丹東市寬甸縣河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)

宋黎黎

(丹東市寬甸滿族自治縣水利局，遼寧 寬甸 118200)

1 寬甸縣河長(zhǎng)制的管理運(yùn)行

1.1 運(yùn)行現(xiàn)狀

在河道整治中河長(zhǎng)制的全面推行發(fā)揮著關(guān)鍵作用，如何進(jìn)一步優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)方法、完善河長(zhǎng)制激勵(lì)和考核問(wèn)責(zé)制度，對(duì)改善水環(huán)境及加強(qiáng)河道治理具有重要意義。從2014年河長(zhǎng)制方案提出至2017年丹東市各區(qū)縣全面推行，時(shí)至現(xiàn)今已歷時(shí)6a，寬甸縣以河長(zhǎng)制工作職責(zé)要求、全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施意見(jiàn)等文件為準(zhǔn)則，運(yùn)用“指尖上的智慧治水”方略以及扁平化管理模式，做到治理信息透明、公正、公開(kāi)和河長(zhǎng)制工作的大力推進(jìn)，提前實(shí)現(xiàn)了劣Ⅴ類水的全面消除、小微水體與河道湖泊河長(zhǎng)制全覆蓋。

卓有成效的考核機(jī)制為寬甸縣取得突出治水成績(jī)的基礎(chǔ)，從2015年河長(zhǎng)制工作就實(shí)行以定期考核、日常抽查、社會(huì)監(jiān)督的方式分級(jí)考核，用水環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境設(shè)施建設(shè)、長(zhǎng)效管理與政策保障、污染治理、河道整治5項(xiàng)指標(biāo)實(shí)施工作考核。近幾年，寬甸縣河長(zhǎng)制完成了三級(jí)河長(zhǎng)體系構(gòu)建與“污水零直排區(qū)”試點(diǎn)工作，啟動(dòng)電子化考核河長(zhǎng)履職及河長(zhǎng)制年終工作考核，完善了河道治理方案與河長(zhǎng)制工作方案，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)河長(zhǎng)工作，逐一完成執(zhí)法監(jiān)督、水環(huán)境治理、水域岸線保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水污染防治、水資源保護(hù)等各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)。2018年全縣劣Ⅴ類水被徹底消除后，下一目標(biāo)為較2018年河道水質(zhì)指標(biāo)于2021年提高20%。

1.2 存在的問(wèn)題

河道管理需要社會(huì)公眾、街道社區(qū)和各職能部門(mén)的共同參與，工作任務(wù)繁重、范圍廣泛、對(duì)象復(fù)雜，面對(duì)著跨行政轄區(qū)的治理盲區(qū)及海量的、動(dòng)態(tài)的信息[1]。實(shí)際推行過(guò)程中，河長(zhǎng)制管理暴露出公眾參與度不高、考核機(jī)理機(jī)制不完善、整治計(jì)劃總體規(guī)劃性不強(qiáng)、監(jiān)督機(jī)制不到位、部分河長(zhǎng)業(yè)務(wù)能力不足等問(wèn)題，此外還存在輕軟件配套重硬件投入、輕過(guò)程重結(jié)果、輕管理重技術(shù)等現(xiàn)象。這些問(wèn)題應(yīng)作為重點(diǎn)改進(jìn)方向，深入思考有效解決河長(zhǎng)制推行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

2 寬甸縣河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)

2.1 現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)方法

寬甸縣地處遼寧東部的鴨綠江畔，下轄22鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積6193.7km2，區(qū)內(nèi)有雅河、安平河、下甸子河、半拉江、蒲石河流域、渾江干流、愛(ài)河、牤牛河、灣溝河、紅石砬子河等33條重點(diǎn)治理保護(hù)河流，設(shè)立民間河長(zhǎng)、小微水體負(fù)責(zé)人以及三級(jí)河長(zhǎng)。目前，寬甸縣各部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)已逐步建成清晰完善的河道管理分級(jí)責(zé)任體系，嚴(yán)格落實(shí)管護(hù)責(zé)任。以2017-2020年寬甸縣全面深化河長(zhǎng)制工作方案、丹東市2017年河長(zhǎng)制長(zhǎng)效機(jī)制評(píng)價(jià)細(xì)則為目標(biāo)主線和工作準(zhǔn)則(見(jiàn)表1)，制定河長(zhǎng)制督查與問(wèn)責(zé)激勵(lì)辦法以及約談、督辦、暗訪“三步走”機(jī)制(見(jiàn)表2)，堅(jiān)持明察暗訪、督察督辦、督查問(wèn)責(zé)、自查督查相結(jié)合的原則，充分發(fā)揮河長(zhǎng)制的關(guān)鍵作用及網(wǎng)絡(luò)信息化管理優(yōu)勢(shì)[2]。

表1 2017年度寬甸縣河長(zhǎng)制考評(píng)細(xì)則

通過(guò)重點(diǎn)督查河長(zhǎng)制各責(zé)任部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)河道河長(zhǎng)，在實(shí)際推行中的職責(zé)履行情況、服務(wù)質(zhì)量、工作效率、年度任務(wù)完成情況、重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)程度、河長(zhǎng)制有關(guān)制度執(zhí)行情況等，從而顯著提升河長(zhǎng)履職能力，并且執(zhí)法監(jiān)管、水域岸線保護(hù)、水環(huán)境治理、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)等六大任務(wù)取得明顯成效。

2.2 現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

雖然寬甸縣已經(jīng)逐步建成河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，但尚存在的若干薄弱環(huán)節(jié)使其漸入改善延緩的倦怠期，對(duì)持續(xù)提升河長(zhǎng)制工作產(chǎn)生不利作用，這主要體現(xiàn)在:①部分指標(biāo)的客觀性不足:現(xiàn)狀河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)的定量與定性指標(biāo)參半，以目標(biāo)任務(wù)為主的評(píng)價(jià)方法存在一定的主觀性；此外，由于激勵(lì)與約束機(jī)制的有效性缺乏，鼓勵(lì)政策或投入的建設(shè)資金不足，在治水過(guò)程中群眾的積極主動(dòng)性不高。②評(píng)價(jià)內(nèi)容不完整:2016年關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制，明確要求落實(shí)屬地責(zé)任、健全長(zhǎng)效機(jī)制及加強(qiáng)河湖管理工作，各部門(mén)、各地區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)取得了顯著成績(jī)；然而，現(xiàn)行的評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏治水投入?yún)?shù)，未涉及人力成本、社會(huì)需求和資金投入等專項(xiàng)內(nèi)容，對(duì)于河流治理成效與治理投入之間的關(guān)系不能很好的把握。③缺乏調(diào)整評(píng)價(jià)體系機(jī)制:現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的考評(píng)以保障措施落實(shí)、考核獎(jiǎng)懲機(jī)制落實(shí)、河長(zhǎng)工作制度建設(shè)、組織體系建設(shè)四大基礎(chǔ)性指標(biāo)為主；雖然完善制度建設(shè)與構(gòu)建組織體系非常重要，但2018年已全面建成河長(zhǎng)制的省區(qū)市達(dá)到31個(gè)，這表明河長(zhǎng)制將形成長(zhǎng)效機(jī)制，河長(zhǎng)工作進(jìn)入常態(tài)化，需要對(duì)部分指標(biāo)在績(jī)效考核體系中的權(quán)重做適當(dāng)調(diào)整[3-4]。

2.3 評(píng)價(jià)方法的改進(jìn)方向

縣控?cái)嗝娴乇硭?jì)劃于2021年實(shí)現(xiàn)水質(zhì)優(yōu)于或達(dá)到Ⅲ類水的比例不低于80%，為有效實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制工作計(jì)劃目標(biāo)，通過(guò)修訂部分已全面落實(shí)的河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、完善評(píng)估體系、優(yōu)化考核制度，彌補(bǔ)輕過(guò)程投入、評(píng)價(jià)體系創(chuàng)建和定量指標(biāo)分析，而重結(jié)果成效、組織體系與制度構(gòu)建及定性指標(biāo)的不足，為河長(zhǎng)制工作全面見(jiàn)效以及計(jì)劃實(shí)施提供強(qiáng)有力的保障[5]。

1)新增經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、保障資金規(guī)范化。將財(cái)務(wù)指標(biāo)納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，通過(guò)定量核算人力成本、社會(huì)需求和資金投入能力，全面探究河流治理成效與治理投入間的關(guān)系，促使經(jīng)費(fèi)使用與河道治理的透明化、公開(kāi)化，為河道治理下一步工作提供保障。

2)加強(qiáng)河長(zhǎng)參與投入、常態(tài)化河長(zhǎng)治水。強(qiáng)調(diào)河長(zhǎng)成長(zhǎng)、學(xué)習(xí)、履職能力的提升，為反映在學(xué)習(xí)和履職過(guò)程中河長(zhǎng)的收獲與成長(zhǎng)引入河長(zhǎng)座談會(huì)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)次數(shù)、河長(zhǎng)年度巡查率等指標(biāo)；另外，建立鼓勵(lì)政策多元化河長(zhǎng)身份，鼓勵(lì)青少年、離退老年人等更多人群加入河長(zhǎng)管理[6]。

3)控制過(guò)程管理、信息化基礎(chǔ)管理。將原有河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)體系增加一些河長(zhǎng)管理定量指標(biāo)，適量減少定性指標(biāo)。不再給予制度完善、組織架構(gòu)權(quán)重分?jǐn)?shù)，將其作為必備的考核評(píng)價(jià)內(nèi)容。根據(jù)寬甸縣河道水質(zhì)應(yīng)用程序和“一河一策”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)過(guò)程中及河長(zhǎng)參與工作的數(shù)據(jù)信息實(shí)時(shí)收集。

4)強(qiáng)調(diào)績(jī)效結(jié)果反饋、實(shí)績(jī)化河道治理。從治理效果評(píng)價(jià)、社會(huì)考評(píng)、公眾考核的角度細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)，重視河道水質(zhì)綜合評(píng)價(jià)、媒體曝光率、群眾投訴率、群眾滿意度提升率等數(shù)據(jù)成果，保證河道整治實(shí)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

表2 現(xiàn)行河長(zhǎng)制督查與問(wèn)責(zé)激勵(lì)辦法

3 基于平衡記分卡的河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)模型

3.1 平衡記分卡的特點(diǎn)

為保障河長(zhǎng)制取得時(shí)效及全面落實(shí)各項(xiàng)工作，必須建成從多角度衡量的考核機(jī)制。河道治理中開(kāi)啟全面治水模式、創(chuàng)新河長(zhǎng)制勢(shì)必成為未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)優(yōu)化激勵(lì)制度、完善相關(guān)政策政府職能部門(mén)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)更多群眾、企業(yè)參與"五水共治"，進(jìn)一步考慮河道治理成效與物力、財(cái)力、人力投入間的關(guān)系，則考核評(píng)價(jià)方法的科學(xué)適用性極其重要。

1992年在《哈弗商業(yè)評(píng)論》上美國(guó)企業(yè)總裁諾頓與教授卡普蘭最先系統(tǒng)提出了平衡記分卡模式，該方法通過(guò)轉(zhuǎn)換處理將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)成一種新型績(jī)效管理的可操作目標(biāo)值或衡量指標(biāo)體系[7]。從成長(zhǎng)與學(xué)習(xí)、內(nèi)部流程、客戶、財(cái)務(wù)的角度，經(jīng)典平衡記分卡對(duì)企業(yè)業(yè)績(jī)綜合衡量，有效解決了兩個(gè)關(guān)鍵的戰(zhàn)略實(shí)施和企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題。目前，服務(wù)業(yè)、教育、互聯(lián)網(wǎng)、金融等多個(gè)領(lǐng)域逐漸引入平衡記分卡，其應(yīng)用范圍日趨廣泛。

3.2 績(jī)效評(píng)價(jià)模型重新設(shè)計(jì)

目前，河長(zhǎng)制主要從制度建設(shè)、組織架構(gòu)層面建章立法形成規(guī)范，取長(zhǎng)補(bǔ)短設(shè)計(jì)考核指標(biāo)。盡管這是不可或缺的必備環(huán)節(jié)且屬構(gòu)建體系的根本，隨著生態(tài)河道治理的迫切要求及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，吸引更多的社會(huì)力量參與已成為河長(zhǎng)制體系的運(yùn)轉(zhuǎn)趨勢(shì)，共同由居民、企業(yè)和政府來(lái)完成。

本研究堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向以公平性、權(quán)威性、客觀性為原則，針對(duì)存在的治理評(píng)價(jià)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、河長(zhǎng)履職、治理投入等突出問(wèn)題重構(gòu)河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)模型，如圖1所示。

圖1 基于平衡記分卡的河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)模型

將河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)從新的平衡記分卡模型的視角加以探析，細(xì)化所有的二級(jí)指標(biāo)及解析一級(jí)指標(biāo)內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上落實(shí)具有實(shí)操性、可度量、具體的三級(jí)指標(biāo)，為后續(xù)工作開(kāi)展及政府職能部門(mén)決策提供科學(xué)指導(dǎo)。充分考慮寬甸縣的實(shí)際需求，設(shè)計(jì)24個(gè)具體指標(biāo)和10個(gè)二級(jí)指標(biāo)搭建平衡記分卡河長(zhǎng)制績(jī)效模型評(píng)價(jià)體系，如表3所示。

表3 平衡記分卡河長(zhǎng)制績(jī)效模型評(píng)價(jià)體系

河流治理評(píng)價(jià)、河長(zhǎng)制運(yùn)營(yíng)維護(hù)、河長(zhǎng)參與工作和河流治理投入為新建河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)體系的四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，較原評(píng)價(jià)體系刪減了工作制度建設(shè)和落實(shí)及組織體系建設(shè)指標(biāo)，將其以基礎(chǔ)性條件參與績(jī)效評(píng)價(jià)，并對(duì)原評(píng)價(jià)體系的保障措施落實(shí)與考核獎(jiǎng)懲機(jī)制指標(biāo)重組、歸類至河長(zhǎng)參與投入指標(biāo)。平衡記分卡河長(zhǎng)制績(jī)效模型新增河流治理評(píng)價(jià)與治理投入指標(biāo)，注重績(jī)效結(jié)果的反饋和經(jīng)濟(jì)技術(shù)的投入。

1)河流治理投入指標(biāo)。主要從人力成本、社會(huì)需求、資金投入的角度反映河長(zhǎng)制管理運(yùn)行形成的經(jīng)濟(jì)結(jié)果，其中重難點(diǎn)項(xiàng)目技術(shù)投入占比是指該條河流總投入中執(zhí)法監(jiān)管、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線保護(hù)、水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、水污染防治等6大項(xiàng)目投入所占比例。

2)河長(zhǎng)參與工作指標(biāo)。主要以河長(zhǎng)學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、履職與成長(zhǎng)為基準(zhǔn)點(diǎn)反映河長(zhǎng)的主管能力，注重河長(zhǎng)座談會(huì)次數(shù)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)次數(shù)和年度巡查率指標(biāo)，科學(xué)合理的賦予指標(biāo)權(quán)重及全方位描述河長(zhǎng)履職情況。

3)河長(zhǎng)制運(yùn)營(yíng)維護(hù)指標(biāo)。主要反映在技術(shù)宣傳保障、督查考核保障方面河長(zhǎng)制運(yùn)營(yíng)的實(shí)施情況，借助寬甸縣河道水質(zhì)應(yīng)用程序搜集河長(zhǎng)宣傳教育信息刊登率、督查問(wèn)題個(gè)數(shù)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)完整度等過(guò)程指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)信息化管理。

4)河流治理評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要從治理效果、社會(huì)、公眾的角度合理確定反饋意見(jiàn)，為決策分析河長(zhǎng)制提供戰(zhàn)略依據(jù)。其中，采用加權(quán)平均法確定的河道月尺度綜合評(píng)價(jià)得分值作為河道水質(zhì)綜合評(píng)價(jià)提升率。

3.3 平衡記分卡模型的特點(diǎn)

較大多數(shù)企業(yè)、政府對(duì)人才激勵(lì)和組織績(jī)效等研究，本研究在河長(zhǎng)制管理中應(yīng)用平衡記分卡模型，突破傳統(tǒng)思維順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，其特點(diǎn)包括:①增加了財(cái)務(wù)指標(biāo)，財(cái)務(wù)指標(biāo)在河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)體系中發(fā)揮著監(jiān)督政府部門(mén)資金落實(shí)的功能，并為戰(zhàn)略目標(biāo)完成與河長(zhǎng)制投入的衡量提供參考。②重視績(jī)效反饋，雖然每年都會(huì)調(diào)整重點(diǎn)治水任務(wù)，但最能直觀反映河道治理成效的指標(biāo)仍以河道水質(zhì)的提升、媒體評(píng)價(jià)及群眾滿意度為主。通過(guò)加強(qiáng)污水零直排、河道清淤和水質(zhì)監(jiān)測(cè)等措施，可有效改善水質(zhì)以及提升群眾獲得感和社會(huì)滿意度。③管理模式信息化。丹東市寬甸縣河道管理已基本實(shí)現(xiàn)信息化，實(shí)施公開(kāi)數(shù)據(jù)，接受社會(huì)公眾建議和監(jiān)督，適當(dāng)增添定量指標(biāo)、減少定性指標(biāo)，利用河道水質(zhì)應(yīng)用程序提升評(píng)價(jià)體系的可操作性和客觀性。

4 結(jié) 論

構(gòu)建與實(shí)施新河長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)模型，對(duì)促進(jìn)綠色發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明發(fā)揮著積極作用。通過(guò)應(yīng)用新模型可降低河道治理成本、加強(qiáng)水質(zhì)改善力度及提高河長(zhǎng)績(jī)效管理質(zhì)量，對(duì)此還要從健全考核指標(biāo)體系、優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)資源配置，有效控制人力成本、加大資金投入力度、探索公眾參與工作機(jī)制、弱化河長(zhǎng)制權(quán)力制度等方面做好配套工作。

根據(jù)我國(guó)水環(huán)境管理現(xiàn)狀和國(guó)外流域治理經(jīng)驗(yàn)，充當(dāng)“守夜人”角色的堤防政府要把握好政府、社會(huì)、地方、中央之間的協(xié)同關(guān)系，結(jié)合新型績(jī)效評(píng)價(jià)體系樹(shù)立全局系統(tǒng)性河長(zhǎng)制細(xì)微，為優(yōu)化決策寬甸縣河長(zhǎng)制管理提供指導(dǎo)。