新視域下做好畜禽養(yǎng)殖檔案管理的思考

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部機(jī)關(guān)服務(wù)局圖書(shū)檔案處，北京 100125）

養(yǎng)殖場(chǎng)建立養(yǎng)殖檔案，實(shí)施畜禽及其產(chǎn)品可追溯監(jiān)管制度，對(duì)有效防控重大動(dòng)物疫病，保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義?！吨腥A人民共和國(guó)畜牧法》（以下稱《畜牧法》）規(guī)定了畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)殖檔案管理制度，并在配套的《畜禽標(biāo)識(shí)和養(yǎng)殖檔案管理辦法》中發(fā)布了養(yǎng)殖檔案記錄格式?！吨腥A人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下稱《動(dòng)物防疫法》）《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》也對(duì)免疫檔案和生產(chǎn)記錄提出了相關(guān)要求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后下發(fā)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于貫徹實(shí)施＜畜禽標(biāo)識(shí)和養(yǎng)殖檔案管理辦法＞的通知》和《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖管理的通知》文件，對(duì)養(yǎng)殖檔案管理、畜禽標(biāo)識(shí)和信息化管理以及監(jiān)督管理工作提出了具體要求。多年來(lái)，各地管理部門(mén)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)踐陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)實(shí)施方案，通過(guò)印發(fā)范本、組織培訓(xùn)、強(qiáng)化督導(dǎo)，積極推進(jìn)養(yǎng)殖檔案制度普及落實(shí)，取得了一定成效。養(yǎng)殖檔案管理制度的推進(jìn)落實(shí)，對(duì)規(guī)范養(yǎng)殖場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和動(dòng)物疫病防控行為，以及在動(dòng)物防疫、產(chǎn)品追溯工作中發(fā)揮了不可替代的作用，但其涉及面廣、記錄繁瑣、信息雜蕪、管理混亂的問(wèn)題，加之養(yǎng)殖場(chǎng)積極性不高，這也困擾著養(yǎng)殖場(chǎng)戶和管理部門(mén)[1-2]。隨著時(shí)代發(fā)展和產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，檔案管理制度也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，筆者試從幾個(gè)方面進(jìn)行分析，以期供同行參考。

1 問(wèn)題分析

1.1 養(yǎng)殖檔案多頭管理，填報(bào)繁瑣

養(yǎng)殖檔案是養(yǎng)殖過(guò)程中的一項(xiàng)生產(chǎn)性記錄。在不同的管理部門(mén)、法律法規(guī)中稱謂不同，如《畜牧法》中稱其為“養(yǎng)殖檔案”，《動(dòng)物防疫法》中稱其為“免疫檔案”，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中稱其為“生產(chǎn)記錄”。不同法律法規(guī)規(guī)定對(duì)應(yīng)不同的填報(bào)要求，格式不一、內(nèi)容多有交叉。2006年原農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)殖檔案范本，其填寫(xiě)要求涉及畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)平面圖、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)免疫程序、病死畜禽無(wú)害化處理記錄、休藥期記錄、免疫記錄、診療記錄、生產(chǎn)記錄、飼料及飼料添加劑和獸藥使用記錄、防疫監(jiān)測(cè)記錄、消毒記錄等十一類約50 余項(xiàng)內(nèi)容[3-4]。記錄過(guò)于繁瑣，且部分內(nèi)容需具備一定的專業(yè)技術(shù)背景，很多養(yǎng)殖場(chǎng)難以按要求填寫(xiě)，造成養(yǎng)殖檔案填寫(xiě)不規(guī)范。此外，同一家生產(chǎn)主體在記錄時(shí)，要面對(duì)不同管理部門(mén)的要求，經(jīng)常顧此失彼，難以準(zhǔn)確把握。

1.2 養(yǎng)殖檔案定位不清

管理者和生產(chǎn)者建立養(yǎng)殖檔案的目的和方向是一致的。但實(shí)際中，如何設(shè)計(jì)記錄，就有不同的訴求。如一份執(zhí)法文書(shū)，從用途上可以分為內(nèi)部文書(shū)和外部文書(shū)。養(yǎng)殖檔案雖然不屬于執(zhí)法文書(shū)，但也應(yīng)當(dāng)有內(nèi)外有別的需求定位。對(duì)于養(yǎng)殖者來(lái)說(shuō)，畜禽養(yǎng)殖檔案是為了自己而記錄，還是為了行政管理要求而記錄，其填報(bào)的心態(tài)和真實(shí)程度顯然有所區(qū)別。作為強(qiáng)制性的要求，現(xiàn)行的養(yǎng)殖檔案未能充分體現(xiàn)外部需求的特征，仍有大量明顯屬于內(nèi)部管理的信息雜糅其間，需要簡(jiǎn)化。

1.3 缺乏激勵(lì)機(jī)制，中小型養(yǎng)殖場(chǎng)戶積極性不高

近年來(lái)我國(guó)畜牧業(yè)規(guī)模化進(jìn)程不斷加快，但中小型養(yǎng)殖場(chǎng)仍是我國(guó)畜牧業(yè)生產(chǎn)的主要形式。這一類主體受從業(yè)人員管理水平和文化程度的限制，按照現(xiàn)有模式全面建立養(yǎng)殖檔案的難度較大。全面打擊和取締并不現(xiàn)實(shí)，也不利于養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收[5]。此外，大部分地區(qū)尚未建立養(yǎng)殖檔案與現(xiàn)行許可政策掛鉤的準(zhǔn)入機(jī)制，也未建立與財(cái)政補(bǔ)貼、金融貸款、養(yǎng)殖保險(xiǎn)、產(chǎn)銷對(duì)接等項(xiàng)目相掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，政策之間的關(guān)聯(lián)性不足。對(duì)管理者來(lái)說(shuō)，對(duì)于付出了成本、積極配合工作的養(yǎng)殖戶，沒(méi)能從其他政策上予以扶持。對(duì)于養(yǎng)殖戶來(lái)說(shuō)，是否建立了規(guī)范的養(yǎng)殖檔案，在其產(chǎn)品賣(mài)點(diǎn)和銷量上沒(méi)有顯著差異，得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益回報(bào)。另外，大部分養(yǎng)殖場(chǎng)均建立有自身養(yǎng)殖生產(chǎn)記錄，內(nèi)容大同小異，但還要按照統(tǒng)一的格式填寫(xiě)?zhàn)B殖檔案，養(yǎng)殖場(chǎng)不得不額外建立一套紙質(zhì)檔案，增加養(yǎng)殖場(chǎng)負(fù)擔(dān)。個(gè)別養(yǎng)殖場(chǎng)為應(yīng)對(duì)檢查，存在突擊編湊的現(xiàn)象，造成養(yǎng)殖檔案真實(shí)性不高。因此，規(guī)范建立養(yǎng)殖檔案的內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足。

1.4 震懾力度不足，難以形成標(biāo)桿效應(yīng)

對(duì)于規(guī)模化養(yǎng)殖企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社及大型家庭農(nóng)場(chǎng)來(lái)說(shuō)，規(guī)范建立養(yǎng)殖檔案，應(yīng)當(dāng)是其必須履行的義務(wù)。較大規(guī)模的養(yǎng)殖單元，其組織生產(chǎn)的復(fù)雜程度、疫情防控的現(xiàn)實(shí)需求以及產(chǎn)品追溯的必要性都要顯著增加，只有建立一套完整的養(yǎng)殖檔案，才能更好地做到組織生產(chǎn)有序、法律法規(guī)落實(shí)到位、產(chǎn)品質(zhì)量有保障。但實(shí)踐中，也有相當(dāng)一部分具備條件的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，同樣存在輕視檔案記錄、檔案記錄不全的現(xiàn)象[6]。通過(guò)養(yǎng)殖檔案管理來(lái)保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全和動(dòng)物疫病追溯的目的難度較大，影響管理部門(mén)推進(jìn)信心，導(dǎo)致一些地方減少執(zhí)法頻率、降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，或?yàn)榱藨?yīng)對(duì)上級(jí)檢查象征性地開(kāi)展執(zhí)法檢查，致使因養(yǎng)殖檔案記錄問(wèn)題而被處罰的主體非常少。因此，養(yǎng)殖檔案記錄的必要性得不到重視和強(qiáng)化，更加縱容了一些企業(yè)的錯(cuò)誤做法，形成了錯(cuò)誤的示范。行業(yè)的發(fā)展需要標(biāo)桿和“旗艦”，如果一些農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、規(guī)模較大的農(nóng)民專業(yè)合作社尚且沒(méi)有一份規(guī)范的養(yǎng)殖檔案，其他中小型養(yǎng)殖場(chǎng)的落實(shí)難度可想而知。

1.5 標(biāo)識(shí)加施時(shí)間不科學(xué)，落實(shí)難度大

《畜禽標(biāo)識(shí)和養(yǎng)殖檔案管理辦法》規(guī)定，新出生畜禽在出生后30 d 加施畜禽標(biāo)識(shí)，此規(guī)定在實(shí)際中操作難度較大。一是家畜出生30 d 內(nèi)佩戴標(biāo)識(shí)應(yīng)激反應(yīng)大，易誘發(fā)細(xì)菌感染，導(dǎo)致家畜生產(chǎn)性能下降，影響?zhàn)B殖效益。二是由于耳標(biāo)佩戴時(shí)間長(zhǎng)，磨損、破損較嚴(yán)重，掉標(biāo)率也高，出欄檢疫時(shí)較難識(shí)別。養(yǎng)殖場(chǎng)戶對(duì)此規(guī)定抵觸情緒較大，大部分養(yǎng)殖場(chǎng)戶在家畜出欄時(shí)佩戴。

2 有關(guān)思考

2.1 全面開(kāi)展養(yǎng)殖檔案制度執(zhí)行情況調(diào)研評(píng)估

從制度設(shè)計(jì)、執(zhí)法、守法等3 個(gè)層面，對(duì)現(xiàn)有制度措施的實(shí)效性、可操作性、關(guān)聯(lián)性、科學(xué)性進(jìn)行評(píng)估，全面了解養(yǎng)殖檔案制度的貫徹執(zhí)行情況，查找執(zhí)行中存在的突出問(wèn)題，研究提出養(yǎng)殖檔案管理制度的意見(jiàn)和建議，為相關(guān)法律法規(guī)和養(yǎng)殖檔案管理辦法的修訂提供決策依據(jù)。同時(shí)，在深入開(kāi)展調(diào)研的基礎(chǔ)上，及時(shí)收集、分析、歸納各地養(yǎng)殖檔案推進(jìn)工作的做法、經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)提煉升華，形成適合我國(guó)國(guó)情的模式，科學(xué)指導(dǎo)各地開(kāi)展相關(guān)工作。

2.2 分類施策，按養(yǎng)殖規(guī)模確定養(yǎng)殖檔案類別

建立養(yǎng)殖檔案是一項(xiàng)強(qiáng)制性要求，是各類養(yǎng)殖主體必須履行的義務(wù)。當(dāng)前通行的養(yǎng)殖檔案，主要根據(jù)《畜禽標(biāo)識(shí)和養(yǎng)殖檔案管理辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容來(lái)制定，養(yǎng)殖場(chǎng)不分大小統(tǒng)一填報(bào)。各地的版本大同小異，并未根據(jù)養(yǎng)殖規(guī)模進(jìn)行細(xì)分。目前，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖綜合規(guī)?；急葹?4.5%，仍有大量中小型養(yǎng)殖主體存在。如只對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)設(shè)定建立養(yǎng)殖檔案義務(wù)，不要求散養(yǎng)戶建立檔案，則不符合當(dāng)前散養(yǎng)戶較多的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)，難以形成完整的追溯體系。但如果存欄50 頭豬和存欄10 000 頭豬的養(yǎng)殖場(chǎng)填寫(xiě)同樣的內(nèi)容，是否有必要。因此，在必須建檔的前提下，采取寬嚴(yán)相濟(jì)、靈活務(wù)實(shí)的策略，將養(yǎng)殖檔案按規(guī)模進(jìn)行分類，大型養(yǎng)殖單元填報(bào)“完整版”，中小型養(yǎng)殖戶填報(bào)“基礎(chǔ)版”。養(yǎng)殖檔案的不同版本可由管理部門(mén)統(tǒng)一制定，并由管理部門(mén)根據(jù)生產(chǎn)存欄變化情況實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

2.3 歸并需求，明確養(yǎng)殖檔案的功能定位

通常養(yǎng)殖場(chǎng)要同時(shí)接受不同管理部門(mén)的監(jiān)管。養(yǎng)殖檔案的功能之一，就是供不同的管理部門(mén)調(diào)取查閱。管理部門(mén)通過(guò)養(yǎng)殖檔案記錄情況，了解養(yǎng)殖場(chǎng)生產(chǎn)、防疫及投入品使用情況和相關(guān)法律法規(guī)落實(shí)情況。因此，理論上一養(yǎng)殖場(chǎng)建一檔案，以保證養(yǎng)殖檔案的唯一性和真實(shí)性，也有利于減輕養(yǎng)殖場(chǎng)戶負(fù)擔(dān)。對(duì)養(yǎng)殖檔案有管理需求的部門(mén)，如種畜禽管理部門(mén)、畜牧生產(chǎn)部門(mén)、獸醫(yī)防疫部門(mén)以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)由一家部門(mén)牽頭開(kāi)展聯(lián)合會(huì)商，確定養(yǎng)殖檔案內(nèi)容和必填項(xiàng)。原則上盡量歸并管理需求，減輕養(yǎng)殖戶負(fù)擔(dān)，減少重復(fù)和相似的內(nèi)容填報(bào)。除必須填報(bào)的內(nèi)容外，不過(guò)多設(shè)定填報(bào)義務(wù)，簡(jiǎn)化與監(jiān)管工作無(wú)關(guān)的內(nèi)容。

2.4 適當(dāng)引導(dǎo)，推動(dòng)建立養(yǎng)殖檔案政策協(xié)同機(jī)制

養(yǎng)殖檔案是養(yǎng)殖場(chǎng)戶落實(shí)各項(xiàng)管理制度的基礎(chǔ)性記錄。養(yǎng)殖檔案的規(guī)范化程度與生產(chǎn)管理水平的高低基本上呈正相關(guān)。完整、規(guī)范的養(yǎng)殖檔案也有助于管理部門(mén)有效地開(kāi)展監(jiān)管工作。管理部門(mén)要適當(dāng)引導(dǎo)，積極推動(dòng)養(yǎng)殖檔案與其他激勵(lì)政策掛鉤，將養(yǎng)殖檔案作為相關(guān)扶持政策的前置條件，充分調(diào)動(dòng)養(yǎng)殖場(chǎng)的積極性。加強(qiáng)政策協(xié)同，將養(yǎng)殖檔案納入動(dòng)物防疫條件合格證或動(dòng)物檢疫合格證明審核內(nèi)容，強(qiáng)化養(yǎng)殖檔案的執(zhí)行力。研究建立激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)養(yǎng)殖項(xiàng)目申報(bào)、優(yōu)先產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入、促進(jìn)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)等措施，激發(fā)養(yǎng)殖場(chǎng)建立養(yǎng)殖檔案的積極性，形成良性發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

2.5 與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)養(yǎng)殖檔案數(shù)字化建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入蓬勃發(fā)展的數(shù)字時(shí)代，建成了全球最大的移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)，共享經(jīng)濟(jì)、移動(dòng)支付、高速信息流、高速物流改變著人們的生活和工作方式，大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)、5G 技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上得到了廣泛應(yīng)用。推進(jìn)養(yǎng)殖檔案數(shù)字化的條件和時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。各地應(yīng)當(dāng)抓住時(shí)機(jī)，制定相應(yīng)的支持政策，加大對(duì)養(yǎng)殖檔案信息化基礎(chǔ)建設(shè)的投入，推進(jìn)養(yǎng)殖檔案的數(shù)字化、電子化，加快養(yǎng)殖檔案的無(wú)紙化進(jìn)程[7]。以手機(jī)APP 的形式，開(kāi)發(fā)養(yǎng)殖檔案數(shù)字化管理系統(tǒng)、建立信息互通平臺(tái)，采集、歸納和上傳養(yǎng)殖檔案，實(shí)現(xiàn)管理部門(mén)與養(yǎng)殖場(chǎng)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。

2.6 科學(xué)配標(biāo)，調(diào)整動(dòng)物標(biāo)識(shí)佩戴方式和時(shí)間

耳標(biāo)佩戴的方式和時(shí)間按畜禽種類區(qū)別對(duì)待。對(duì)飼養(yǎng)周期長(zhǎng)、單體價(jià)值高的畜種，如種畜、奶牛、肉牛等可以逐只佩戴，確?！耙恍笠粯?biāo)”，鼓勵(lì)使用電子耳標(biāo)。耳標(biāo)形式、加施時(shí)間及承載信息盡量與養(yǎng)殖生產(chǎn)實(shí)際相結(jié)合，可以將飼養(yǎng)管理標(biāo)識(shí)、品種登記標(biāo)識(shí)以及牲畜耳標(biāo)相統(tǒng)一，做到一標(biāo)多能。對(duì)飼養(yǎng)周期短、單體價(jià)值低的畜種，如商品豬、羊佩戴最小單位可以設(shè)到的棟舍一級(jí)，且在出欄前加施標(biāo)識(shí)，并錄入生產(chǎn)防疫用藥等信息，以降低掉標(biāo)率，也便于識(shí)讀。小型散養(yǎng)殖戶，家畜強(qiáng)制免疫時(shí)，由村級(jí)防疫員登記耳標(biāo)信息，出欄時(shí)加施。

2.7 久久為功，強(qiáng)化養(yǎng)殖檔案制度落實(shí)

落實(shí)養(yǎng)殖檔案制度必須有長(zhǎng)期作戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。各地管理部門(mén)要結(jié)合工作實(shí)際，將養(yǎng)殖檔案管理納入年度工作總體安排，統(tǒng)籌考慮謀劃。充分利用電視和網(wǎng)絡(luò)媒體，以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式開(kāi)展養(yǎng)殖檔案普及宣傳。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將各項(xiàng)工作要求宣傳到每一個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)戶，確保人人能懂，人人會(huì)做，履行好法律規(guī)定的義務(wù)。要加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖檔案管理的常態(tài)化監(jiān)督檢查，及時(shí)掌握工作中存在的問(wèn)題，嚴(yán)肅查處違法行為，發(fā)揮典型案件的教育和警示作用，推進(jìn)養(yǎng)殖檔案制度有效落實(shí)。