營(yíng)口市水庫(kù)移民安置方式研究

肖 濤

( 遼寧省蓋州市水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 營(yíng)口 115200)

1 水庫(kù)移民與城鄉(xiāng)融合發(fā)展

1.1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展

鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)共同組成人類(lèi)活動(dòng)的空間，屬于兼具社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、文化生活等特點(diǎn)的地域綜合體。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制使得鄉(xiāng)村與城市發(fā)展極不均衡，城鄉(xiāng)之間處于隔離發(fā)展?fàn)顟B(tài)。1978年后，為提高經(jīng)濟(jì)收入生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民越來(lái)越多的選擇進(jìn)城打工。一直以來(lái)，由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱以及城鄉(xiāng)居民收入差距的擴(kuò)大，大多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后，這也是許多外出打工人員不愿意回到鄉(xiāng)村的重要原因，人口的流失對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生明顯的制約。農(nóng)村現(xiàn)狀人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生明顯的改變，年輕人和農(nóng)民工相繼外出打工，“空心村”的現(xiàn)象普遍存在。調(diào)查顯示，68%的農(nóng)民認(rèn)為轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)可以享受到城鎮(zhèn)的文化生活方式，有利于提升物質(zhì)生活水平和后代的成長(zhǎng)，所以他們更愿意生活于城鎮(zhèn)。很不容易愿意或不太愿意向城鎮(zhèn)集中的農(nóng)民占29%，其原因?yàn)閾?dān)心缺乏相應(yīng)的鼓勵(lì)措施與政策、找不到理想工作、生活不習(xí)慣、沒(méi)有社會(huì)保障及城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)高買(mǎi)不起等，可見(jiàn)這些人主要是存在缺乏安全和保障經(jīng)濟(jì)的后顧之憂(yōu)，而并非不愿向城鎮(zhèn)生活?？傮w而言，加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)符合農(nóng)民的發(fā)展愿望，有利于加速農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程、提升和改善農(nóng)民生活質(zhì)量。

近年來(lái)，我國(guó)提出了推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)融合打破了發(fā)達(dá)城市與落后農(nóng)村之間相互分割的比來(lái)，通過(guò)優(yōu)化與流動(dòng)各類(lèi)生產(chǎn)要素合理分配城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)力，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、生活的協(xié)調(diào)發(fā)展和有機(jī)融合，不斷減少城鄉(xiāng)差異實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村、城市的一體化發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，為最大限度的縮小城鄉(xiāng)差別，我國(guó)政府不斷完善制度優(yōu)先把資源向農(nóng)村傾斜。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距不斷被縮小，通過(guò)向農(nóng)村引入城市現(xiàn)有資源、分類(lèi)規(guī)劃所有的農(nóng)村及促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，可以像城市一樣讓農(nóng)民享有到同等的公共服務(wù)和待遇。目前，城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展已成為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，這也是緩解人口流失問(wèn)題和增加反向創(chuàng)業(yè)人才的必經(jīng)之路，而如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為當(dāng)前亟待解決的難題[1-7]。

1.2 水庫(kù)移民安置策略

把城鎮(zhèn)與移民的發(fā)展相結(jié)合，將國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展與水庫(kù)移民搬遷安置有機(jī)契合，切實(shí)滿(mǎn)足與適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中積極拓寬移民安置思路，讓移民尋找新的機(jī)遇和定位，這也是現(xiàn)階段妥善解決移民安置問(wèn)題和帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效方法。隨著水利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)化安置成為社會(huì)改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，城鄉(xiāng)融合發(fā)展與移民安置的有機(jī)結(jié)合也是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，這主要體現(xiàn)在以下方面：

1)依托城鄉(xiāng)融合發(fā)展和大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的契機(jī)，拓展移民安置方式與安置渠道，共同促進(jìn)堤防經(jīng)濟(jì)和移民發(fā)展。當(dāng)前，為實(shí)現(xiàn)移民脫貧致富、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施等水利工程建設(shè)利益相關(guān)方的要求越來(lái)越高。因此，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為契機(jī)將其與移民安置工作相整合，在移民搬遷過(guò)程中擴(kuò)大城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的容量、規(guī)模，讓移民尋找新的機(jī)遇與定位，確實(shí)屬于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村與移民共同發(fā)展的重要舉措。

2)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興與移民安置有機(jī)結(jié)合，能夠拓展、創(chuàng)新適宜的新型安置模式，有效解決傳統(tǒng)安置方式存在的問(wèn)題。傳統(tǒng)的水庫(kù)工程移民安置模式以就近安置為主、農(nóng)業(yè)安置為輔，將庫(kù)區(qū)移民利用行政的手段安插于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種移民方式簡(jiǎn)單易行，移民容易接受且能夠維持原有的生活方式，社會(huì)穩(wěn)定性好取得了較大成效。然而，隨著移民外出務(wù)工人員的增加及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，“人多地少”的矛盾和土地資源日益減少的問(wèn)題更加突出，若不徹底解決以上問(wèn)題將難以長(zhǎng)期有效的實(shí)施“以土為主”的安置思路。所以，依托城鄉(xiāng)融合發(fā)展和國(guó)家鄉(xiāng)村振興策略，因地制宜的拓展搬遷載體，再輔之以適宜的配套措施和可行的無(wú)土安置方式，如養(yǎng)老保障、二三產(chǎn)業(yè)、逐漸貨幣補(bǔ)償?shù)劝仓梅绞?，有利于快速提升區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化水平和解決現(xiàn)階段水庫(kù)移民存在的問(wèn)題，為促進(jìn)移民安穩(wěn)致富創(chuàng)造積極的條件[8]。

2 營(yíng)口市移民安置方式

2.1 傳統(tǒng)的安置方式

水利工程作為征地移民規(guī)模最大的重要基礎(chǔ)設(shè)施，主要以農(nóng)業(yè)安置為主實(shí)施水庫(kù)移民安置，移民安置制度、技術(shù)規(guī)程和法律體系較為完善。鐵路、公路等其他行業(yè)主要結(jié)合社會(huì)保障水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等，以社保為主因地制宜的實(shí)施被征地移民安置[9]。當(dāng)前，水庫(kù)移民安置方式包括以下方式：

1)農(nóng)業(yè)安置。耕地資源豐富的地區(qū)應(yīng)優(yōu)先選擇農(nóng)業(yè)安置方式，結(jié)合移民安置要求與規(guī)劃目標(biāo)，系統(tǒng)計(jì)算農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量為選擇農(nóng)業(yè)安置的重要條件。充分掌握安置區(qū)林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、水資源、土地利用規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)，分析土地資源能接納的移民數(shù)量和承載的人口總數(shù)。

2)二三產(chǎn)業(yè)安置。這種安置方式適用于具有二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件且耕地資源緊缺的地區(qū)。根據(jù)安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可行性論證和已有項(xiàng)目合理分析第二產(chǎn)業(yè)安置環(huán)境容量，充分考慮資源配置情況、水利工程所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)體制確定當(dāng)?shù)啬軌蜃畲蟪潭鹊娜菁{勞動(dòng)力的數(shù)量，考慮移民勞動(dòng)力供養(yǎng)系數(shù)、安置規(guī)劃目標(biāo)計(jì)算可容納的移民數(shù)量。

根據(jù)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化水平等確定第三產(chǎn)業(yè)安置環(huán)境容量，對(duì)從事第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)進(jìn)行合理的預(yù)測(cè)分析，結(jié)合移民規(guī)劃及第三產(chǎn)業(yè)收入水平確定能夠接納的移民數(shù)量。

3)購(gòu)買(mǎi)公益性崗位安置。根據(jù)移民技能水平、文化程度和地方政府實(shí)際狀況，合理確定公益性崗位數(shù)量，符合資格條件的移民可以選擇這種安置方式，結(jié)合移民安置規(guī)劃、移民勞動(dòng)力供養(yǎng)系數(shù)和公益性崗位收入水平科學(xué)計(jì)算可容納的移民數(shù)量。

4)社會(huì)保障安置。對(duì)于符合各級(jí)政府社會(huì)保障條件的可以選擇這種安置方式，應(yīng)結(jié)合社會(huì)保障有關(guān)政策和被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)情況合理確定社會(huì)保障安置環(huán)境容量，確定社會(huì)保障安置移民數(shù)量時(shí)要考慮工程建設(shè)征地的影響程度。

5)一次性補(bǔ)償安置。一次性補(bǔ)償安置方式適用于受征地影響程度較小的村組。

6)自謀職業(yè)安置。對(duì)于可以脫離或已脫離土地資源、農(nóng)業(yè)收入占家庭收入比例較低、有特長(zhǎng)自行解決生產(chǎn)出路的移民可以選擇自謀職業(yè)安置方式，選擇這種安置方式的移民應(yīng)具備一定的專(zhuān)業(yè)技能和文化水平。

7)投親靠友安置。選擇投親靠友安置方式的移民需要接受地出具接受證明，自愿投靠親友。

2.2 城鄉(xiāng)發(fā)展與移民安置方式創(chuàng)新

近年來(lái)，許多地區(qū)逐步實(shí)施了以自主安置、二三產(chǎn)業(yè)安置和逐年貨幣補(bǔ)償為主的“無(wú)土安置”方式，取得的成效顯著。并且，在改善基礎(chǔ)設(shè)施、提高城鎮(zhèn)化水平和資金投入等方面國(guó)家加強(qiáng)了城鄉(xiāng)區(qū)域融合力度，對(duì)促進(jìn)移民妥善安置和城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮著積極作用。根據(jù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求和國(guó)家扶貧相關(guān)政策，蓋州市水庫(kù)移民在保留原有土地的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了生活的完全城市化，較傳統(tǒng)的非農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)安置方式具有較大的創(chuàng)新，其詳細(xì)內(nèi)容如下：

1)石門(mén)水庫(kù)實(shí)行的逐年發(fā)放、長(zhǎng)效補(bǔ)償安置。石門(mén)水庫(kù)坐落于蓋州市大清河干流上游處，屬于一座兼具工農(nóng)業(yè)供水、防洪排澇、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水力發(fā)電等功能的綜合性水庫(kù)工程?？値?kù)容1.022億m3，最大壩高47m，壩頂高程145m，壩長(zhǎng)350m，防浪墻高程146.2m。區(qū)域內(nèi)核定移民人口3561人，原遷、非原遷人口1619人和1942人。大農(nóng)業(yè)安置方式為初步設(shè)計(jì)的規(guī)劃方式，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)安置對(duì)土地集中流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行調(diào)整，將15個(gè)集中安置移民點(diǎn)建設(shè)于擬調(diào)劑的土地附近。由于考慮到打工方便、移民子女上學(xué)等因素，實(shí)施過(guò)程中許多移民要求進(jìn)集鎮(zhèn)安置，結(jié)合當(dāng)?shù)卣庖?jiàn)和移民意愿，最終以3個(gè)集鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化安置替代最初的15個(gè)集中安置點(diǎn)。按照移民安置與區(qū)域特色、新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展相結(jié)合的原則，以安置小區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)3個(gè)城鎮(zhèn)安置點(diǎn)，以戶(hù)為單位水庫(kù)移民自購(gòu)成品房。

石門(mén)水庫(kù)工程實(shí)行了逐年發(fā)放土地收益、長(zhǎng)效補(bǔ)償?shù)姆寝r(nóng)安置方式，移民能夠很好的融入城市生活，在享受城市最低生活保障的同時(shí)依靠城市獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入。

2)碧流河水庫(kù)實(shí)行的保留原有耕地，進(jìn)城樓房安置。碧流河水庫(kù)是一座以城市供水為主，兼具灌溉、防洪、旅游、養(yǎng)魚(yú)、發(fā)電等功能的大(Ⅱ)型水利樞紐工程。集水面積2085km2，蓄水量7.14億m3，最大庫(kù)容9.34億m3，承擔(dān)著下游農(nóng)田防洪安全及城市居民用水的任務(wù)。水庫(kù)淹沒(méi)面積8423km2，其中旱地、園地、林地及其他淹沒(méi)范圍6539、520、430、934km2，跨區(qū)縣核定移民人口2226人，原遷、非原遷人口1539人和687人。安置方式為搬遷至市縣樓房安置，且保留原有土地開(kāi)發(fā)作為生產(chǎn)安置，生產(chǎn)安置至城市樓房安置距離約30km。結(jié)合營(yíng)口市易地扶貧和脫貧攻堅(jiān)要求，實(shí)行保留原有耕地且城市居民小區(qū)安置移民的方式。

這種方式在保留原有耕地的同時(shí)使得移民充分享受了城市的便利生活，家庭收入來(lái)源中農(nóng)業(yè)收入仍占據(jù)一定比例。此外，為實(shí)現(xiàn)多渠道增加移民收入和盡可能拓寬移民收入來(lái)源，當(dāng)?shù)卣凑栈菝裾咭蠼o移民提供公益性就業(yè)崗位。

3)玉石水庫(kù)實(shí)行的集鎮(zhèn)安置。玉石水庫(kù)位于碧流河的支流上，承擔(dān)著城市供水、旅游和養(yǎng)魚(yú)等任務(wù)，集水面積313km2，最大蓄水量8852萬(wàn)m3。區(qū)域內(nèi)核定移民人口1895人，原遷、非原遷人口1844人和51人。

玉石水庫(kù)移民安置劃撥的耕地距離集鎮(zhèn)不遠(yuǎn)，移民分配的宅基地面積較大，移民可以有自己獨(dú)立的庭院。這種介于鄉(xiāng)村與城市之間的安置方式，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求保持較高的一致性。移民可以保留鄉(xiāng)村的生活特點(diǎn)且能夠享受城市化的生活，移民可以外出打工或以耕地衛(wèi)生。

3 結(jié) 語(yǔ)

水庫(kù)工程的征地移民存在影響因素多、覆蓋范圍廣、政策性強(qiáng)及任務(wù)艱巨等特點(diǎn)，為保證移民項(xiàng)目的順利實(shí)施，在增加移民投資和完善移民政策的基礎(chǔ)上，還有不斷探索適宜、有效的移民安置模式，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興與移民安置相結(jié)合的安置模式具有較強(qiáng)可行性。新型水庫(kù)移民方式拓寬了移民收入，與惠民政策、當(dāng)?shù)胤鲐氁笥行ЫY(jié)合，能夠妥善處理現(xiàn)階段存在的城鎮(zhèn)化建設(shè)與移民安置問(wèn)題。一般情況下，水庫(kù)移民進(jìn)入城市后無(wú)法獲取從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件且失去了原有的土地，將振興鄉(xiāng)村、水庫(kù)移民和城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合的新型安置方式，在保證移民繼續(xù)享受土地收益的同時(shí)還可享受便利的城市生活，對(duì)提高農(nóng)民融合力、參與程度及創(chuàng)新收益分享模式發(fā)揮著積極作用，在橫向融合發(fā)展中讓農(nóng)民享受更多的權(quán)利，因此這種新型移民安置思路具有推廣和實(shí)施的可行性。