國家石漠公園申報(bào)規(guī)劃與管理方面中存在的問題及對策

吳協(xié)保

(國家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014)

石漠公園指以多樣化的巖溶地貌與生物景觀資源為基礎(chǔ)，以保護(hù)巖溶生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)環(huán)境為基本出發(fā)點(diǎn)，以生態(tài)文化建設(shè)與科普宣教為主線，合理利用資源開展公眾游憩、旅游休閑和進(jìn)行科學(xué)、文化、宣傳和教育活動(dòng)的特定區(qū)域，屬社會(huì)公益性生態(tài)型公園，是巖溶地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，更是鞏固石漠化防治成果，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與美麗家園建設(shè)的重要舉措[1]。本文結(jié)合2016國家石漠公園開展試點(diǎn)建設(shè)以來，在申報(bào)、規(guī)劃及管理方面存在的相關(guān)問題與制約因素，提出對策措施，以便加快國家石漠公園建設(shè)與發(fā)展[2]。

1 國家石漠公園發(fā)展概況

針對林草主管部門主要承擔(dān)著“三個(gè)生態(tài)系統(tǒng)”保護(hù)的重任，其中森林與濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)中均設(shè)立了國家級的公園體系，在森林與濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與合理利用方面發(fā)揮了重要作用，也是開展生態(tài)文明建設(shè)的重要平臺(tái)。而我國廣袤的荒漠及巖溶生態(tài)系統(tǒng)缺乏高效與針對性的保護(hù)舉措，為此國家林草主管部門于2013年下發(fā)了《關(guān)于做￣好國家沙漠公園試點(diǎn)建設(shè)的通知》，引導(dǎo)各地積極申報(bào)與建設(shè)國家沙漠公園，截止2015年底，原國家林業(yè)局批復(fù)了國家沙漠公園55家，涉及內(nèi)蒙古、甘肅、青海、新疆等9個(gè)省區(qū)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，總面積達(dá)29.73萬hm2。巖溶生態(tài)系統(tǒng)與荒漠生態(tài)系統(tǒng)同屬脆弱生態(tài)系統(tǒng)，是我國生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域與難點(diǎn)地區(qū)。

巖溶土地在我國西南地區(qū)分布集中、面積大，其生態(tài)系統(tǒng)脆弱，石漠化是該區(qū)域的主要生態(tài)問題，也是我經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后、貧困人口集中區(qū)域。我國自本世紀(jì)初，結(jié)合長江珠江防護(hù)林工程、退耕還林等專項(xiàng)工程加快石漠化土地生態(tài)修復(fù)，尤其是2008年巖溶地區(qū)石漠化綜合治理工程實(shí)施以來，巖溶地區(qū)加大了生態(tài)保護(hù)力度，對石漠化土地實(shí)施生態(tài)修復(fù)，提高巖溶生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況。為響應(yīng)國家生態(tài)文明建設(shè)與美麗中國建設(shè)號(hào)召，在參照國家沙漠公園試點(diǎn)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，國家林草主管部門明確推進(jìn)國家石漠公園建設(shè)，在巖溶生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與石漠化土地生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)上，合理利用巖溶地貌與景觀資源，完善科研監(jiān)測設(shè)施設(shè)備，強(qiáng)化巖溶生態(tài)系統(tǒng)與石漠化防治為主的科普宣教，創(chuàng)新性建設(shè)巖溶地區(qū)生態(tài)扶貧與生態(tài)文明建設(shè)平臺(tái)，推進(jìn)巖溶地區(qū)生態(tài)修復(fù)與扶貧進(jìn)程。

2016年，湖南安化云臺(tái)山國家石漠公園順利獲批試點(diǎn)建設(shè)，成為我國首家國家石漠公園。2017年，湖南省林業(yè)廳以首家國家石漠公園批復(fù)試點(diǎn)建設(shè)為契機(jī)，抓緊完善國家石漠公園申報(bào)規(guī)范，提出了國家石漠公園申報(bào)項(xiàng)目庫，建立了石漠化監(jiān)測與防治專家?guī)旌蜕陥?bào)考核評價(jià)機(jī)制，積累了良好經(jīng)驗(yàn)，為我國國家石漠公園的快速發(fā)展創(chuàng)造了條件。同時(shí)，原國家林業(yè)局加大了石漠公園申報(bào)與建設(shè)的宣傳組織及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，各省申報(bào)國家石漠公園熱情高漲。截止2018年底，全國已批復(fù)國家石漠公園共23家，其中湖南15家、云南4家、廣西2家、廣東1家、四川1家。

2 存在的主要問題

2.1 申報(bào)階段

2.1.1 申報(bào)文件行文不規(guī)范

參照國家沙漠公園管理辦法，石漠公園申報(bào)時(shí)，應(yīng)提交當(dāng)?shù)厝嗣裾鍪镜年P(guān)于同意建設(shè)國家石漠公園的批復(fù)文件。但在申報(bào)過程中，許多申報(bào)單位僅提供縣林業(yè)局或縣人民政府向省林草主管部門提交的同意申報(bào)的請示文件，不符合申報(bào)要求。另外申報(bào)文件的土地權(quán)屬、相關(guān)利益主體無爭議及組織機(jī)構(gòu)承諾文件都應(yīng)該逐級申報(bào)，申報(bào)收文單位為省級林草主管部門，而不應(yīng)跨級為國家林草主管部門。

2.1.2 申報(bào)書中內(nèi)容重點(diǎn)不突出，特色不鮮明

參照國家沙漠公園管理辦法，申報(bào)書的申請單位為省級林草主管部門，仍存在有部份申報(bào)單位為縣級人民政府的問題。沙漠公園中明確沙化土地面積不低于公園面積的60%，部分申報(bào)單位套用為石漠化土地占公園面積的60%，但因石漠化現(xiàn)今平均發(fā)生率僅為22%，尤其是隨著近年來石漠化防治力度加大，石漠化土地縮減加快，石漠化發(fā)生率如此高的區(qū)域極為稀少。而大部分區(qū)域因生態(tài)修復(fù)后轉(zhuǎn)化為潛在石漠化土地，區(qū)域生態(tài)狀況日趨好轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步改善，這些區(qū)域更應(yīng)納入保護(hù)與規(guī)劃范圍。因此，申報(bào)書中應(yīng)調(diào)整為石漠化與潛在石漠化土地占公園面積的60%。實(shí)際上，已批復(fù)的石漠公園亦是按此標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施。

石漠公園申報(bào)書重點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)參照沙漠公園管理辦法所要求遵循的相關(guān)準(zhǔn)則與要求，提供申報(bào)后機(jī)構(gòu)承諾文件、公園權(quán)屬與相關(guān)權(quán)益主體的關(guān)系、省級申報(bào)文件等。同時(shí)高度總結(jié)與概括公園建設(shè)條件及資源特色，但目前申報(bào)書中對公園建設(shè)的生態(tài)區(qū)位、巖溶地質(zhì)地貌特色、景觀資源及人文條件優(yōu)勢等總結(jié)提煉不到位、比較優(yōu)勢不突出，申報(bào)書沒有全面體現(xiàn)公園資源特色。

2.1.3 宣傳畫冊分類與標(biāo)注不規(guī)范，效果不佳

因石漠公園申報(bào)區(qū)域仍處于原生態(tài)狀態(tài)，原始照片資料有限，石漠公園一般是在4月份左右開始提出申報(bào)，當(dāng)年7月底提交正式申報(bào)材料，因而申報(bào)材料編制時(shí)間緊，導(dǎo)致畫冊以春夏景觀照片為主，缺乏秋、冬季節(jié)照片，照片種類不夠豐富；照片質(zhì)量也普遍不高，尤其是有些石漠化照片中存在懸崖及小至幾十個(gè)平方米的裸露石質(zhì)照片，與石漠化定義不符；此外，畫冊沒有按石漠化、地文、生物、水文、天象、人文、基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行科學(xué)分類，分類標(biāo)題混亂，照片的標(biāo)注不規(guī)范，照片與文字不匹配等問題。

2.1.4 申報(bào)視頻真實(shí)性與可靠性有待加強(qiáng)

受限于公園內(nèi)拍攝的視頻素材，申報(bào)視頻中存在大量引用公園周邊及縣域內(nèi)其它區(qū)域的視頻資料，導(dǎo)致與文本內(nèi)容不匹配，或者視頻素材無法在公園內(nèi)找到，文字與視頻素材不匹配，視頻真實(shí)性不強(qiáng)；視頻中大量使用照片素材，部分素材分辨率或像素低；片中文字組織結(jié)構(gòu)不完整，數(shù)據(jù)不真實(shí)，用詞不嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，更像是景區(qū)宣傳片；對公園規(guī)劃內(nèi)容較少，缺乏展現(xiàn)規(guī)劃思路、分區(qū)布局及保護(hù)重點(diǎn)等關(guān)鍵內(nèi)容，申報(bào)視頻總體質(zhì)量不高。

2.2 規(guī)劃材料中的問題

2.2.1 編制單位及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人專業(yè)水平有所欠缺

石漠化是我國巖溶地區(qū)的重大生態(tài)問題，涉及石漠化監(jiān)測與研究的單位極少，研究程度也不夠深入。國家石漠公園規(guī)劃編制項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及參編人員在承擔(dān)該類項(xiàng)目前，對石漠化及石漠公園了解甚少，而且目前國家石漠公園規(guī)劃又缺乏規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致規(guī)劃文本中出現(xiàn)較多低級錯(cuò)誤，專業(yè)性水平不高。

2.2.2 規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查不清

石漠公園規(guī)劃的基礎(chǔ)是摸清規(guī)劃區(qū)的本底資料，徹底分析其建設(shè)條件的優(yōu)劣勢、發(fā)展機(jī)遇及存在問題，為公園規(guī)劃提供支撐與對策[3]。但因巖溶生態(tài)系統(tǒng)及石漠化具有較強(qiáng)的專業(yè)屬性，對巖溶地貌、石漠化等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)沒有徹底摸清。如石漠化本底數(shù)據(jù)套用2016年監(jiān)測數(shù)據(jù)，與項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)狀不符，導(dǎo)致大面積植被綜合蓋度超過50%的有林地，仍被標(biāo)注為石漠化土地；另外，項(xiàng)目區(qū)巖溶地貌及母巖判斷不準(zhǔn)，針對巖溶地區(qū)獨(dú)特的水文地質(zhì)結(jié)構(gòu)缺乏調(diào)查數(shù)據(jù)，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容缺乏支撐數(shù)據(jù)，亦沒有針對存在問題提出合理解決方案；在公園內(nèi)生物多樣性表述中，因沒有開展專項(xiàng)調(diào)查，而采用全縣動(dòng)植物種類及數(shù)量，或引用周邊自然保護(hù)區(qū)及森林公園等數(shù)據(jù)，制約著生物多樣性的針對性規(guī)劃。

2.2.3 評價(jià)指標(biāo)真實(shí)性不夠，數(shù)據(jù)不足以支撐

在我國首個(gè)國家石漠公園規(guī)劃中，已探索出一套石漠公園建立的定量與定性評價(jià)指標(biāo)體系[4]，但各個(gè)公園在分析評價(jià)時(shí)沒有依據(jù)其特有的資源條件進(jìn)行科學(xué)合理的評價(jià)，生搬硬套評價(jià)體系和指標(biāo)，定性評價(jià)及定量評價(jià)均存在與實(shí)際不符的情況。如生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、稀缺性、典型性等缺乏數(shù)據(jù)合理支撐，評分依據(jù)不充足，評分結(jié)果不夠客觀和真實(shí)。

2.2.4 規(guī)劃布局空洞，建設(shè)目標(biāo)不明確

規(guī)劃指導(dǎo)思想與原則中沒有突出巖溶生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，國家石漠公園以保護(hù)為主的理念及公園建成后的階段目標(biāo)等沒有充分展現(xiàn)[5]。規(guī)劃原則仍以口號(hào)式為主，對石漠公園的針對性不強(qiáng)，在專項(xiàng)規(guī)劃中如何體現(xiàn)與落實(shí)規(guī)劃原則沒有具體表述；規(guī)劃目標(biāo)中對各個(gè)階段目標(biāo)不明確具體，與專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容沒有緊密關(guān)聯(lián)。此外，石漠公園規(guī)劃區(qū)域范圍也有部份存在問題，如：有的與現(xiàn)有保護(hù)地重疊，也有的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)有已批復(fù)的探礦與采礦權(quán)或正在開采的礦區(qū)，都與石漠公園以保護(hù)為主的設(shè)立要求不符。

2.2.5 功能分區(qū)依據(jù)不足，整體性不強(qiáng)

功能分區(qū)中對各個(gè)分區(qū)現(xiàn)有資源條件、特色與存在問題等調(diào)查不實(shí)，導(dǎo)致主體功能定位及分區(qū)依據(jù)不清，對各個(gè)功能分區(qū)的保護(hù)、利用等規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目與主體功能不協(xié)調(diào)；尤其是以保護(hù)為主的生態(tài)保育區(qū)破碎、整體保護(hù)性不強(qiáng)；而休閑體驗(yàn)區(qū)、科普宣教區(qū)及保護(hù)管理區(qū)缺乏有效的連接通道，或被生態(tài)保育區(qū)分隔成為相互獨(dú)立的空間，難以落實(shí)各個(gè)分區(qū)的功能定位[6]。

2.2.6 專項(xiàng)規(guī)劃不具體，專業(yè)性不強(qiáng)

針對石漠公園的保護(hù)、修復(fù)、科普宣教、合理利用、災(zāi)害防御和社區(qū)共管等專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容，普遍存在著現(xiàn)狀分析不到位、規(guī)劃思路類似、特色不突出和建設(shè)目標(biāo)不明確等問題。尤其是保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃措施不具體，建設(shè)地點(diǎn)、規(guī)模及要求不明確，對公園保護(hù)與生態(tài)修復(fù)指導(dǎo)性不強(qiáng)。

2.3 管理方面的問題

2.3.1 缺乏國家專項(xiàng)資金支持

國家沙(石)漠公園自2013年納入國家荒漠化防治體系建設(shè)以來，至今未落實(shí)國家沙(石)漠公園中央建設(shè)資金，資金主要來源于地方政府自籌及社會(huì)資金，資金數(shù)量少，且缺乏固定的投資渠道，未納入地方年度財(cái)政資金預(yù)算范疇，導(dǎo)致公園日常運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足，嚴(yán)重影響到公園的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.3.2 缺失專項(xiàng)指導(dǎo)、監(jiān)管與評價(jià)

國家石漠公園因沒有獲得國家及省級專項(xiàng)資金的支持，國家林草主管部門及省級林草主管部門亦沒有對石漠公園建設(shè)、管理與保護(hù)納入年度考核與評估計(jì)劃，沒有對各公園建設(shè)與管理情況定期開展調(diào)研，也沒有要求石漠公園定期進(jìn)行匯報(bào)，對石漠公園建設(shè)情況了解甚少。

2.3.3 公園建設(shè)與發(fā)展停滯不前

因受資金、機(jī)構(gòu)等因素影響，已批復(fù)的23處國家石漠公園除結(jié)合石漠化綜合治理工程等生態(tài)工程開展了以林草植被保護(hù)與修復(fù)為主的生態(tài)建設(shè)外，已正式啟動(dòng)管理與保護(hù)為主體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不到40%，更沒有建設(shè)相應(yīng)的科研監(jiān)測、生態(tài)旅游生產(chǎn)接待服務(wù)設(shè)施，更沒有開展科普宣教活動(dòng)及社區(qū)共建活動(dòng)，建設(shè)相對滯后。

2.3.4 機(jī)構(gòu)不健全或沒有建立

根據(jù)國家沙(石)漠公園管理辦法要求，新設(shè)立的國家石漠公園應(yīng)設(shè)立相應(yīng)組織管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)編制與管理保護(hù)人員，確保公園高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)。而目前已設(shè)立的石漠公園，已落實(shí)組織機(jī)構(gòu)的不到10%，嚴(yán)重制約著石漠公園的建設(shè)與正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.3.5 保護(hù)與運(yùn)營沒有分開

目前，已啟動(dòng)建設(shè)與運(yùn)營的石漠公園，基本都是采用傳統(tǒng)運(yùn)營模式，即公園的生態(tài)環(huán)境及資源保護(hù)管理與生產(chǎn)經(jīng)營(運(yùn)營)仍為石漠公園管理局，沒有實(shí)現(xiàn)保護(hù)管理與運(yùn)營實(shí)體的相對分離，管理局即當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，不利于協(xié)調(diào)和解決資源保護(hù)與利用的矛盾，難以走出一條生態(tài)改善、群眾增收、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的路子。

3 發(fā)展對策

3.1 健全國家石漠公園相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化管理

自2016年批復(fù)首個(gè)國家石漠公園以來，石漠公園的申報(bào)、管理及總體規(guī)劃編制規(guī)范等均是參照國家沙漠公園的相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)章制度，但因石漠公園布局區(qū)域的自然地理狀況、發(fā)生機(jī)理及社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況及規(guī)劃理念等都與沙漠公園存在明顯差異。因此，在參照沙漠公園現(xiàn)有管理、建設(shè)與規(guī)劃等相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，尊重石漠化發(fā)生與演替機(jī)理，科學(xué)制訂石漠公園的相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)章制度，從而實(shí)現(xiàn)國家石漠公園的申報(bào)、規(guī)劃、管理與建設(shè)逐步走上科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。

3.2 設(shè)立發(fā)展專項(xiàng)資金，確保管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)

沙(石)漠公園是我西部荒漠(巖溶)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重要舉措，屬保護(hù)地范疇，也是開展科普宣教與實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重要平臺(tái)，符合國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，建議納入中央財(cái)政預(yù)算，給予重點(diǎn)扶持，并作為各地生態(tài)保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的場所，納入各級地方政府財(cái)政預(yù)算，提供穩(wěn)定的資金投入保障，確保石漠公園的建設(shè)管理與有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.3 健全管理機(jī)構(gòu)及運(yùn)營機(jī)制，落實(shí)人員編制

對于已獲批的國家石漠公園，根據(jù)總體規(guī)劃中關(guān)于管理規(guī)劃與向上級林草主管部門關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)立的承諾，及時(shí)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)編制與人員。同時(shí)，按照公園管理與資源合理利用相對獨(dú)立的要求，實(shí)現(xiàn)公園管理機(jī)構(gòu)與資源利用主體的相對獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，確保石漠公園在保護(hù)的基礎(chǔ)上，合理利用資源，走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

3.4 完善石漠公園體系，加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)督與評估

盡量將巖溶(石漠化)土地納入石漠公園管理體系，提升巖溶土地的有效保護(hù)率。同時(shí)，國家、省級林草主管部門根據(jù)保護(hù)地及公園管理相關(guān)規(guī)范，積極行使管理、監(jiān)督、指導(dǎo)與評估權(quán)限，規(guī)范石漠公園的管理與建設(shè)，確保我國石漠公園走上良性發(fā)展的道路。