我國(guó)土壤污染場(chǎng)地修復(fù)法律問題研究

常朔

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116025）

1 引言

當(dāng)今人類社會(huì)發(fā)展迅速，在短短百年間就發(fā)生了翻天覆地的變化。但在這種驚人的變化背后，環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題層出不窮。在這些污染問題中，土壤污染由于其具有長(zhǎng)期性、滯后性以及難恢復(fù)性等原因，更應(yīng)該得到重視。近年來，由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，城區(qū)出現(xiàn)了大量的工業(yè)廢棄場(chǎng)地，進(jìn)而導(dǎo)致了很嚴(yán)重的土壤污染問題，亟須解決。

2 我國(guó)土壤污染場(chǎng)地修復(fù)法律問題概述

2.1 土壤污染場(chǎng)地修復(fù)的概念

我國(guó)是歷史悠遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，在經(jīng)歷工業(yè)化的浪潮后，已然改變了過去幾乎完全依賴土地的情況，但土地資源仍是我國(guó)不可或缺的重要資源?，F(xiàn)今世界各國(guó)對(duì)于土壤污染場(chǎng)地并沒有一個(gè)比較統(tǒng)一的概念，美國(guó)環(huán)保局（U. S. EPA）于1980 年頒布的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法》（CERCLA，也稱《超級(jí)基金法》）將其定義為“因堆積、儲(chǔ)存、處理或其他方式（如遷移）成為了有害物質(zhì)的任何區(qū)域或空間”［1］；我國(guó)于2017 年施行的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的第二條將其定義為“從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及從事過危險(xiǎn)廢物貯存、利用、處置活動(dòng)的用地。按照國(guó)家技術(shù)規(guī)范確認(rèn)超過有關(guān)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的疑似污染地塊”。

2.2 我國(guó)土壤污染場(chǎng)地問題的現(xiàn)狀

我國(guó)的土壤污染問題一直受到國(guó)家的重視。在2018 年的機(jī)構(gòu)改革中，生態(tài)環(huán)境部成立土壤生態(tài)環(huán)境司，下設(shè)污染地塊生態(tài)環(huán)境處，承擔(dān)污染地塊污染防治監(jiān)督管理、土壤污染防治綜合性工作。原環(huán)保部從2005 年4 月至2013 年12 月開展了長(zhǎng)達(dá)8 年的全國(guó)性土壤污染調(diào)查，并于2014 年4 月17 日與國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。從調(diào)查報(bào)告中可以看出，我國(guó)土壤的總體狀況并不樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國(guó)土壤總的超標(biāo)率為16.1%，污染類型以無機(jī)型為主，重要無機(jī)污染物（鎘、汞、砷、鉛）呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢(shì)［2］。

2.3 我國(guó)土壤污染場(chǎng)地修復(fù)的價(jià)值

2.3.1 有利于緩解土地緊張

隨著城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，我國(guó)各主要城市用地越來越緊張。原工礦業(yè)場(chǎng)地被污染后，如果不進(jìn)行修復(fù)，那么該場(chǎng)地將會(huì)一直處于廢棄的狀態(tài)。而被污染的場(chǎng)地大多位于現(xiàn)在的城市中心區(qū)域或城市下一步的發(fā)展區(qū)域，若對(duì)其進(jìn)行修復(fù)，則會(huì)使城市用地緊張的問題得到一定的緩解。

2.3.2 對(duì)生態(tài)環(huán)境的整體修復(fù)具有促進(jìn)作用

土壤污染場(chǎng)地涉及的不僅僅是土地問題，它所影響的是一個(gè)完整的生態(tài)圈，一個(gè)有結(jié)構(gòu)的生態(tài)體系。大量土壤污染場(chǎng)地不僅會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)，還會(huì)對(duì)人的身體健康造成損害。修復(fù)土壤污染場(chǎng)地，能夠促進(jìn)生態(tài)平衡和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同進(jìn)步，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3 我國(guó)土壤污染修復(fù)立法情況

《環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的綱領(lǐng)性法律，其主要是關(guān)于環(huán)境的整體保護(hù)，與土壤污染防治相關(guān)的方面較少。其中，第三十二條把土壤和大氣、水并列為同等重要的環(huán)境要素，并加強(qiáng)保護(hù)；第五十條提及政府應(yīng)該提供財(cái)政資金，支持土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理工作。

我國(guó)土壤污染治理的立法起步較晚，早期只有原則性規(guī)定，并無具體規(guī)范，直到2019 年1 月1 日才施行了《土壤污染防治法》。這部法律在理念上強(qiáng)調(diào)了從源頭預(yù)防，盡可能將污染從源頭進(jìn)行預(yù)防；在制度設(shè)計(jì)方面建立和完善了土壤污染責(zé)任機(jī)制；在處罰方面則遵循對(duì)污染行為嚴(yán)懲重罰的原則。該法的施行是我國(guó)環(huán)境法律工作中的大事件，填補(bǔ)了我國(guó)在土壤場(chǎng)地污染法規(guī)方面的空白，意味著與人的健康相關(guān)的污染防治法律體系基本建成。

為了貫徹落實(shí)上述兩部法律，生態(tài)環(huán)境部于2019 年12 月6 日發(fā)布了《關(guān)于發(fā)布〈建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則〉等5 項(xiàng)國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的公告》，分別為《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.1—2019）、《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.2—2019）、《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.3—2019）、《建設(shè)用地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.4—2019）、《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)術(shù)語》（HJ 682—2019）［3］。近年來，通過多部法律和行政法規(guī)的規(guī)制，我國(guó)土壤污染防治的法律體系已經(jīng)基本成型，相較于過去已經(jīng)有了巨大的進(jìn)步。

4 域外土壤污染場(chǎng)地修復(fù)法律制度的考察借鑒

4.1 美國(guó)土壤污染場(chǎng)地修復(fù)法律制度的考察借鑒

美國(guó)社會(huì)各界在“拉夫運(yùn)河（Love Canal）事件”發(fā)生后，逐漸形成了一套完整的土壤污染防治體系。在這套體系中，一方面，《國(guó)家環(huán)境政策法》（NEPA）以及根據(jù)其制定的相關(guān)具體法律法規(guī)起著基礎(chǔ)性作用；另一方面，于1980 年生效的《超級(jí)基金法》起著完善和規(guī)制的作用。后者是場(chǎng)地修復(fù)的主要法律依據(jù)，在生效后又幾經(jīng)修訂，最終形成了《超級(jí)基金法》及修正案、授權(quán)法案的法律體系［4］。

根據(jù)《超級(jí)基金法》等法律的規(guī)定，美國(guó)對(duì)土壤污染場(chǎng)地修復(fù)制度進(jìn)行了一些完善，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）根據(jù)法案對(duì)石油或有害物質(zhì)污染防治的相關(guān)規(guī)定，美國(guó)環(huán)保局在每個(gè)州開展地下儲(chǔ)油罐計(jì)劃，用以降低油氣泄漏對(duì)土壤污染的程度，治理相關(guān)的土壤污染問題。（2）美國(guó)環(huán)保局根據(jù)《安全飲用水法案》（SDWA）對(duì)污染物濃度的極大值進(jìn)行限定，用以保障飲用水的質(zhì)量［4］。（3）美國(guó)環(huán)保局落實(shí)“污染者付費(fèi)”的原則，責(zé)令污染場(chǎng)地的“潛在過錯(cuò)方”支付全部的費(fèi)用。雖然此規(guī)定使美國(guó)環(huán)保局從巨額的修復(fù)費(fèi)用中得以脫身，但這導(dǎo)致了大量潛在訴訟的發(fā)生。（4）如果找不到過錯(cuò)方或過錯(cuò)方?jīng)]有相應(yīng)修復(fù)能力抑或是過錯(cuò)方不愿意支付相關(guān)費(fèi)用的，由超級(jí)基金先行支付費(fèi)用，對(duì)過錯(cuò)方保留追訴的權(quán)利［5］。

4.2 歐盟土壤污染場(chǎng)地修復(fù)法律制度的考察借鑒

歐盟于2006 年通過了《土壤框架指令》法案，該法案旨在要求各成員國(guó)制定污染清單，修復(fù)已受損的場(chǎng)地。該指令有6 個(gè)特點(diǎn)：第一，所有修復(fù)活動(dòng)必須考慮被污染場(chǎng)地的土壤功能；第二，成員國(guó)有責(zé)任防止危險(xiǎn)物質(zhì)進(jìn)入土壤；第三，應(yīng)制作土地污染場(chǎng)地名錄，并對(duì)土壤使用進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；第四，各國(guó)有義務(wù)確保土壤污染場(chǎng)地會(huì)被修復(fù)；第五，7 年內(nèi)各國(guó)必須完成約定的修復(fù)目標(biāo)；第六，相關(guān)材料應(yīng)向公眾披露［6］。

歐盟最值得借鑒的一點(diǎn)是其整個(gè)流程都受土壤質(zhì)量目標(biāo)的規(guī)制，在某些地區(qū)，土壤質(zhì)量目標(biāo)是由第三方機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果決定的，有相應(yīng)的指導(dǎo)數(shù)值以供參考。

5 我國(guó)土壤污染場(chǎng)地修復(fù)法律制度存在的問題

2019 年實(shí)施的《土壤污染防治法》使得我國(guó)土壤污染修復(fù)有了明確的法律支持，但其在某些方面依然需要進(jìn)一步完善。

5.1 相關(guān)監(jiān)管體制方面

《土壤污染防治法》第四十三條要求具備專業(yè)能力的第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)其出具的調(diào)查報(bào)告的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。第九十條規(guī)定，受委托的第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)出具虛假報(bào)告的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)其處以罰款、沒收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的，禁止其十年內(nèi)從事相關(guān)業(yè)務(wù)。這里雖然對(duì)機(jī)構(gòu)違反法律的后果進(jìn)行了說明，但是沒有對(duì)事前和事中的監(jiān)管方式進(jìn)行說明。

5.2 權(quán)利與義務(wù)的分擔(dān)方面

該法第四十五條規(guī)定，土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)，土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。第六十八條規(guī)定，土地使用權(quán)已經(jīng)被地方人民政府收回，土壤污染責(zé)任人為原土地使用權(quán)人的，由地方人民政府組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。對(duì)土壤污染負(fù)責(zé)人的義務(wù)講述較多，而對(duì)其權(quán)利卻較少進(jìn)行相應(yīng)的闡明。同時(shí)，該法對(duì)于土地使用人的要求有些嚴(yán)格，對(duì)政府的相關(guān)責(zé)任卻有調(diào)整過輕之嫌，在裁量的過程中，政府的自由度偏大。該法只規(guī)定了政府要視實(shí)際情況而定，但具體來講什么事情需要政府管，政府需要管到什么層面，這是需要進(jìn)一步解決的問題。

5.3 土壤污染防治基金機(jī)制方面

雖然《土壤污染防治法》第七十一條規(guī)定了土壤污染防治基金制度，但是只對(duì)其進(jìn)行了概念性規(guī)制，并沒有在具體層面上規(guī)定資金來源問題。如果不將情況和標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)化、具體化，那么在法律實(shí)踐中責(zé)任主體就會(huì)無法確定，最終治理的責(zé)任就會(huì)落到政府身上。我國(guó)土壤污染場(chǎng)地眾多，此種情況必然會(huì)對(duì)政府造成巨大的財(cái)政壓力，很難將其落到實(shí)處。另外，也沒有對(duì)基金會(huì)的監(jiān)管體制予以明確說明。

6 完善我國(guó)土壤污染場(chǎng)地修復(fù)法律制度的建議

6.1 完善監(jiān)督管理體系

要對(duì)污染場(chǎng)地第三方評(píng)估機(jī)制進(jìn)行完善。污染場(chǎng)地評(píng)估一共有3 個(gè)階段：場(chǎng)地污染識(shí)別、現(xiàn)場(chǎng)采樣分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與修復(fù)，這有助于確定場(chǎng)地污染物的性質(zhì)和分布狀況，便于為后續(xù)的修復(fù)工作提供數(shù)據(jù)和相應(yīng)的具體情況。一般來說，土壤污染場(chǎng)地相關(guān)問題的調(diào)查問責(zé)主體為對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，但這些主體往往缺少相關(guān)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，所以這種調(diào)查一般都是指定第三方調(diào)查評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行?，F(xiàn)行《土壤污染防治法》缺乏對(duì)調(diào)查評(píng)估機(jī)構(gòu)事前、事中的監(jiān)管規(guī)定，因此需要對(duì)其進(jìn)行一定的增補(bǔ)。在事前應(yīng)對(duì)調(diào)查評(píng)估機(jī)構(gòu)的資格和能力進(jìn)行限定，在事中如果發(fā)現(xiàn)由于機(jī)構(gòu)操作失誤導(dǎo)致土壤場(chǎng)地出現(xiàn)問題的，應(yīng)依照法律對(duì)其進(jìn)行追責(zé)。

6.2 規(guī)范責(zé)任承擔(dān)機(jī)制

《土壤污染防治法》對(duì)未造成環(huán)境侵權(quán)的土地使用權(quán)人要求過于嚴(yán)格，在第四十五條中應(yīng)對(duì)該情形下的土地使用權(quán)人予以一定的救濟(jì)，以免其承受較重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。對(duì)于土壤污染責(zé)任人來說，應(yīng)承擔(dān)行為責(zé)任，根據(jù)其污染行為所獲利益來確定其需要承擔(dān)的責(zé)任；若出現(xiàn)多個(gè)責(zé)任人的情況，則應(yīng)該按照侵權(quán)責(zé)任大小分擔(dān)責(zé)任后果。對(duì)于非污染責(zé)任人的土地使用者來說，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)狀態(tài)責(zé)任，根據(jù)狀態(tài)責(zé)任的概念，在污染防治的領(lǐng)域中，行為責(zé)任不足以滿足立法目的時(shí)，便責(zé)令對(duì)物存在事實(shí)管領(lǐng)力的主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任［7］。對(duì)于非侵權(quán)主體的后果承擔(dān)大致有3 個(gè)方面：第一，先行墊付相關(guān)款項(xiàng)，在找到責(zé)任人后對(duì)其進(jìn)行追償；第二，轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，將責(zé)任轉(zhuǎn)移到下一個(gè)使用權(quán)人的手中；第三，政府對(duì)土壤污染治理也存在一定的義務(wù)，因此也可以通過政府管理的方式解決責(zé)任承擔(dān)的問題。

6.3 調(diào)整土壤污染防治基金制度

《土壤污染防治法》規(guī)定了土壤污染防治基金制度，這本是一個(gè)巨大的進(jìn)步，但其中只有一些原則性的規(guī)定，缺乏具體的規(guī)定，特別是對(duì)基金的來源和運(yùn)行沒有做出明確的規(guī)定。該基金的初始資金應(yīng)主要由財(cái)政撥款、環(huán)境稅組成，后續(xù)運(yùn)行資金應(yīng)包括土壤污染罰款、債券等?？紤]到我國(guó)土地污染數(shù)量較大且條件復(fù)雜，建議將每年財(cái)政收入增幅的1%～10%投入到該基金中作為啟動(dòng)資金。2019 年全國(guó)一般公共預(yù)算收入為190 382 億元，較2018 年的183 352 億元多出7 030 億元，也就是說，財(cái)政每年可以拿出70.3 億—703 億元投入土壤污染修復(fù)的工作中。同時(shí)要對(duì)土壤污染嚴(yán)重的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，根據(jù)其污染狀況對(duì)其征收土壤污染附加稅。對(duì)于不符合土壤防治標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)操作的企業(yè)予以罰款，將罰款納入土壤污染防治基金。在基金的管理方面，可以采取撥款與貸款并行的方式：對(duì)于無法明確責(zé)任主體的土壤污染問題采用撥款的方式；而對(duì)于責(zé)任明確但資金不足的主體，可以利用基金以貸款的形式幫助其進(jìn)行污染治理?；鸸芾響?yīng)擁有獨(dú)立的核算體系，采取專業(yè)的土壤污染審計(jì)制度，同時(shí)可將土壤保護(hù)專家引入基金組織，在內(nèi)部設(shè)立技術(shù)問詢組［8］。

引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)基金的監(jiān)督和使用進(jìn)行評(píng)估，定期對(duì)基金會(huì)展開監(jiān)管工作，并將結(jié)果向公眾公布。同時(shí)應(yīng)根據(jù)行政法開展聽證會(huì)，以此吸取群眾的意見，并對(duì)其予以答復(fù)，針對(duì)合理的問題，基金會(huì)應(yīng)給予一定的修正。

7 結(jié)語

2014 年發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，使我國(guó)對(duì)土壤污染的重視程度提升到了一個(gè)新的層次；2019 年實(shí)施的《土壤污染防治法》一方面填補(bǔ)了我國(guó)土壤污染防治相關(guān)法律的空白，另一方面展現(xiàn)了國(guó)家對(duì)土壤污染防治的決心。我國(guó)相關(guān)法律制度仍存在不完善的情況，同時(shí)由于很多污染企業(yè)都是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土壤保護(hù)的關(guān)系，需要完善相關(guān)法律法規(guī)，以推進(jìn)土壤污染防治的法治化進(jìn)程。