海南省國家級(jí)森林公園主體功能發(fā)揮評(píng)估研究

劉金富，劉揚(yáng)晶，吳南飛，熊嘉武

(國家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014)

國家級(jí)森林公園是我國自然保護(hù)地體系中的重要組成部分，也是普及自然知識(shí)、傳播生態(tài)文明理念的重要陣地和森林生態(tài)旅游的重要載體。我國已建立國家級(jí)森林公園902處，規(guī)劃面積約1 281萬hm2。多年來，國家級(jí)森林公園建設(shè)在有效保護(hù)森林風(fēng)景資源、弘揚(yáng)傳播生態(tài)文化、滿足公眾美好生活需求、助力精準(zhǔn)扶貧等方面發(fā)揮著重要作用，取得了顯著成績[1-3]。據(jù)初步測(cè)算，2019年國家級(jí)森林公園接待游客量超過10億人次，旅游收入約為885億元，其中近1/3的森林公園免費(fèi)向公眾開放，服務(wù)游客近3億人次。為促進(jìn)國家級(jí)森林公園的管理發(fā)展，提高建設(shè)質(zhì)量，推動(dòng)建設(shè)管理工作從規(guī)模數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，筆者受托依據(jù)森林公園的相關(guān)法律法規(guī)，開展了海南省的國家級(jí)森林公園建設(shè)管理評(píng)估工作。調(diào)查海南省全省國家級(jí)森林公園的基本情況、規(guī)劃編制、建設(shè)管理、主體功能發(fā)揮等情況，綜合評(píng)估國家級(jí)森林公園建設(shè)發(fā)展所帶來的綜合效益，針對(duì)存在的問題提出相應(yīng)的管理建議，以期為國家級(jí)自然公園建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展提供理論支撐[4-5]。

1 基本情況

海南全省共有尖峰嶺、吊羅山、藍(lán)洋溫泉、?？诨鹕?、七仙嶺、黎母山、海上、霸王嶺、興隆僑鄉(xiāng)等9個(gè)國家級(jí)森林公園。批建總面積約為11.9萬hm2，實(shí)際經(jīng)營面積約9.3萬hm2。按森林景觀特色大致可分為三類，第一類是熱帶雨林資源特色7個(gè)，涵蓋海南省境內(nèi)不同起源和海拔的雨林，即尖峰嶺、吊羅山、藍(lán)洋溫泉、七仙嶺、黎母山、霸王嶺、興隆僑鄉(xiāng)等；第二類是紅樹林資源特色1個(gè)，即海南海上國家級(jí)森林公園；第三類是常綠闊葉林資源特色1個(gè)，即?？诨鹕絿壹?jí)森林公園。運(yùn)行管理方面，有專職或兼管管理機(jī)構(gòu)的7個(gè)，其中3個(gè)全額財(cái)政撥款、1個(gè)差額財(cái)政撥款、3個(gè)自籌經(jīng)費(fèi)；2個(gè)森林公園未成立管理機(jī)構(gòu)，也無具體的管理人員，分別是?？诨鹕脚c海上森林公園。總體規(guī)劃編制方面，有總體規(guī)劃并經(jīng)審批的1個(gè)，總體規(guī)劃修編未完成的6個(gè)，批建至今仍未編制總體規(guī)劃的2個(gè)。森林公園范圍共涉及7個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、24個(gè)行政村，16 000余人，人員主要是村民、林場(chǎng)(農(nóng)場(chǎng))職工及其家屬[6]。

2 研究內(nèi)容

1)森林風(fēng)景資源保護(hù)情況：包括森林風(fēng)景資源保護(hù)效果、資源保護(hù)措施、日常管護(hù)工作、管護(hù)機(jī)制、管護(hù)成效等；

2)生物多樣性保護(hù)情況：包括生物多樣性保護(hù)措施，物種數(shù)量變化，特別是保護(hù)物種種群數(shù)量變化等；

3)生態(tài)文化宣教情況：包括生態(tài)文化宣教場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)，生態(tài)文化宣教活動(dòng)開展情況，是否作為地方生態(tài)文化教育基地；

4)森林生態(tài)旅游開展情況：包括森林公園是否免費(fèi)對(duì)外開放，如不對(duì)外免費(fèi)開發(fā)，具體的門票價(jià)格，以及旅游現(xiàn)狀與接待能力；

5)社區(qū)建設(shè)參與情況：森林公園建設(shè)運(yùn)營后，參與社區(qū)建設(shè)、扶貧攻堅(jiān)、群眾增收致富的情況。

3 研究方法

3.1 收集資料

根據(jù)研究目的和內(nèi)容，分別到森林公園省級(jí)主管部門、各森林公園管理機(jī)構(gòu)收集資料，了解森林公園的建設(shè)與管理基本情況。

3.2 座談走訪

與省級(jí)主管部門、森林公園管理機(jī)構(gòu)分別召開座談會(huì)，并進(jìn)行走訪，填寫相關(guān)調(diào)查表格。重點(diǎn)了解森林公園建設(shè)與管理現(xiàn)狀，以及森林公園管理機(jī)構(gòu)對(duì)于森林公園建設(shè)與管理政策實(shí)施的意見建議。

3.3 實(shí)地調(diào)查

一是通過遙感影像對(duì)比判讀掌握森林公園的近期項(xiàng)目建設(shè)情況，重點(diǎn)針對(duì)疑似破壞森林景觀資源和生態(tài)環(huán)境的基建、旅游項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)查；二是通過調(diào)查問卷了解森林公園管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)及周邊關(guān)系、公園經(jīng)營情況、主體功能發(fā)揮等內(nèi)容，調(diào)查對(duì)象包括森林公園職工、周邊社區(qū)群眾、游客等。

4 主體功能發(fā)揮評(píng)估

4.1 景觀資源保護(hù)

1)資源保護(hù)措施。森林風(fēng)景資源是國家級(jí)森林公園的保護(hù)核心和立園之本，資源保護(hù)也是國家級(jí)森林公園最主要的主體功能。根據(jù)兩期遙感影像比照與實(shí)地調(diào)查，結(jié)果顯示9個(gè)國家級(jí)森林公園的森林風(fēng)景資源無明顯破壞情況，景觀資源保護(hù)良好。通過本次研究發(fā)放的調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也得到了證實(shí)，不論公園職工、社區(qū)群眾、游客，都認(rèn)為森林公園內(nèi)的森林風(fēng)景資源得到了確實(shí)有效地保護(hù)，制訂的保護(hù)措施得當(dāng)。

2)日常管護(hù)工作。除了海口火山與海上兩個(gè)國家級(jí)森林公園以外，其它國家級(jí)森林公園都建立了完善的管護(hù)制度，健全的管護(hù)機(jī)制，有效的管護(hù)措施，管護(hù)效果良好。多年來，未發(fā)生過大面積的森林火災(zāi)與森林病蟲害，發(fā)生的濫砍亂伐、偷獵等違法案件均得到了及時(shí)查處，將破壞森林資源的影響降到最低。

4.2 生物多樣性保護(hù)

海南省國家級(jí)森林公園是海南生物多樣豐富的典型代表，也可以說是我國生物多樣性最為豐富的區(qū)域之一[7]。長期以來，海南省國家級(jí)森林公園在生物多樣性保護(hù)中發(fā)揮著重要作用，管理機(jī)構(gòu)通過采取巡護(hù)、救護(hù)、監(jiān)測(cè)、科研、查處等保護(hù)措施，有效地保護(hù)了生物棲息地和生物多樣性，保護(hù)物種的種群數(shù)量明顯增加，保護(hù)成效顯著[8-9]。如霸王嶺是全球最瀕危保護(hù)野生動(dòng)物海南長臂猿的棲息地，也是我國唯一保護(hù)海南長臂猿及其生存環(huán)境的區(qū)域，在科研監(jiān)測(cè)團(tuán)隊(duì)的全天候不間斷監(jiān)測(cè)保護(hù)下，這種曾被認(rèn)為已滅絕的、世界最孤獨(dú)的長臂猿已由過去的2群7只，成功繁衍至5群30只[10]。

4.3 生態(tài)文化宣教

國家級(jí)森林公園擔(dān)負(fù)著開展生態(tài)文化宣教職能，目前已有七仙嶺、興隆僑鄉(xiāng)、吊羅山、尖峰嶺、霸王嶺、黎母山等6個(gè)國家級(jí)森林公園被作為地方生態(tài)文化教育基地，都通過不同的方式開展了形式多樣的生態(tài)文化宣教活動(dòng)。吊羅山結(jié)合自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，建有科普宣教廳，已成為海南師范大學(xué)、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)重要的研究和實(shí)踐教學(xué)基地；黎母山聯(lián)合民企“學(xué)而山房”開展生態(tài)文化宣教活動(dòng)，利用原有的廢舊教學(xué)樓，改建成裝飾有生態(tài)圖片的教育展覽館，展示黎母山風(fēng)光、珍稀野生動(dòng)植物、黎母文化和黎族、苗族生活風(fēng)俗等圖片，免費(fèi)對(duì)外開放，被當(dāng)?shù)貙W(xué)校作為學(xué)生開展生態(tài)教育、科普教育的場(chǎng)所。

4.4 森林生態(tài)旅游

國家級(jí)森林公園最重要的主體功能之一就是開展森林生態(tài)旅游。目前，?？诨鹕?、藍(lán)洋溫泉、海上等3個(gè)森林公園免費(fèi)對(duì)外開放；其余6個(gè)收取了20～100元/人次不等的門票，門票均價(jià)約為54元/人次。同時(shí)，除?？诨鹕綗o具體游客統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以外，其它8個(gè)國家級(jí)森林公園年均游客總數(shù)約為52萬人次，其中尖峰嶺游客最多為16萬人次。按游客來源分，七仙嶺、興隆僑鄉(xiāng)、尖峰嶺以省外游客為主，其余5個(gè)森林公園以省內(nèi)游客為主。根據(jù)調(diào)查問卷反映，游客普遍對(duì)于森林公園提供的旅游服務(wù)比較滿意，略顯不足主要是旅游服務(wù)接待方面，比如吊羅山的游客住宿、餐飲條件有限，無法滿足大量游客到來的需求，接待硬件設(shè)施急需提高。

4.5 參與社區(qū)建設(shè)

七仙嶺、霸王嶺、吊羅山等少數(shù)森林公園根據(jù)自身的建設(shè)發(fā)展情況，依托自身的資源優(yōu)勢(shì)，積極參與到森林公園周邊的社區(qū)建設(shè)中，從而與周邊社區(qū)建立了良好的共管關(guān)系[11]。如：霸王嶺將原自建學(xué)校擴(kuò)大招生面，面向周邊社區(qū)群眾招生，解決社區(qū)群眾小孩“上學(xué)難”的問題，并為社區(qū)建造了文化休閑廣場(chǎng)、衛(wèi)生院，爭(zhēng)取到了昌江市一條往返園區(qū)和市區(qū)的市政公交等便民設(shè)施。同時(shí)，積極參與當(dāng)?shù)卣姆鲐毠?jiān)，引導(dǎo)社區(qū)群眾發(fā)展民宿，帶動(dòng)群眾脫貧致富，如：吊羅山通過招收40多名共管護(hù)林員，按2 500元/月發(fā)放報(bào)酬，解決當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)問題，同時(shí)積極完成所在地陵水縣、保亭縣安排的扶貧任務(wù)，并在保亭縣負(fù)責(zé)1個(gè)定點(diǎn)扶貧村。

5 討論

根據(jù)本次調(diào)查研究的情況，筆者認(rèn)為有兩個(gè)具有普遍性，且其他類型自然公園同樣存在的問題值得管理者、經(jīng)營者進(jìn)行思考。

一是如何處理“四無”自然公園。對(duì)于類似海口火山、海上等這種典型的無機(jī)構(gòu)、無人員、無規(guī)劃、無建設(shè)的“四無”自然公園，主體功能基本喪失，面對(duì)今后的生存壓力和自然保護(hù)地的整合優(yōu)化，要如何發(fā)展和妥善處理，值得管理部門認(rèn)真思考。

二是如何把優(yōu)質(zhì)資源轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。海南的國家級(jí)森林公園擁有全國一流的優(yōu)質(zhì)旅游資源，但因管理體制不順暢、經(jīng)營機(jī)制不完善、建設(shè)投資無渠道、服務(wù)水平不優(yōu)質(zhì)、市場(chǎng)需求未滿足、人才難引更難留等諸多原因，導(dǎo)致未能打造出全國乃至海南省一流的旅游產(chǎn)品。優(yōu)質(zhì)資源轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的渠道不暢，旅游產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差，很難獲旅游市場(chǎng)肯定，陷入守著“金山銀山”過窮困日子的窘境，這在全國其他地區(qū)也普遍存在。目前正在經(jīng)營的尖峰嶺、霸王嶺、黎母山、吊羅山和七仙嶺等5個(gè)國家級(jí)森林公園，年游客人數(shù)約為52萬人次，年門票收入約為1 600萬元，旅游收入和市場(chǎng)熱度遠(yuǎn)不及民企投資建設(shè)的保亭呀諾達(dá)雨林文化旅游區(qū)與三亞亞龍灣熱帶天堂森林公園。呀諾達(dá)年均接待游客約215萬人次，門票收入近2個(gè)億；熱帶天堂年均接待游客約260萬人次，日接待游客最多達(dá)1.8萬人次，年門票收入近3個(gè)億。這兩個(gè)地方級(jí)的森林公園同樣秉承“生態(tài)優(yōu)先，最小干預(yù)”的生態(tài)保護(hù)原則，確立了“國有民投”的森林公園新體制，形成生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)—利用—保護(hù)良性循環(huán)，對(duì)景區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃和合理開發(fā)。從旅游資源的稟賦來看，海南大多數(shù)國家級(jí)森林公園遠(yuǎn)勝這兩個(gè)森林公園，但經(jīng)營效果和市場(chǎng)效應(yīng)卻有天壤之別，核心原因是經(jīng)營管理體制的不同，“事業(yè)性編制，企業(yè)化管理”的經(jīng)營模式在某種程度上限制了公園的發(fā)展[12]。

6 建議

針對(duì)無機(jī)構(gòu)、無人員、無規(guī)劃、無建設(shè)的“四無”森林公園，建議堅(jiān)決落實(shí)國家級(jí)森林公園淘汰退出機(jī)制，按照國家級(jí)森林公園的有關(guān)規(guī)定限期整改，對(duì)整改達(dá)不到要求的按程序給予撤銷，妥善安排撤銷后的森林資源保護(hù)與恢復(fù)工作，并在后續(xù)整合優(yōu)化工作給予體現(xiàn)。同時(shí)，建議海南省各國家級(jí)森林公園在不違反國家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，借海南國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)契機(jī)，深化改革，積極探索創(chuàng)新森林公園發(fā)展的新模式，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制、經(jīng)營機(jī)制、管理理念、經(jīng)營主體、隊(duì)伍建設(shè)、法律制度、資金籌集、資源配置、產(chǎn)品開發(fā)、市場(chǎng)營銷等方面，積極探索出一些符合森林公園自身實(shí)際情況，而又能享受試驗(yàn)區(qū)政策紅利的生態(tài)綠色發(fā)展新模式，加快森林公園的建設(shè)步伐。