朝陽(yáng)縣小型農(nóng)田水利工程存在問(wèn)題與對(duì)策研究

馬宏娟

(朝陽(yáng)縣水務(wù)局農(nóng)水股，遼寧 朝陽(yáng) 122000)

小型農(nóng)田水利工程是指渠道流量不超過(guò)1m3/s，澆灌區(qū)域低于666.7hm2，庫(kù)容<10×104m3，防洪除澇區(qū)在2000hm2以下，廣泛分布于田間農(nóng)地的灌溉工程，由于存在回報(bào)率高、成本較低、規(guī)模較小、覆蓋范圍窄等特點(diǎn)，又稱為“小農(nóng)水”工程[1-2]。小農(nóng)水形式多樣，一般有機(jī)電井、電灌站、塘壩、渠道、水閘、水庫(kù)、排澇站等。通過(guò)改善水利條件、建設(shè)配套水利設(shè)施、完善田間灌排體系等途徑，小農(nóng)水為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)提供重要保障[3]。

近年來(lái)，朝陽(yáng)縣結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況積極探索微灌、管管等高效節(jié)水技術(shù)，先后實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、續(xù)建配套與節(jié)水改造工程等，建成一批形式多樣且數(shù)量眾多的小農(nóng)水工程。小型農(nóng)田水利對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富發(fā)揮著重要作用，可為提高農(nóng)田供水保證率及緩解區(qū)域干旱提供基礎(chǔ)保障，并且有利于優(yōu)化農(nóng)、林、牧比例和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。考慮到小農(nóng)水管理分散、標(biāo)準(zhǔn)低、數(shù)量多、規(guī)模小、形式多樣等特點(diǎn)，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)其提出了更高、更新的要求。因此，在小農(nóng)水工程建設(shè)與管理時(shí)勢(shì)必會(huì)存在諸多問(wèn)題，對(duì)其工程效應(yīng)的發(fā)揮產(chǎn)生明顯的制約。文章結(jié)合朝陽(yáng)縣2012-2015年節(jié)水增糧行動(dòng)，深入探究了小農(nóng)水工程現(xiàn)存問(wèn)題及其對(duì)策。

1 朝陽(yáng)縣小型農(nóng)田水利現(xiàn)狀

1.1 工程現(xiàn)狀

朝陽(yáng)縣位于遼西低山丘陵區(qū)，地處E40°55′-41°54′，N119°51′-120°47′范圍，總面積3762km2，下轄28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，298個(gè)行政村。全縣耕地7.63萬(wàn)hm2，其中平地2.17萬(wàn)hm2、坡地3.88萬(wàn)hm2、山地1.4萬(wàn)hm2；宜林面積12.87萬(wàn)hm2、牧地面積10.67萬(wàn)hm2、水域面積3.67萬(wàn)hm2、河灘面積2.97萬(wàn)hm2，人均占有耕地0.127hm2。高梁、谷子、玉米為主要糧食作物，而棉花、瓜菜為主要經(jīng)濟(jì)作物。全縣耕地中有效灌溉面積2.49萬(wàn)hm2，其余耕地均沒(méi)有灌溉設(shè)施，土地產(chǎn)出率低、水利設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)管理粗放且抗旱能力差。

截止2011年，全縣各類工程設(shè)計(jì)灌溉2.75萬(wàn)hm2，其中實(shí)施節(jié)水灌溉1.57萬(wàn)hm2，工程綜合灌水定額1800m3/hm2。水利工程現(xiàn)狀為：①朝陽(yáng)縣已建各類蓄水工程6處，其中小型水庫(kù)30座，塘壩10座，方塘60座，工程完好率65%，興利庫(kù)容2560.7萬(wàn)m3，有效灌溉4553hm2，占總的18.3%。②引水工程：全縣建有引水工程17處，工程完好率65%，有效灌溉面積3860hm2，占總有效灌溉面積15.5 %。③提水工程：提水工程主要是提水站，共建有提水站3處，有效灌溉面積107hm2，占總有效灌溉面積0.4%，工程完好率達(dá)45%。④機(jī)電井工程：全縣建有機(jī)電井2585眼，工程完好在65%，有效灌溉面積1.64萬(wàn)hm2，占全縣總灌溉面積65.8%。

1.2 管理現(xiàn)狀

朝陽(yáng)縣小型農(nóng)田水利工程主要以井灌區(qū)為主，輔之于灌區(qū)蓄、引、提水工程，在工程運(yùn)行管理模式方面主要有：①村集體管理：這種形式的管理責(zé)任制，農(nóng)田灌溉井的所有權(quán)歸屬村、組集體所有，受益村村委會(huì)每眼井都指派一名井管員，井管員對(duì)所管轄各井所控制耕地統(tǒng)一澆灌、統(tǒng)一管理，井管員工資由收上來(lái)的水費(fèi)進(jìn)行支付。②個(gè)人承包：結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組土地面積、水利設(shè)施狀況、農(nóng)灌井水源等實(shí)際，通過(guò)核實(shí)每小時(shí)收取水費(fèi)數(shù)額、能源單耗、維修養(yǎng)護(hù)、澆地畝數(shù)等指標(biāo)，與管井人員簽訂承包合同。

2 農(nóng)田水利工程存在的問(wèn)題

2.1 工程建設(shè)問(wèn)題

1)農(nóng)田灌溉方式落后，農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率低。朝陽(yáng)縣境內(nèi)河流多為季節(jié)性河流，地表水基本不可利用，現(xiàn)有灌溉水源以地下水為主，由于年久失修部分水井出現(xiàn)淤堵和坍塌現(xiàn)象。農(nóng)田灌水定額高、灌溉水利用效率低且多為大水漫灌模式，無(wú)法充分利用有限的水資源，不能適應(yīng)多元化種植和分散經(jīng)營(yíng)的要求。同時(shí)，朝陽(yáng)縣大多數(shù)水利骨干工程及庫(kù)灌區(qū)建設(shè)于1960-1970年，受限于當(dāng)時(shí)的資金投入、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、施工經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)條件等，水利設(shè)施攔蓄能力低下，大多處于老化失修、帶病帶殘運(yùn)行狀態(tài)，加之后期管理不善人為損壞問(wèn)題十分突出，工程安全難以保證。

2)建設(shè)資金投入不足，資金供需矛盾突出。小型農(nóng)田水利經(jīng)濟(jì)效益微弱，吸收社會(huì)資本能力較低，同時(shí)農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后取鄉(xiāng)村提留和農(nóng)業(yè)稅，取消義務(wù)工以及水利投入的結(jié)構(gòu)性缺陷，造成解決節(jié)水灌溉工程設(shè)施建設(shè)的資金矛盾突出。一方面，組織動(dòng)員農(nóng)民投入的方式以基層政府行政手段為主，引導(dǎo)農(nóng)民投資投勞困難且民主議事辦法不健全；另一方面，地方財(cái)力拮據(jù)，地方財(cái)政無(wú)力投入節(jié)水灌溉工程設(shè)施建設(shè)。雖然農(nóng)民直接受益的節(jié)水灌溉工程遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大中型水利工程的資金投入，但基本建設(shè)投資增長(zhǎng)幅度小且資金渠道相對(duì)穩(wěn)定，提高水費(fèi)過(guò)高農(nóng)民難以承受，造成水管單位要保證正常運(yùn)行、日常維護(hù)難度較大。

3)高效節(jié)水灌溉比重小，工程完好率低。朝陽(yáng)縣有效灌溉面積2.49萬(wàn)hm2，高效節(jié)水灌溉面積只有1.57萬(wàn)hm2，由于修建時(shí)間早、服役年限長(zhǎng)、配套設(shè)施缺少且大部分井灌區(qū)設(shè)備老化，加之地下水位持續(xù)下降需要加深或維修水源井?！，F(xiàn)有6處蓄水工程、17處引水工程和機(jī)電井工程完好率65%，3處提水工程完好率45%，灌溉用水有效利用系數(shù)只達(dá)到0.6左右。近年來(lái)，完成的高效農(nóng)業(yè)區(qū)的水利設(shè)施配套及改造、糧食產(chǎn)區(qū)節(jié)水灌溉推廣不足，未能充分利用水資源，糧食生產(chǎn)實(shí)際需求與節(jié)水灌溉發(fā)展規(guī)模、速度仍具有較大差距。

2.2 工程管理問(wèn)題

1)管理薄弱，運(yùn)行困難。長(zhǎng)期以來(lái)，節(jié)水增糧水利設(shè)施都是集體管、國(guó)家建，并且用戶長(zhǎng)期具有輕管理、重建設(shè)的觀念，管理體制不健全和建管脫節(jié)問(wèn)題突出。農(nóng)民種的是“責(zé)任田”，用的卻是“大鍋水”、“福利水”，利益不直接，工程管護(hù)責(zé)任未落實(shí)、產(chǎn)權(quán)不明晰、運(yùn)行困難等問(wèn)題突出[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水服務(wù)站為農(nóng)田水利的管護(hù)主體，而水利服務(wù)站在管理體制改革時(shí)被撤銷；大多數(shù)地區(qū)尚未監(jiān)理農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，農(nóng)民管水組織還不成熟；由于無(wú)力承擔(dān)過(guò)高的農(nóng)田灌溉水電費(fèi)，“不澆增產(chǎn)水，只澆救命水”的現(xiàn)象極為常見(jiàn)，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和作物產(chǎn)量產(chǎn)生直接影響。

2)管理體制改革滯后，運(yùn)行管理機(jī)制不活。水利工程管理不規(guī)范，缺乏行之有效的責(zé)任制，可概括為“收費(fèi)隨便，漫天要價(jià)，村上不管，合同不簽”。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利設(shè)施損壞、丟失現(xiàn)象嚴(yán)重，造成渠水不能暢通，機(jī)電井不能開動(dòng)，影響了正常灌溉和水利設(shè)施效率的正常發(fā)揮，集體資產(chǎn)的安全受到嚴(yán)重威脅。

3)管理保障體系不完善、節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新不足。水管單位、水行政部門和當(dāng)?shù)卣g的權(quán)責(zé)不明，管理體制不順，缺少財(cái)政支撐，工程管理、安全管理運(yùn)行難以為繼，很多水管單位自身功能不足，難以依靠自身力量解決經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題，更談不上實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)和以水養(yǎng)水[4]。此外，缺乏對(duì)節(jié)水技術(shù)的研究、開發(fā)及創(chuàng)新，重建輕管的思想沒(méi)有得到根本性的改變，致使節(jié)水新技術(shù)、新工藝、新材料得不到實(shí)際應(yīng)用，水利科技成果轉(zhuǎn)化率低。小農(nóng)水建設(shè)具有盲目性、盲目性，由此使得在社會(huì)效益、合理開發(fā)、工程技術(shù)等諸多方面不能互相兼顧，科技含量低，保證不了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)需求。

3 農(nóng)田水利發(fā)展對(duì)策

3.1 小型農(nóng)田水利建設(shè)

1)加強(qiáng)節(jié)水灌溉和田間工程建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)用水效率。遼西低山丘陵區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上依賴于灌溉工程，小型灌區(qū)發(fā)揮著非常重要的作用。所以，加強(qiáng)高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)極其必要。朝陽(yáng)縣2012-2015年建設(shè)的小型農(nóng)田水利工程有：新打井45眼、維修舊井712眼，新建井房757座，啟動(dòng)柜757臺(tái)，配水泵757臺(tái)套，IC卡控制系統(tǒng)757套，首部工程共布設(shè)757套；干、支管埋設(shè)長(zhǎng)度160.178萬(wàn)m，毛管長(zhǎng)度13703萬(wàn)m，項(xiàng)目區(qū)新建檢查井757座，排水井757座。此外，田間排水工程與澇區(qū)人民生活水平的提高、廣大群眾生命財(cái)產(chǎn)安全密切相關(guān)，同時(shí)決定著水生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。管理部門應(yīng)本著林網(wǎng)環(huán)繞、旱澇保收、安全環(huán)保、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、節(jié)水高效、土壤肥沃、路渠配套的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)原則，建設(shè)和改造田間排水工程。

2)強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，創(chuàng)新資金投入機(jī)制。為增加小型農(nóng)田水利資金投入，完善多形式、多渠道投資格局，健全長(zhǎng)效運(yùn)行投入機(jī)制。①加大資金投入力度，實(shí)行專項(xiàng)資金專帳核算、專款專用，任何部門或單位不得挪用和截留農(nóng)田水利建設(shè)資金，監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門，要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督、檢查、考核和管理。②積極落實(shí)縣級(jí)土地出讓受益10%的20%計(jì)提劃轉(zhuǎn)和使用，制定明確的農(nóng)村水利工程運(yùn)行管理資金使用辦法，制定運(yùn)行管理資金的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”補(bǔ)貼辦法，保障工程運(yùn)行養(yǎng)護(hù)維修資金發(fā)揮效益。③根據(jù)農(nóng)村水利管理辦法相關(guān)要求，將各級(jí)政府土地出讓收益10%中的20%用于小農(nóng)水程運(yùn)行維修養(yǎng)護(hù)，設(shè)立小農(nóng)水維修養(yǎng)護(hù)基金[4]。④在引導(dǎo)農(nóng)民籌資籌勞方面，充分結(jié)合省政府農(nóng)田基本建設(shè)“大禹杯”競(jìng)賽活動(dòng)和村級(jí)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，通過(guò)民主議事、公示公開、先議后籌、籌補(bǔ)結(jié)合等措施，積極引導(dǎo)農(nóng)戶籌資籌勞及充分調(diào)度群眾積極性，確保農(nóng)民籌資到位。

3)加快更新改造和新建小型灌溉排水泵站。朝陽(yáng)縣不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，因此小型泵站在運(yùn)行機(jī)制、管理體制、老化失修程度、泵站布局、建設(shè)規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)、泵站型式上不盡相同。應(yīng)堅(jiān)持“區(qū)域規(guī)劃與工程規(guī)劃相協(xié)調(diào)、分步實(shí)施、統(tǒng)籌規(guī)劃”的原則，實(shí)行“后土建先機(jī)電設(shè)備、后拆建先改造、后難先易、后緩先急”的基本原則，以控制運(yùn)行成本、減少工程投資、選用高效節(jié)能泵型和提升整體效益為目標(biāo)，有計(jì)劃的更新改造全縣農(nóng)村小型泵站[5]。朝陽(yáng)縣具有較為豐富的地表水資源，大量地表水因攔蓄工程較少而無(wú)法利用，對(duì)此將節(jié)水灌溉與新建水源工程結(jié)合，建設(shè)一定的塘壩和水庫(kù)解決工程性缺水問(wèn)題。對(duì)小型灌排泵站進(jìn)行更新改造，從而為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)提供可靠保障。

3.2 小型農(nóng)田水利管理

1)加強(qiáng)運(yùn)行管護(hù)，實(shí)行管養(yǎng)分離。根據(jù)分級(jí)負(fù)責(zé)的原則切實(shí)落實(shí)技術(shù)、監(jiān)督和行政負(fù)責(zé)人，簽訂小型農(nóng)田水利管護(hù)責(zé)任書，逐步形成環(huán)環(huán)相扣、層層落實(shí)的工作格局。在部門領(lǐng)導(dǎo)和各級(jí)政府考核中納入實(shí)施方案完成指標(biāo)，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任制。結(jié)合朝陽(yáng)縣綜合發(fā)展規(guī)劃，積極整合水利、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委、開發(fā)辦等各部門設(shè)計(jì)農(nóng)田水利建設(shè)資金，統(tǒng)籌安排、集中使用，保證農(nóng)田水利工程建設(shè)及管理順利進(jìn)行。充分考慮各片區(qū)的各種基礎(chǔ)設(shè)施條件，優(yōu)先選擇基礎(chǔ)設(shè)施條件好、農(nóng)村群眾積極性高，有能力自籌的片區(qū)，各片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部投身到項(xiàng)目區(qū)中，積極宣傳、發(fā)動(dòng)群眾，利用群眾投工投勞改善林路等基礎(chǔ)設(shè)施條件。通過(guò)期組織技術(shù)培訓(xùn)切實(shí)提升專業(yè)服務(wù)功能，培養(yǎng)一批專業(yè)化、高水平、有知識(shí)的服務(wù)隊(duì)伍。各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及水利局聘請(qǐng)專家學(xué)者負(fù)責(zé)指導(dǎo)教育培訓(xùn)、運(yùn)行管護(hù)、工程建設(shè)等工作，選派相關(guān)人員到高效節(jié)水建設(shè)管理和運(yùn)行管理技術(shù)好的地方去學(xué)習(xí)，為今后高效節(jié)水灌溉的發(fā)展和管理奠定基礎(chǔ)，能夠確保工程一旦出現(xiàn)問(wèn)題，維修養(yǎng)護(hù)及時(shí)、可靠。

2)加強(qiáng)水費(fèi)改革，落實(shí)經(jīng)費(fèi)。通過(guò)水費(fèi)制度改革、管理體制的理順、服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)，全面掌握價(jià)值規(guī)律，集中獲取更多的資金改變小型農(nóng)田水利效益衰減、長(zhǎng)久失修的現(xiàn)狀，逐步達(dá)到水資源開發(fā)利用的良性循環(huán)，推動(dòng)水利產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展[7]。以國(guó)家水利產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)形成完善的價(jià)格體系，充分考慮水資源利用現(xiàn)狀科學(xué)核定可執(zhí)行價(jià)格，以合理水價(jià)為杠桿促進(jìn)水資源保護(hù)、合理開發(fā)和高效節(jié)水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益。

3)積極推行產(chǎn)權(quán)制度改革。本著“水投資、水管理、水建設(shè)、水受益”的原則，落實(shí)管理主體及明晰產(chǎn)權(quán)，建立健全工程水費(fèi)計(jì)收、維修和管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行物價(jià)部門相關(guān)規(guī)定合理確定水價(jià)，以保證小型農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)久良好運(yùn)行。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)以及防止出現(xiàn)亂收費(fèi)現(xiàn)象，對(duì)已建工程實(shí)行檔案化管理和建卡造冊(cè)制度，同時(shí)要結(jié)合具體情況因地制宜的采取適用的管理模式[8-10]。小型農(nóng)田水利管理模式有專職管水員、管水小組、群眾代表、村民組長(zhǎng)管理以及個(gè)人承包租賃管理等多種管理方式，并結(jié)合不同的水源類型及使用情況指定出不同的用水方案，以確保受益區(qū)群眾農(nóng)田灌溉用水需要，最大程度的保證受益長(zhǎng)久和工程效應(yīng)的發(fā)揮。

4 結(jié) 論

目前，我國(guó)正處于快速的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展期，各種錯(cuò)綜復(fù)雜的因素均可對(duì)國(guó)家糧食安全產(chǎn)生影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力不穩(wěn)定、水資源和糧食增產(chǎn)約束不斷顯著，農(nóng)產(chǎn)品供求平衡及保障糧食安全的任務(wù)依然艱巨，靠增加自然資源投入類提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的空間日趨減少，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變成為未來(lái)發(fā)展的必然選擇。因此，合理利用有限的水資源發(fā)展大規(guī)模農(nóng)業(yè)灌溉，顯著提升用水效率以及探索節(jié)水灌溉技術(shù)，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)大發(fā)展和糧食安全生產(chǎn)的必然選擇。通過(guò)改變傳統(tǒng)的灌溉模式，切實(shí)促進(jìn)高效節(jié)水發(fā)展，用有限的水資源發(fā)展更大規(guī)模的灌溉面積，這是推進(jìn)糧食生產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大效益規(guī)模以及促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康快速發(fā)展等必經(jīng)之路。