以國有林場改革為契機(jī)助力國有林場轉(zhuǎn)型發(fā)展
——以肇慶市屬國有林場改革為例

李香林

( 肇慶市瀕危野生動(dòng)物救護(hù)中心，廣東 肇慶 526000)

1 國有林場改革背景及現(xiàn)狀

國有林場是建國初期為了消滅荒山，加快森林資源培育，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，以國家投資的方式成立的從事營造林和森林管護(hù)的林業(yè)事業(yè)單位?？v觀國有林場發(fā)展歷程，共經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：第一個(gè)階段是建場初期，以造林為主，培育森林資源；第二個(gè)階段是上世紀(jì)70年代，國有林場被弱化，國有森林資源出現(xiàn)被周邊村集體蠶食的現(xiàn)象；第三個(gè)階段是改革開放后至90年代初期，國有林場進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期；第四個(gè)階段是90年代后期，進(jìn)入生態(tài)轉(zhuǎn)型期，隨著改革開放、市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)大環(huán)境的影響和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變， 國有林場陷入發(fā)展瓶頸。

國有林場在我國林業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮了重要的示范帶動(dòng)作用，特別是在森林培育和資源保護(hù)方面取得了巨大的成就，得到了社會(huì)的公認(rèn)。但是，國有林場在長期發(fā)展過程中也累積了很多問題，如林場經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足，職工收入沒有保障，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，生態(tài)功能弱化等，林區(qū)的技術(shù)人才也存在著“招不來、分不去、留不住”的矛盾。上世紀(jì)90年代，很多地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，將國有林場作為生產(chǎn)性事業(yè)單位進(jìn)行管理，經(jīng)費(fèi)自收自支，實(shí)行“事業(yè)單位、企業(yè)管理”的管理體制，政府部門只是對國有林場人事按事業(yè)單位管理，但不享受事業(yè)單位的政策待遇，管理人員不給經(jīng)費(fèi)，收入沒有保障。而林場既要承擔(dān)繁重的生產(chǎn)經(jīng)營任務(wù)，又要承擔(dān)森林資源管護(hù)任務(wù)，諸如森林防火、生態(tài)公益林管護(hù)等社會(huì)公益性工作任務(wù)，每年需投入大量的人力、物力和財(cái)力。為維持和保障林區(qū)生產(chǎn)生活，國有林場在經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)使下，對林區(qū)可采資源進(jìn)行了過度采伐利用，生態(tài)功能嚴(yán)重削弱。2000年以來，隨著以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，國家逐步采取了禁伐限伐政策，國有林場木材產(chǎn)量大幅調(diào)減，收入明顯減少，國有林場陷入“資源枯竭、經(jīng)濟(jì)危困”的境地。為解決國有林場發(fā)展困境，2003年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》提出實(shí)施國有林場改革。2011年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南、甘肅等7省開展國有林場改革試點(diǎn)。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林場改革方案》，全面啟動(dòng)國有林場改革。

2 肇慶市屬國有林場改革中存在的問題

2.1 被定性為公益二類，面臨生存和資源管護(hù)雙重壓力

黨的十九大報(bào)告和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想給生態(tài)文明建設(shè)賦予重要地位，提出綠水青山就是金山銀山的理念，所以強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)是必然趨勢。肇慶市國有林場改革自2015年底啟動(dòng)，2018年底完成，歷時(shí)3年。改革前，7個(gè)市屬國有林場均為公益二類事業(yè)單位，在職職工496人；改革后，7個(gè)市屬國有林場仍定性為公益二類事業(yè)單位，定編322人。肇慶市屬國有林地面積2.981萬hm2，森林覆蓋率達(dá)92.49%，森林蓄積量約1 900萬 m3。2017年肇慶市屬國有林場總收入為1.05億元，其中商業(yè)性采伐收入4 513.61萬元，占比43%，林場收入仍以商業(yè)性采伐收入為主。改革后，被定性為公益二類，并要求生態(tài)公益林比例達(dá)到75%以上，也就是說市屬國有林場僅依靠0.745萬hm2的商品林地采伐經(jīng)營性收入和生態(tài)公益林效益補(bǔ)償金，卻要負(fù)擔(dān)322人(未含自然減退人員)的工資待遇和2.981萬hm2森林資源的培育、經(jīng)營管護(hù)任務(wù)。管理體制和采伐政策的約束，制約了國有林場的生存空間和可持續(xù)發(fā)展，林場難以實(shí)現(xiàn)對森林資源的有效管護(hù)和培育。

2.2 國有林地未完成確權(quán)，影響林場的經(jīng)營和發(fā)展

肇慶市屬國有林場大多建于上世紀(jì)50年代末60年代初，據(jù)統(tǒng)計(jì)，肇慶市屬國有林地2.981萬hm2，確權(quán)發(fā)證2.797萬hm2，占國有林地面積的94%，仍有0.184萬hm2林地未完成確權(quán)發(fā)證工作。林場建場時(shí)，林地都是從當(dāng)?shù)卮寮w劃撥過來的，大多都是荒山，在劃撥過程中林場雖然與村集體簽訂了協(xié)議，但因技術(shù)手段落后，四至界線均采用文字描述，標(biāo)注的只是地上附著物和標(biāo)記物，并沒有清晰的地形圖，1965年進(jìn)行森林資源規(guī)劃調(diào)查時(shí)，也只是采用了手繪的林場范圍圖，沒有等高線。地上附著物和標(biāo)記物不是永久不變的，在頻繁的經(jīng)營活動(dòng)中很容易丟失，為國有林地被侵占留下了隱患。當(dāng)時(shí)的土地多為集體所有，農(nóng)民沒有意識到土地的寶貴，并且在國有林場發(fā)展過程中，也促進(jìn)了周邊農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民也從中得到了實(shí)惠，所以農(nóng)民與國有林場可以和平相處。但上世紀(jì)80年代，農(nóng)村開始實(shí)行分田到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民對土地?fù)碛辛俗灾鳈?quán)，對土地的權(quán)屬意識開始強(qiáng)化。特別是進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快和集體林權(quán)制度改革政策的落實(shí)，為充分保障林農(nóng)權(quán)益，林權(quán)證實(shí)行發(fā)證到戶，林地逐漸成了香餑餑，原來可以和平相處的集體林和國有林出現(xiàn)了摩擦，村民不認(rèn)可國有林場的建場資料和林權(quán)證，認(rèn)為界線不清晰，在進(jìn)行國有林地確權(quán)時(shí)，村民不愿意簽名確認(rèn)。執(zhí)法時(shí)，當(dāng)?shù)卣蚝ε罗r(nóng)民群體性上訪，往往避重就輕，偏向農(nóng)民，要求林場作出讓步，對于權(quán)屬一直采取模棱兩可的中立態(tài)度，不說是林場的，也不說是農(nóng)民的。涉及征地時(shí)，農(nóng)民不肯簽字辦手續(xù)，但補(bǔ)償款卻寸步不讓，這就造成了征地材料林場簽字確認(rèn)上報(bào)但卻拿不到應(yīng)有的補(bǔ)償款，農(nóng)民利用群體性影響力逼迫政府作出讓步，政府又讓林場作出讓步。這也在一定程度上助長了國有林地被集體蠶食現(xiàn)象的發(fā)生。

2.3 國有林場產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏科學(xué)性規(guī)劃

國有林地被保護(hù)是國家生態(tài)建設(shè)的需要，也是國有林場改革的方向所在，但林場后續(xù)產(chǎn)業(yè)還處于起步階段，缺乏科學(xué)的規(guī)劃和引導(dǎo)，發(fā)展方向不明確、發(fā)展種類不均衡，經(jīng)營方式也比較單一，經(jīng)營品種較為零散，無法有效形成產(chǎn)業(yè)集群，并且產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體較為薄弱，尤其是經(jīng)濟(jì)收入占比較少，尚不足以成為林場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效力量，某種程度上不利于新形勢下國有林場承擔(dān)的生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)[1]。

2.4 國有林場管理工作創(chuàng)新性不足

思想決定出路，如果在思想認(rèn)識上沒有得到有效的提高，對工作就很難有好的突破性的發(fā)展和良好的規(guī)劃。國有林場因地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，職工多與山林打交道，平時(shí)接受繼續(xù)教育機(jī)會(huì)不多，大多都是滿足于做好當(dāng)前的日常工作，缺乏對政策形勢的準(zhǔn)確把握，缺乏對林場可持續(xù)性發(fā)展的規(guī)劃和研究，從而導(dǎo)致工作墨守成規(guī)，創(chuàng)新性不足。

3 國有林場改革后的出路探索

以現(xiàn)有森林資源優(yōu)勢，以及新型森林利用方式為發(fā)展思路，通過發(fā)展與生態(tài)建設(shè)相協(xié)調(diào)的綠色產(chǎn)業(yè)和儲備林項(xiàng)目建設(shè)，對所屬森林資源進(jìn)行高效高質(zhì)量管護(hù)，突破采伐資源危困的發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)由采伐型林場向生態(tài)型、旅游型林場的綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升生態(tài)效益、提高林地利用率，并探索國有林場經(jīng)營活動(dòng)市場化運(yùn)作模式，推動(dòng)國有林場轉(zhuǎn)型發(fā)展，不僅可以確保國有林場在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用，且有助于林場可持續(xù)發(fā)展，保障職工利益。

3.1 理順國有林場管理體制

1)爭取政府支持，將國有林場納入公益一類事業(yè)單位。國有林場改革堅(jiān)持公益導(dǎo)向，將主要功能明確定位于保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國土生態(tài)安全和提供生態(tài)公益服務(wù)[1]。肇慶市屬于山區(qū)市，國有林場大多地處偏遠(yuǎn)，沒有相應(yīng)規(guī)模性的支柱產(chǎn)業(yè)支撐林場的生存發(fā)展，所以應(yīng)積極爭取將國有林場納入公益一類事業(yè)單位。這將從根本上解決困擾林場發(fā)展的突出問題，解決了經(jīng)費(fèi)來源、社會(huì)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍、經(jīng)營發(fā)展等一系列問題，為國有林場發(fā)展解困松綁，能夠讓林場集中精力做好森林資源管護(hù)和培育，加快生態(tài)文明建設(shè)步伐。

2)轉(zhuǎn)變管理方式，理順體制。目前大部分國有林場都加掛著森林公園、保護(hù)區(qū)等牌子，還有的林場雖然成立了經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但人員都還是原來的人員，實(shí)行一套人馬、幾塊牌子的“事業(yè)單位、企業(yè)管理”的經(jīng)營模式，造成管理混亂，管理效能低下。應(yīng)對實(shí)行一套人馬幾塊牌子管理的林場進(jìn)行人、財(cái)、物的全面核實(shí)清點(diǎn)，按照機(jī)構(gòu)職能重新定編定員定崗，理順管理體制，提高工作效率。

3)解決糾紛，確定權(quán)屬。解決山林糾紛是確保國有林場實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的首要任務(wù)，國有林場作為主體單位應(yīng)主動(dòng)向不動(dòng)產(chǎn)登記部門申請林地確權(quán)登記，對于確實(shí)存在爭議的，加大山林糾紛調(diào)處力度，在尊重歷史、兼顧各方利益的前提下，盡快明晰權(quán)屬核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)登記證書。

3.2 打造“綠色生態(tài)”發(fā)展新模式

隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和個(gè)人生活水平的提高，對生態(tài)旅游資源的需求呈現(xiàn)大幅增長的趨勢，和以前節(jié)假日人流往城市集中不同，現(xiàn)在節(jié)假日人流更多的是集中在生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村、林場、保護(hù)區(qū)等地方。林場本身具有豐富的動(dòng)植物資源，特殊的地形地貌，在發(fā)展生態(tài)旅游方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。國有林場應(yīng)充分利用現(xiàn)有豐富的森林資源，在不破壞森林植被的前提下因地制宜發(fā)展以森林資源為依托的森林生態(tài)旅游項(xiàng)目和豐富多樣的林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，拓展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，打造“綠色生態(tài)”發(fā)展模式。以全方位的休閑旅游度假、森林康養(yǎng)以及地理標(biāo)志產(chǎn)品形成獨(dú)具特色的品牌優(yōu)勢，提升林場森林旅游的核心競爭力，使國有林場成為森林旅游、森林康養(yǎng)和科普教育的基地，在增加林場收益的同時(shí)，也為社會(huì)提供更多生態(tài)綠色產(chǎn)品，這也可以促使林場更為重視和保護(hù)森林資源。這對于國有林場的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)都具有重大意義和深遠(yuǎn)影響。

一是開展特色主題性森林旅游。實(shí)行國有林場經(jīng)營活動(dòng)市場化運(yùn)作模式，通過政府公開招標(biāo)方式引進(jìn)第三方旅游公司，以國有林場現(xiàn)有森林資源為依托對國有林場進(jìn)行主題性森林旅游的開發(fā)和建設(shè)。從“砍樹賺效益”到“看樹賣景觀”，從“把林產(chǎn)品運(yùn)出去”到“把游客引進(jìn)來”，充分利用各個(gè)林場的森林特色景觀，結(jié)合資源、區(qū)位、傳統(tǒng)文化和種植養(yǎng)殖傳統(tǒng)等優(yōu)勢，進(jìn)行主題性的開發(fā)，打造各林場的地理標(biāo)志產(chǎn)品，形成品牌效應(yīng)和文化競爭力，輻射周邊區(qū)域，帶動(dòng)林場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將國有林場打造成全域旅游的新基地、新龍頭。如新崗林場的茶文化主題旅游、大水口林場狀元湖的傳統(tǒng)文化教育、北嶺山林場的歷史遺跡(古炮臺、端硯坑口、纖夫痕、清風(fēng)摩崖石刻)、大南山的現(xiàn)代林業(yè)試驗(yàn)示范基地、葵垌林場的水電景觀、清桂林場的廣綠玉等都可以進(jìn)行主題性的開發(fā)和建設(shè)，也契合了現(xiàn)代人的旅游和消費(fèi)理念。通過品牌打造和主題性開發(fā)，提升森林生態(tài)旅游檔次，讓林場從本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二是建設(shè)森林康養(yǎng)和科普教育基地。森林康養(yǎng)是以豐富多彩的森林景觀、沁人心脾的森林空氣環(huán)境，健康安全的森林食品、內(nèi)涵濃郁的生態(tài)文化等為主要資源和依托(載體)，配備相應(yīng)的養(yǎng)生休閑及醫(yī)療、康體服務(wù)施設(shè)，開展以修身養(yǎng)性、調(diào)適機(jī)能、延緩衰老為目的的森林游憩、度假、療養(yǎng)、保健、養(yǎng)老等活動(dòng)的統(tǒng)稱[2]。傳統(tǒng)景區(qū)旅游，注重觀賞功能，屬走馬觀花式的“一次性消費(fèi)”，而森林康養(yǎng)作為休閑旅游概念，是健康生活的一部分，社會(huì)大眾在節(jié)假日等空閑時(shí)間都可參與體驗(yàn)，也是都市人群進(jìn)行“清心”“洗肺”的首選。森林內(nèi)負(fù)氧離子含量高，對人體抗氧化、防衰老、消除自由基和增強(qiáng)細(xì)胞活力具有獨(dú)特療效。有研究表明居住地的森林植被條件越好，人就會(huì)越健康長壽。這也說明了森林環(huán)境是人類生存的最佳環(huán)境，也是人類的保健醫(yī)生。通過市場化方式運(yùn)作，充分利用林場的地理區(qū)位優(yōu)勢，選擇距離城區(qū)60 km以內(nèi)的林場建立森林康養(yǎng)基地，打造森林康養(yǎng)、森林旅游、水上娛樂、森林探險(xiǎn)等功能板塊，提供旅游、休閑、度假、養(yǎng)生、教育、培訓(xùn)等體驗(yàn)與研究，將林場打造成國內(nèi)知名的森林康養(yǎng)和科普教育基地。

三是科學(xué)規(guī)劃林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，打造地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品和森林生態(tài)產(chǎn)品。針對全域林場的資源和生產(chǎn)特點(diǎn)，對國有林場林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理布局，充分突出各個(gè)林場特色，做到不重不漏，有針對性的多方位開發(fā)現(xiàn)有的資源，推出森林康養(yǎng)食品，如茶葉、辣木籽、靈芝、紅蔥等品種。創(chuàng)新性的鼓勵(lì)本場職工開展林下傳統(tǒng)養(yǎng)殖，主要是本地山羊、黃牛等，拓寬林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道，開辟林場多元化發(fā)展道路。同時(shí)，還應(yīng)著力將森林康養(yǎng)食品打造成地理標(biāo)志產(chǎn)品，將特色鄉(xiāng)土用材樹種打造成森林生態(tài)產(chǎn)品，以品牌效應(yīng)帶動(dòng)規(guī)?；l(fā)展，地理標(biāo)志產(chǎn)品和森林生態(tài)產(chǎn)品除了代表產(chǎn)品產(chǎn)地外，還代表著產(chǎn)品的品質(zhì)、信譽(yù)和品牌等特性，使產(chǎn)品具有獨(dú)一無二的屬性，可以為林場帶來更高收益。

3.3 推動(dòng)國家儲備林建設(shè)，開啟新型投融資模式

國家儲備林建設(shè)，是對綠水青山就是金山銀山科學(xué)理念的生動(dòng)詮釋，是推進(jìn)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，是精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量的重要工程，對推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。根據(jù)《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃(2018—2035年)》，中國將建設(shè)2000萬hm2國家儲備林。肇慶市作為廣東省建設(shè)國家儲備林項(xiàng)目的試點(diǎn)市，有著豐富的森林資源和林木優(yōu)勢，具有建設(shè)國家儲備林基地的充分優(yōu)勢?？梢砸允袑賴辛謭鰹橐劳?，成立儲備林項(xiàng)目投資公司，并由投資公司開展項(xiàng)目實(shí)施和林業(yè)融資，樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，按照“分類經(jīng)營、長中短結(jié)合、以中短養(yǎng)長”的思路，采取“邊收儲、邊改培、邊經(jīng)營”的操作方式，采用“公司+基地+農(nóng)戶+林權(quán)抵押貸款”的建設(shè)模式，實(shí)行集約化、基地化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化建設(shè)經(jīng)營國家儲備林，為國有林場謀求新的出路和發(fā)展機(jī)遇。