新時(shí)期農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題研究

謝新雷

改革開(kāi)放以來(lái),大批農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商,形成了民工流動(dòng)大潮。這個(gè)特殊社會(huì)群體,創(chuàng)造著巨大的社會(huì)財(cái)富,同時(shí)也與城市發(fā)展和居民生活水平提高、與城鄉(xiāng)繁榮和文明進(jìn)步密不可分。然而,城市在對(duì)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)吸納和包容的同時(shí),社會(huì)保障制度對(duì)農(nóng)民工的吸納和包容卻明顯滯后,這就使得農(nóng)民工的社會(huì)保障成為一個(gè)很大的社會(huì)問(wèn)題。近些年來(lái),農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題,不僅成了學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題,而且,也受到了黨和政府前所未有的高度重視。黨的十七大報(bào)告指出:“完善和落實(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)民工的政策,依法維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益”、“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。這一方面說(shuō)明了黨和政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的重視,另一方面也說(shuō)明農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)確實(shí)還沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀

根據(jù)最新資料,2011年,全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到25278萬(wàn)人。[1]他們?cè)谖覈?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中日益發(fā)揮主力軍的作用。他們?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)作出了巨大貢獻(xiàn),但自身的生活、工作條件卻處在城市最底層。由于缺乏生活的基本保障,他們?cè)谟龅绞I(yè)、疾病、工傷等情況時(shí)往往得不到及時(shí)的救助,合法權(quán)益受到侵害往往不能得到有效解決。

(一)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)現(xiàn)狀

社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的核心,主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。從目前看,農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)有所增加,但是其參保率仍然很低。2011年,雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。[2]

目前在農(nóng)民工中實(shí)行的各種保險(xiǎn)中,當(dāng)務(wù)之急是醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)。農(nóng)民工主要分布在建筑、制造、采掘等行業(yè),面臨巨大的勞動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn),不斷發(fā)生的工傷事故、不容忽視的職業(yè)病群體以及由此而導(dǎo)致的各種各樣的勞資糾紛,都表明全面地推行醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)制度緊迫性和必要性。農(nóng)民工大多沒(méi)有穩(wěn)定工作,經(jīng)常隨著用工單位的生產(chǎn)狀況而變換崗位,即使失業(yè)了甚至生活無(wú)著落,仍享受不到失業(yè)保險(xiǎn)。女性農(nóng)民工的生育保險(xiǎn)更加缺失,她們不僅找工作難,工資待遇低于男性,也往往因?yàn)閼言小⑸?、哺乳而享受不到?yīng)有的待遇,甚至要承擔(dān)失去工作的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率低、覆蓋面窄、退保率高。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)較高,農(nóng)民工每月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的負(fù)擔(dān)較重。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行區(qū)域統(tǒng)籌,限制了農(nóng)民工在流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接。農(nóng)民工如果頻繁跨省際流動(dòng),其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致相當(dāng)一部分農(nóng)民工不得不退保。

(二)農(nóng)民工社會(huì)救助現(xiàn)狀

社會(huì)救助是對(duì)處于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體而建立的社會(huì)保障制度。在生活救助、失業(yè)救助方面,城市已為城市居民建立了“最低生活保障線”制度和“失業(yè)保險(xiǎn)制度”,但生活在城市的農(nóng)民工并不能被覆蓋到城市的“最低生活保障線”當(dāng)中。農(nóng)民工是城市中的底層弱勢(shì)群體,而他們?cè)庥錾鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)的幾率很高,但自身抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱,對(duì)社會(huì)救助有很大的需求,主要有失業(yè)、醫(yī)療、住房等方面的強(qiáng)烈期盼。現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)民工一旦失業(yè)既無(wú)最低生活保障,也無(wú)失業(yè)救助,很有可能迅速淪為社會(huì)赤貧階層。

(三)農(nóng)民工社會(huì)福利現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái),社會(huì)福利似乎成為了城市居民的專屬名詞,農(nóng)民工很難有機(jī)會(huì)享受到城市居民所享有的福利。以住房為例,目前高房?jī)r(jià)對(duì)于收入水平相對(duì)較低的農(nóng)民工來(lái)說(shuō),買房只能是一個(gè)遙不可及的愿望。大多數(shù)農(nóng)民工幾年,甚至十幾年來(lái)只能租住在臟、亂、差的城鄉(xiāng)接合帶。據(jù)資料顯示,僅有0.7%的外出農(nóng)民工在務(wù)工地自購(gòu)房。[3]另外,農(nóng)民工子女的教育福利也是亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。目前,農(nóng)民工子女已經(jīng)成為具有相當(dāng)規(guī)模的受教育群體,但是,他們卻享受不到城市孩子所擁有的教育資源。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障的制約因素

流入城市的農(nóng)民工經(jīng)常面臨各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),卻因?yàn)樯矸菹拗齐y以得到社會(huì)支持系統(tǒng)的幫助。導(dǎo)致其缺少社會(huì)保障的因素主要有以下方面。

(一)我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的雙軌管理是體制性根源

我國(guó)的社會(huì)保障體系乃至教育資源都是建立在戶籍制度的基礎(chǔ)之上。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的戶籍制度,采取了農(nóng)村城市雙軌管理的模式,城市戶籍附加了許多諸如住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利待遇和特權(quán)。農(nóng)民工在城市工作,但戶籍在農(nóng)村,政府始終把這個(gè)群體當(dāng)做農(nóng)村人來(lái)管理,社會(huì)沒(méi)有接納這個(gè)群體并提供與城市居民同等的公共服務(wù),實(shí)際上產(chǎn)生了對(duì)農(nóng)民工的政策性歧視。目前,雖然全國(guó)一些城市都出臺(tái)了許多新政策和新舉措,打破戶籍壁壘,但更多是屬于取消形式上的戶籍歧視,而對(duì)依附在戶籍上的種種不平等依然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。以戶籍為基礎(chǔ)的不同層次水平的社會(huì)保障制度,給農(nóng)民工的再就業(yè)、社會(huì)保障、自身培訓(xùn)及子女教育等方面造成了難以克服的障礙。

(二)關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的法律滯后

考察我國(guó)關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障的法律時(shí),我們發(fā)現(xiàn),我國(guó)到目前為止還沒(méi)有一部綜合性的關(guān)于農(nóng)民工的專門立法。即使是全國(guó)性的社會(huì)保障規(guī)章中涉及農(nóng)民工權(quán)益的也非常少,而且規(guī)定得很不明確,抽象不具體,操作性差。某些城市的地方法規(guī),在保護(hù)城市農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)利方面有一定的涉及,但涉及的保障水平較低、覆蓋面窄,農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益無(wú)法得到保障和落實(shí)。

(三)我國(guó)社會(huì)保障制度不健全

我國(guó)社會(huì)保障制度不健全是農(nóng)民工社會(huì)保障得不到有效落實(shí)的制度性因素。農(nóng)民工職業(yè)流動(dòng)性大,在保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)辦手續(xù)上過(guò)于繁雜,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難。當(dāng)前的社會(huì)保險(xiǎn)制度與農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)很不適應(yīng),社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法異地轉(zhuǎn)移續(xù)接,導(dǎo)致農(nóng)民工參保后的權(quán)益得不到實(shí)現(xiàn),挫傷了參保的積極性。有的農(nóng)民工參保了又退保,甚至一部分農(nóng)民工反復(fù)參保和退保。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示,在少數(shù)參保的農(nóng)民工中,養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)中斷過(guò)的分別占81.64%、13.11%,[4]直接損害了農(nóng)民工社會(huì)保障的相關(guān)權(quán)益,使得有關(guān)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度形同虛設(shè)。

(四)相關(guān)責(zé)任主體認(rèn)識(shí)不足

首先是地方政府認(rèn)識(shí)不到位。社會(huì)保障是關(guān)乎民生且只有政府才能全面有效地推行的事業(yè),但是由于缺少GDP指標(biāo)那樣明顯的政績(jī)效應(yīng)而沒(méi)有引起各級(jí)政府的普遍重視。在以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為中心的政績(jī)考核導(dǎo)向作用下,各地方政府在履行政府職責(zé)的過(guò)程中自然更為關(guān)注本地區(qū)的GDP,一些地方政府因?yàn)閾?dān)心為農(nóng)民工參保會(huì)影響招商引資和企業(yè)的贏利水平,總是或明或暗的支持或縱容進(jìn)入本地的企業(yè)不為農(nóng)民工參保,有的地方政府甚至以農(nóng)民工可以不參保作為招商引資的條件。

其次是用人單位對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障缺乏正確的認(rèn)識(shí),錯(cuò)誤地認(rèn)為參保是加重企業(yè)負(fù)擔(dān),往往違反規(guī)定不為農(nóng)民工參保,忽視乃至漠視農(nóng)民工的利益訴求。多數(shù)企業(yè)不愿意與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同,更不愿意為農(nóng)民工辦理社會(huì)保險(xiǎn),繳納相應(yīng)的保險(xiǎn)費(fèi)用。據(jù)資料顯示,2011年,仍有一半以上的農(nóng)民工沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同,農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同的占43.8%。從事建筑業(yè)的農(nóng)民工沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同的比例最高,占73.6%。[5]這種狀況使得農(nóng)民工在與企業(yè)發(fā)生勞務(wù)糾紛時(shí)沒(méi)有法律依據(jù),其權(quán)益難以得到有效保護(hù)。

最后是農(nóng)民工自身認(rèn)識(shí)不足,參保意識(shí)不強(qiáng),維權(quán)意識(shí)淡薄。農(nóng)民工由于文化素質(zhì)不高,又缺乏應(yīng)有的專業(yè)技能,多數(shù)收入較低。他們首先考慮的是一家老小的生存問(wèn)題,只要能謀一份工,用人單位不拖欠工資,能賺錢養(yǎng)家,也就心滿意足了。即使不簽合同、不交保險(xiǎn),他們也不愿失去工作,并沒(méi)有意識(shí)到自己應(yīng)有的社會(huì)保障權(quán)利。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的解決路徑

解決當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題,要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮,遵循城鄉(xiāng)國(guó)民待遇平等原則,切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工作為國(guó)民的待遇和權(quán)利。具體而言,保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益,就應(yīng)切實(shí)消除對(duì)農(nóng)民工的歧視性政策,使其盡可能地獲得平等的國(guó)民待遇,要立足當(dāng)前,著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),抓緊解決實(shí)際問(wèn)題,逐步解決深層次的問(wèn)題。為此,在解決路徑方面,需要多管齊下,包括創(chuàng)新體制、更新觀念、立法保護(hù)及輿論導(dǎo)向等,其中政府承擔(dān)起自己的責(zé)任將是最關(guān)鍵的。

(一)改革戶籍制度,打破“城鄉(xiāng)分治,一國(guó)兩策”的局面

戶籍制度是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元政策的核心。為使農(nóng)民工真正融入城市,必須徹底改革戶籍制度,打破“城鄉(xiāng)分治,一國(guó)兩策”的局面。要?jiǎng)冸x各有關(guān)部門附加在戶口管理上的諸多行政管理職能。逐步剝離依附或隱含在戶籍制度之上的社會(huì)福利,淡化戶籍制度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能,恢復(fù)戶籍制度只承擔(dān)單純的人口基本信息統(tǒng)計(jì)功能,最終實(shí)現(xiàn)對(duì)所有社會(huì)成員一視同仁的統(tǒng)一的人口管理制度?，F(xiàn)階段,應(yīng)探索農(nóng)民工在就業(yè)準(zhǔn)入制度、勞動(dòng)福利、工資報(bào)酬、社會(huì)保障、子女就學(xué)等方面享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇,積極探索建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度的途徑和渠道,為農(nóng)民工最終融入城市創(chuàng)造條件。

(二)加強(qiáng)針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的法制化建設(shè)

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家如日本、英國(guó)等,在歷史上都曾遇到過(guò)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的問(wèn)題,為了減少在農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中出現(xiàn)的社會(huì)不穩(wěn)定因素,確保農(nóng)民合法權(quán)益,各國(guó)政府都制定了較為詳細(xì)的法律。2011年7月1日,《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布和實(shí)施有效的填補(bǔ)了我國(guó)在社會(huì)保障方面的法律空白。但是社會(huì)保險(xiǎn)法作為一部基本法,更多的是一些原則性、框架性的規(guī)定,要全面落實(shí)實(shí)施,還需要相應(yīng)的法規(guī)配套。目前我國(guó)一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)頒布了許多社會(huì)保障方面的規(guī)章制度,但是有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障的法律法規(guī)卻是很少。另外,還要加大現(xiàn)有法律法規(guī)的執(zhí)法力度。比如,加強(qiáng) 《工傷保險(xiǎn)法》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《婦女兒童權(quán)益保護(hù)法》等社會(huì)保障方面的法律、法規(guī)的執(zhí)法力度,使農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題盡快納入法制化軌道。

(三)加快完善農(nóng)民工的社會(huì)保障體系

農(nóng)民工的社會(huì)保障體系應(yīng)該與城鎮(zhèn)居民一樣包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利三部分。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的考慮,結(jié)合農(nóng)民工的群體特征和社會(huì)保障需要,農(nóng)民工的社會(huì)保障體系框架應(yīng)包括基本型保障、發(fā)展型保障和福利型保障三個(gè)層次。[6]基本型保障包括維持基本生存的最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn);發(fā)展型保障包括幫助農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)未來(lái)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn);福利型保障包括幫助農(nóng)民工提升生活品質(zhì)的住房保障、子女教育保障和社會(huì)救助在內(nèi)的系列保障。

(四)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的規(guī)范管理,并提高管理水平

建立健全農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度必須做好相關(guān)的管理工作。一要加強(qiáng)企事業(yè)單位勞動(dòng)用工合同的監(jiān)管。用人單位必須與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)用工合同,建立規(guī)范的勞動(dòng)關(guān)系,這是完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度,保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的基礎(chǔ)。二要對(duì)不給農(nóng)民工參加社會(huì)保障的企事業(yè)單位加大監(jiān)督力度,對(duì)違規(guī)者運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段予以嚴(yán)肅處理。針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn),政府要建立健全農(nóng)民工登記制度,建立全國(guó)性的農(nóng)民工社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),并利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)一體化管理。無(wú)論農(nóng)民工在哪個(gè)單位、哪個(gè)城市工作,都可以通過(guò)網(wǎng)上獲得他們的社會(huì)保障信息,也可以利用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)繳納保險(xiǎn)費(fèi)或獲得保障。實(shí)行一體化的管理措施,也是我國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的重要手段。

[1][2][3][5]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.

[4]汪發(fā)貴.新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題探析[J].湖南成人教育學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(4).

[6]林瑜勝.新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障體系建設(shè)再思考[J].社會(huì)科學(xué),2010,(5).