生態(tài)文明思想以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法工作取得了重大進(jìn)步，立法質(zhì)量、數(shù)量、技術(shù)、方法以及法律功能等均有重大提升。