行政執(zhí)法三項制度在動物檢疫工作中的應(yīng)用

劉紀艷，周友明，孫榮釗

（1.天津市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法總隊，天津 300211；2.中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032）

行政執(zhí)法行為是否嚴格、規(guī)范、公正、文明，直接體現(xiàn)著政府依法行政和法治政府建設(shè)的水平和程度。2019 年起，國家全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度（以下稱三項制度），重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政檢查等執(zhí)法行為，以期進一步提高政府依法行政水平。動物檢疫事關(guān)畜牧業(yè)生產(chǎn)安全、食品安全和公共衛(wèi)生安全，是重要的行政許可事項，是與人民權(quán)益息息相關(guān)的重要行政執(zhí)法活動，各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其官方獸醫(yī)應(yīng)在動物檢疫工作中保障落實行政執(zhí)法三項制度。

1 動物檢疫是行政許可類行政執(zhí)法

1.1 行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是指國家機關(guān)為實現(xiàn)國家行政管理職能，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，依照法定職權(quán)和法定程序，對公民、法人和其他組織實施的影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，將行政執(zhí)法職權(quán)歸納為行政許可、行政檢查、行政強制、行政處罰、行政征收、行政給付、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別，也是常說的“9+X”，行政許可是行政執(zhí)法的類型之一。

1.2 動物檢疫

《中華人民共和國行政許可法》（以下稱《行政許可法》）規(guī)定：直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項可以設(shè)定行政許可；《中華人民共和國動物防疫法》（以下稱《動物防疫法》）規(guī)定：縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的官方獸醫(yī)具體實施動物及動物產(chǎn)品檢疫；《動物檢疫管理辦法》規(guī)定了產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫、檢疫程序和檢疫合格標準，要求在規(guī)定的檢疫范圍和檢疫對象內(nèi)，對動物及動物產(chǎn)品實施檢疫，合格的出具檢疫證明[1]，加施檢疫標志。

1.3 動物檢疫是行政許可類執(zhí)法行為

動物檢疫是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)根據(jù)行政相對人的申請，依照《動物防疫法》及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的規(guī)定，對動物及動物產(chǎn)品是否符合規(guī)定的條件進行審查，并根據(jù)審查結(jié)果作出決定的行政許可行為[1-2]。

2 行政執(zhí)法三項制度

2.1 行政執(zhí)法公示制度

行政執(zhí)法公示制度是指行政執(zhí)法機構(gòu)及其執(zhí)法人員依法及時主動向社會公示有關(guān)行政執(zhí)法的基本信息和結(jié)果信息，公示內(nèi)容要覆蓋事前、事中、事后的全過程，公示要準確、及時，方便群眾辦事，接受社會監(jiān)督。

2.2 行政執(zhí)法全過程記錄制度

行政執(zhí)法全過程記錄制度是行政執(zhí)法機構(gòu)及其執(zhí)法人員通過文字、音像等記錄形式，對行政執(zhí)法的啟動、實施、審核決定、送達執(zhí)行等全部過程進行記錄，要求系統(tǒng)、全面、完整記錄執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法對象、事實和理由、權(quán)責關(guān)系和行政時間、結(jié)果等要素，并全面系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過程留痕和可追溯管理。

2.3 重大執(zhí)法決定法制審核制度

重大執(zhí)法決定法制審核制度要求凡涉及重大公共利益，可能造成重大社會影響或引發(fā)社會風險，直接關(guān)系行政相對人或第三人重大權(quán)益，或經(jīng)過聽證程序作出的行政執(zhí)法決定，都要進行法制審核。

3 行政執(zhí)法公示制度在動物檢疫工作中的應(yīng)用

3.1 公示主體

行政執(zhí)法公示制度要求“誰執(zhí)法誰公示”，依據(jù)《動物防疫法》規(guī)定，官方獸醫(yī)具體實施動物及動物產(chǎn)品檢疫。因此，實施動物及動物產(chǎn)品檢疫的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其官方獸醫(yī)為動物檢疫信息公示的主體，要按照公示的程序規(guī)定和內(nèi)容要求分別在動物檢疫事前、事中、事后予以公示。

3.2 公示內(nèi)容及途徑

3.2.1 事前公示內(nèi)容及途徑 動物檢疫事前公示要求實施動物檢疫工作前，由實施主體動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)公示機構(gòu)名稱、職權(quán)、執(zhí)法依據(jù)、服務(wù)指南、人員資格等信息?？赏ㄟ^本級政府官網(wǎng)、本單位政務(wù)網(wǎng)進行網(wǎng)上公示或者在辦公大廳、檢疫申報點等場所進行公示。

3.2.2 事中公示內(nèi)容及途徑 事中公示內(nèi)容包括受理檢疫申報的政務(wù)服務(wù)窗口設(shè)置有人員崗位信息公示牌，明示工作人員崗位職責、申請材料示范文本、檢疫流程、咨詢服務(wù)、投訴舉報等信息；可通過政務(wù)大廳、檢疫申報點等場所進行公示。在實施動物檢疫過程中，依據(jù)接收檢疫申報情況，作出是否受理的決定，申請事項依法不需要取得行政許可的，應(yīng)當及時告知申請人不受理；申請事項依法不屬于本行政機關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當及時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關(guān)行政機關(guān)申請；申請材料存在可以當場更正錯誤的，應(yīng)當允許申請人當場更正；申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當當場或者在五日內(nèi)一次告知申請人需要補正的全部內(nèi)容；申請事項屬于本行政機關(guān)職權(quán)范圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照行政機關(guān)的要求提交全部補正申請材料的，應(yīng)當受理行政許可申請，向當事人送達《動物檢疫申報受理單》；依法應(yīng)2 人以上實施檢疫，在檢疫執(zhí)法時必須主動出示執(zhí)法證件，向當事人和相關(guān)人員表明身份，告知檢疫依據(jù)、檢疫結(jié)果或其他處理措施等，填寫《動物產(chǎn)地檢疫工作記錄單》等并交由當事人確認；對檢疫合格的當場出具《動物檢疫合格證明》；對檢疫不合格的出具《檢疫處理通知單》，說明結(jié)果和理由并告知申請人享有依法申請行政復議或提起行政訴訟的權(quán)利。

3.2.3 事后公示內(nèi)容及途徑 事后公示內(nèi)容主要是指行政執(zhí)法決定的公開，實施動物檢疫的機構(gòu)依法公示檢疫結(jié)果信息，主要包括檢疫機構(gòu)、檢疫人員、執(zhí)法類別、檢疫時間、檢疫結(jié)果以及檢疫證明信息等內(nèi)容，可在政務(wù)網(wǎng)系統(tǒng)予以公示。

3.3 公示管理

執(zhí)法公示要及時主動，依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕51 號）和《行政許可法》的規(guī)定，行政許可決定信息應(yīng)當在執(zhí)法決定作出之日起7 個工作日內(nèi)公開。要建立健全已公開發(fā)布執(zhí)法決定信息的撤銷和更新機制，進行自我監(jiān)督抽查、接受法制部門執(zhí)法監(jiān)督和社會群眾監(jiān)督，已公開的動物檢疫許可決定被依法撤銷、確認違法或者要求重新作出的，應(yīng)當及時更新信息公示平臺的相關(guān)信息。要建立執(zhí)法公示信息動態(tài)管理制度，及時根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的“立改廢釋”情形、執(zhí)法決定錯誤更正、機構(gòu)職能及人員調(diào)整變化等情況進行動態(tài)調(diào)整。

4 執(zhí)法全過程記錄制度在動物檢疫工作中的應(yīng)用

4.1 記錄方式

執(zhí)法全過程記錄方式包括文字記錄和音像記錄。在動物檢疫行政許可中，文字記錄是基本方式，對文字記錄能夠全面有效記錄執(zhí)法行為的，也可以進行諸如音視頻等形式的記錄。依據(jù)動物產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫程序，在檢疫申報受理、檢疫實施、檢疫結(jié)果出具過程中，按工作實際制作《動物檢疫申報受理單》《動物產(chǎn)地檢疫工作記錄單》《乳用、種用動物檢疫工作記錄單》《種蛋、胚胎、精液檢疫工作記錄單》《動物檢疫合格證明》《檢疫處理通知單》等動物檢疫文字記錄。上述文字記錄基本能夠?qū)崿F(xiàn)動物檢疫執(zhí)法全過程留痕，但不能完全實現(xiàn)檢疫工作的可回溯性管理，應(yīng)適當以音視頻記錄方式進行補充，主要針對檢疫合格標準要求的內(nèi)容和檢疫合格證明填寫內(nèi)容事項進行錄制，有條件的也可以對動物檢疫的全過程進行音視頻記錄。

4.2 記錄要求

執(zhí)法全過程記錄關(guān)乎執(zhí)法過程最基本的事實判斷依據(jù)，是公眾最想知道的執(zhí)法真相。要通過文字記錄和音像記錄形式，對動物檢疫全過程各個環(huán)節(jié)進行記錄，全面記錄執(zhí)法主體、人員、依據(jù)、對象、內(nèi)容、結(jié)果、時間要素，對涉及動物檢疫合格標準和檢疫許可事項內(nèi)容要重點記錄，記錄要客觀公正，通過記錄表明動物檢疫工作主體合法、依據(jù)適當、程序合法、內(nèi)容合規(guī)、結(jié)果準確。動物檢疫工作記錄要全面系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。

5 重大執(zhí)法決定法制審核制度在動物檢疫工作中的應(yīng)用

按照我國行政許可法的規(guī)定，適用聽證程序的行政許可事項包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，或者直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的事項。依據(jù)我國動物防疫法律法規(guī)以及各項動物檢疫規(guī)程的規(guī)定，動物檢疫程序不包括聽證程序，并且，動物檢疫是依據(jù)技術(shù)規(guī)范、實驗室檢測報告而判定結(jié)果，具有很強的科學性，通常情況下，對動物檢疫結(jié)果不需要進行法制審核。

6 有關(guān)思考

6.1 人員保障問題

依據(jù)《行政許可法》規(guī)定：實施動物檢疫應(yīng)有2 名以上工作人員進行；按照《動物防疫法》規(guī)定：動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的官方獸醫(yī)具體實施動物檢疫。因而，2 名以上官方獸醫(yī)實施檢疫是動物檢疫工作程序合法的必備條件，但目前基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)官方獸醫(yī)數(shù)量多數(shù)難以滿足實際需求，進一步完善獸醫(yī)制度迫在眉睫。按照國務(wù)院《關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》文件精神，我國參照國際通行做法，逐步推行官方獸醫(yī)制度，我國的官方獸醫(yī)是指經(jīng)資格認可、法律授權(quán)或政府任命，有權(quán)出具動物衛(wèi)生證書的國家獸醫(yī)工作人員。OIE《陸生動物衛(wèi)生法典》對官方獸醫(yī)的定義：由國家獸醫(yī)當局授權(quán)，從事包括動物衛(wèi)生、商品檢疫等指定官方任務(wù)的獸醫(yī)，但OIE 并未對人員身份限定為政府身份或是私人身份，法國等發(fā)達國家恰恰是通過運用社會資源承擔官方獸醫(yī)職能[3-5]。因而，在我國不能大量增加公職工作人員實施動物檢疫的情況下，有必要進一步厘清我國現(xiàn)有官方獸醫(yī)行政管理、綜合執(zhí)法、技術(shù)支撐職能和所屬機構(gòu)，加強官方獸醫(yī)資格考核和備案管理，探討適當以政府購買服務(wù)形式將通過資格考核的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和備案的鄉(xiāng)村獸醫(yī)人員作為官方獸醫(yī)技術(shù)支撐隊伍的補充，按照《行政許可法》的規(guī)定，動物檢疫工作逐步由符合條件的專業(yè)技術(shù)組織具體實施。

6.2 技術(shù)和設(shè)備保障問題

現(xiàn)實工作中，時而發(fā)生貨主持有在有效期內(nèi)的動物檢疫合格證明但因經(jīng)營運輸動物發(fā)病而提起訴訟的事件。究其原因，除去因個別官方獸醫(yī)能力不足和工作作風問題外，主要在于動物檢疫工作主要靠文字記錄形式進行留痕，面對百姓對涉及自身利益的檢疫結(jié)果的質(zhì)疑，不能提供出客觀可回溯的憑證，難以有效回復群眾的質(zhì)疑；另外，對種乳用動物以外的動物檢疫工作依然沿用“一雙眼睛”“一把刀子”“一個鉤子”的傳統(tǒng)檢疫模式。和當前疫病防控形勢相比，動物檢疫工作科學化水平不夠高。落實行政執(zhí)法三項制度的關(guān)鍵是執(zhí)法全過程記錄制度，一是應(yīng)加大動物檢疫記錄的設(shè)備保障投入，在實施動物檢疫過程中有效使用音視頻記錄設(shè)備，重點對檢疫合格標準涉及要素及行政許可內(nèi)容要素形成音視頻記錄，確保檢疫過程和結(jié)果信息全程留痕和客觀回溯；二是建立實施基于疫病監(jiān)測和動物衛(wèi)生風險評估的產(chǎn)地檢疫機制，將疫病監(jiān)測報告和風險評估結(jié)果納入動物檢疫合格標準和檢疫記錄范圍，提升檢疫工作科學化水平，有效保障官方獸醫(yī)和人民群眾的合法權(quán)益。

6.3 法律制度保障問題

隨著我國經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展和改革的不斷深入，有些法律法規(guī)條款內(nèi)容不適應(yīng)當前的社會形勢。在有關(guān)行政執(zhí)法公示的法律規(guī)定方面，現(xiàn)行的《行政許可法》規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項、依據(jù)、條件、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示，不在辦公場所公示依法應(yīng)當公示材料的，由其上級行政機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)責令改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分”，類似在辦公場所進行公示的方式本身存在不便于信息得以及時公示的問題，而網(wǎng)絡(luò)信息化的發(fā)展，也給公眾提供了通過網(wǎng)站等多途徑了解各類許可事項程序以及申報材料范本等的便利條件。在關(guān)于動物檢疫工作實施主體方面，現(xiàn)行的《動物防疫法》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責動物檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作”；按中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》要求，要將行政許可和行政處罰權(quán)剝離，原動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)職能必然要分裂為兩個不同部門；依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》文件精神：“建立獸醫(yī)行政執(zhí)法機構(gòu)，依法負責動物防疫、檢疫與動物產(chǎn)品安全監(jiān)管的行政執(zhí)法工作”，文件并未明確由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責動物檢疫工作；從動物檢疫工作的科學性來講，動物檢疫工作由技術(shù)支撐機構(gòu)的技術(shù)人員實施更具合理性。因此，應(yīng)適時調(diào)整有關(guān)法律條款，為更廣泛便捷地為民服務(wù)和機構(gòu)改革政策真正落實提供法制保障。

7 結(jié)語

行政執(zhí)法三項制度是經(jīng)濟社會和國家治理水平發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其制定出臺有其重要背景和深遠意義[6]。動物檢疫工作是重要的行政許可類執(zhí)法活動，事關(guān)畜牧業(yè)生產(chǎn)安全、事關(guān)食品安全、公共衛(wèi)生安全和環(huán)境安全，日益受到國家和人民的關(guān)注。行政執(zhí)法三項制度在動物檢疫工作應(yīng)用過程中，要繼續(xù)完善文字記錄，有效使用音視頻記錄，進一步加強法律法規(guī)、制度規(guī)范、技術(shù)、設(shè)備和人員保障，逐步解決各項保障不平衡不充分的矛盾，使動物檢疫工作的開展更加科學、規(guī)范、公正、文明，進一步維護人民群眾合法權(quán)益，增強人民幸福感、安全感、獲得感。