PPP模式在市政公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

葛新旗 楊延風(fēng)

PPP模式作為政府與社會(huì)資本合作的一項(xiàng)重要融資方式，近年來(lái)在解決市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困難方面發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。論文在分析市政基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢(shì)和可行性的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)國(guó)外PPP模式的分析，對(duì)我國(guó)市政公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非盈利項(xiàng)目實(shí)施PPP模式的框架和要點(diǎn)進(jìn)行研究，以期能更深入推動(dòng)我國(guó)PPP模式在市政公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的應(yīng)用。

一、PPP模式概述

PPP模式最早起源于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，在推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施中因其優(yōu)勢(shì)明顯被廣泛應(yīng)用。PPP模式是指政府公共部門(mén)與社會(huì)資本簽署一系列的法律文件，在明確雙方權(quán)責(zé)利的基礎(chǔ)上共同為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享的模式。近幾年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，公路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性日益顯現(xiàn)。但同時(shí)也應(yīng)看到，巨量的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的短缺已嚴(yán)重阻礙公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，僅靠政府財(cái)政資金支持已遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)發(fā)展的需求，亟需新的融資模式建立起社會(huì)資本與政府合作的橋梁，吸引更多的社會(huì)資本參與到市政公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)。

（一）市政公路基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP模式的形式

PPP模式一般應(yīng)用在公共產(chǎn)品或公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目中，在項(xiàng)目不同階段以及不同地區(qū)政府認(rèn)知差異的不同，其應(yīng)用形式也有較大差別。我國(guó)國(guó)內(nèi)目前PPP模式有如下三類(lèi)：（1）外包類(lèi)。主要包括模塊式外包、交鑰匙和租賃。模塊化外包通過(guò)與社會(huì)資本簽訂服務(wù)協(xié)議或運(yùn)營(yíng)和維護(hù)協(xié)議實(shí)現(xiàn)部分模塊的外包；交鑰匙形式指項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)交由社會(huì)資本完成，建造過(guò)程由政府完成或項(xiàng)目全過(guò)程由社會(huì)資本承包經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)。租賃形式包括租賃-發(fā)展-運(yùn)營(yíng)或者社會(huì)資本建設(shè)，完成后轉(zhuǎn)移使用權(quán)，再運(yùn)營(yíng)兩種方式。（2）特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)。包括一般特許即國(guó)營(yíng)收費(fèi)模式（如BOT、TOT模式）和特許權(quán)經(jīng)營(yíng)兩種形式。（3）民營(yíng)化類(lèi)。包括部分民營(yíng)化（合資新建或股權(quán)轉(zhuǎn)讓）及完全民營(yíng)化（購(gòu)買(mǎi)、擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)或建設(shè)、擁有、運(yùn)營(yíng)）等。

（二）PPP模式參與公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)勢(shì)

PPP模式搭建了社會(huì)資本與政府相關(guān)部門(mén)合作的橋梁，與其它公私合作模式相比，PPP模式的先進(jìn)性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.項(xiàng)目的全過(guò)程全生命周期參與。在項(xiàng)目方案論證階段就鼓勵(lì)社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)，可以發(fā)揮其在項(xiàng)目技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)上的巨大優(yōu)勢(shì)，可使項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)、論證的可行性更加全面科學(xué)，減少?zèng)Q策失誤對(duì)實(shí)際運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

2.彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)中市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金缺口。市政公路建設(shè)中收費(fèi)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付使市政公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金面臨巨大缺口，一般基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性不強(qiáng)，社會(huì)資本參與融資的困難較大。PPP模式可借助政府引導(dǎo)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，適度提升項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施成功。

3.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，提升項(xiàng)目成功幾率。市政公路基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)期以來(lái)處于政府壟斷地位，主要靠政府財(cái)政資金扶持，缺乏能動(dòng)性，服務(wù)水平低下，矛盾重重。引入PPP模式，通過(guò)社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)，大大提升項(xiàng)目主體的主觀能動(dòng)性，社會(huì)資本必然會(huì)積極參與項(xiàng)目全過(guò)程管理，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析論證，采用先進(jìn)技術(shù)，控制運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，降低實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，提升公共產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)水平。

（三）PPP應(yīng)用于市政公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可行性

1.政府及制度層面鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)階段，對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求給原有的僅靠政府部門(mén)投資建設(shè)模式帶來(lái)巨大的沖擊，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重，這就需要打破原有的壟斷模式，引入新的融資模式。財(cái)政部專門(mén)成立政府和社會(huì)資本合作中心，建立PPP綜合信息平臺(tái)，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的政策法規(guī)、示范推廣、招商信息、行業(yè)動(dòng)向、項(xiàng)目案例集萃等進(jìn)行培訓(xùn)、研究和指導(dǎo)。黨的十八大三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)政府就出臺(tái)多項(xiàng)規(guī)章制度，鼓勵(lì)民間社會(huì)資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)（2014）43號(hào)文）出臺(tái)了一系列推進(jìn)政府部門(mén)和民間資本合作的相關(guān)性文件。

2. 國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式成功經(jīng)驗(yàn)可為市政公路PPP模式應(yīng)用提供借鑒

PPP模式起源于英國(guó)，也是最早將PPP模式應(yīng)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)-英國(guó)倫敦地鐵建設(shè)的國(guó)家，開(kāi)創(chuàng)了軌道交通行業(yè)采用PPP模式的先河。北京地鐵四號(hào)線引入香港地鐵公司，也是PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功案例。重慶渝涪高速建設(shè)項(xiàng)目也是通過(guò)政府特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓的模式運(yùn)營(yíng)和管理的。軌道交通與市政公路都隸屬于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)內(nèi)外交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目PPP融資的成功經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)市政公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供借鑒。

二、國(guó)外市政公路建設(shè)PPP模式分析

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在市政公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP有許多先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，可為探索我國(guó)市政公路建設(shè)成功應(yīng)用PPP模式提供借鑒。

（一）法國(guó)模式

法國(guó)1969年新修訂的“公路法”明確規(guī)定可以通過(guò)社會(huì)資本和發(fā)行國(guó)家債券，籌集公路建設(shè)的資金。1982年，法國(guó)政府再次修改公路法，對(duì)公路資金的獲取和管理機(jī)制進(jìn)行了改革，允許籌備特許經(jīng)營(yíng)公司，通過(guò)公司自有資本、發(fā)行債券、工程預(yù)收前期款項(xiàng)及政府籌資和無(wú)償補(bǔ)貼等進(jìn)行PPP模式的運(yùn)作。

（二）意大利模式

意大利的公路建設(shè)資金主要通過(guò)政府發(fā)行債券或向國(guó)內(nèi)外財(cái)團(tuán)借款方式獲取。政府向公路專營(yíng)公司提供投資補(bǔ)助，并逐步利用政府的投資收入建立擔(dān)?；?，為公路專營(yíng)公司發(fā)行債券提供擔(dān)保。

（三）澳大利亞模式

1989年澳大利亞成立公路信托基金，通過(guò)法律法規(guī)來(lái)規(guī)定不同類(lèi)別道路按多少比例獲得基金投資，為加強(qiáng)BOT投資管理政府層面還構(gòu)建并完善了一套建設(shè)制度對(duì)這一基金管理模式進(jìn)行規(guī)范。目前澳大利亞16條收費(fèi)公路中有14條都有不同的公司負(fù)責(zé)運(yùn)作和維修。這些運(yùn)營(yíng)公司由私人部門(mén)或私有部門(mén)掌控，政府不干預(yù)運(yùn)營(yíng)，而且公司對(duì)政府投資的資金只能作為公司財(cái)政援助資金，不能將其轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，政府不參與這些盈利項(xiàng)目的利潤(rùn)分紅。

（四）日本模式

日本借鑒了英國(guó)的PFI理念，鼓勵(lì)私人部門(mén)、社會(huì)資本的主動(dòng)介入，政府最終目的是獲得其公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的使用權(quán)，而非所有權(quán)。PFI模式的推廣得益于日本中央政府相關(guān)法律法規(guī)和PFI協(xié)會(huì)等組織的大力支持。如1997年頒布的PFI法、2001年小泉內(nèi)閣通過(guò)的“骨太方針”都提出：“能做的交給社會(huì)做”鼓勵(lì)民間資本通過(guò)委托（外包、公設(shè)民營(yíng)等）、PFI等措施參與到生產(chǎn)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的領(lǐng)域；PFI推進(jìn)委員會(huì)、PFI協(xié)會(huì)、PPP協(xié)會(huì)等協(xié)會(huì)或組織，在推動(dòng)PPP模式的運(yùn)用中發(fā)揮了重要作用。

三、我國(guó)市政公路基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP的框架和實(shí)施要點(diǎn)

為有效減少中央及地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理，進(jìn)行公私合作的PPP模式是大力推進(jìn)市政公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效途徑。與收費(fèi)的高速公路建設(shè)項(xiàng)目相比，市政公路建設(shè)項(xiàng)目多是非經(jīng)營(yíng)性的建設(shè)項(xiàng)目，在吸引民間資本介入上存在劣勢(shì)。如何構(gòu)架市政公路基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目PPP模式的合作框架，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中應(yīng)注意到哪些要點(diǎn)是保障建設(shè)項(xiàng)目能否實(shí)施成功的主要因素。

（一）市政公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的合作框架

市政公路基礎(chǔ)設(shè)施屬于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不能參照高速公路收費(fèi)方式產(chǎn)生現(xiàn)金流，即不能對(duì)道路使用者收取費(fèi)用，但政府可以參照軌道交通項(xiàng)目將其納入財(cái)政預(yù)算，使得項(xiàng)目產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性的現(xiàn)金流。參照因素有：道路通行車(chē)流量與項(xiàng)目投資回收過(guò)程。對(duì)民間資本對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限的設(shè)置應(yīng)結(jié)合交通的預(yù)測(cè)和市場(chǎng)分析，選擇政府與社會(huì)資本雙方都能接受的經(jīng)營(yíng)期限，在項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，將項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)移。PPP模式市政公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)如圖1所示。

在此融資模式下，政府委托市城投公司與社會(huì)資本按照事先約定的出資比例成立項(xiàng)目公司，市住建委與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目協(xié)議，項(xiàng)目公司的資金來(lái)源可以通過(guò)自有資本或向金融機(jī)構(gòu)貸款產(chǎn)生，金融機(jī)構(gòu)可以債權(quán)方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資金投入，項(xiàng)目公司建設(shè)方案、建設(shè)過(guò)程接受公眾監(jiān)督，地方財(cái)政局根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行付費(fèi)和績(jī)效信息的公開(kāi)。

（二）市政公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的實(shí)施要點(diǎn)

1.產(chǎn)權(quán)歸屬（資產(chǎn)歸屬）

項(xiàng)目建設(shè)完成后，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，產(chǎn)出的公共產(chǎn)品如道路設(shè)施等資產(chǎn)的權(quán)屬通過(guò)其所在土地權(quán)屬的方式來(lái)確定，對(duì)于政府無(wú)償劃撥的土地，其道路設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸社會(huì)資本所有；政府提供、土地出讓方式形成的道路產(chǎn)權(quán)屬于政府所有，也可給予社會(huì)資本一定的選擇和協(xié)商權(quán)，雙方共同擁有產(chǎn)權(quán)。

2.投資回報(bào)

市政公路屬于非經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不能像高速公路那樣向使用者即過(guò)往車(chē)輛收取費(fèi)用。但項(xiàng)目建設(shè)中社會(huì)資本投入大量的建設(shè)經(jīng)費(fèi)，回報(bào)只能由政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，具體包括運(yùn)營(yíng)績(jī)效費(fèi)和可用性服務(wù)費(fèi)。運(yùn)營(yíng)費(fèi)指市政公路建設(shè)后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)隨后若干年的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，確保達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)和水平，政府根據(jù)運(yùn)營(yíng)的實(shí)際績(jī)效水平支付相應(yīng)的費(fèi)用?？捎眯缘姆?wù)費(fèi)是指項(xiàng)目達(dá)到竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范階段前所有項(xiàng)目整體投資的回報(bào)。

3.風(fēng)險(xiǎn)分配合理

在PPP模式下，無(wú)論是政府、授權(quán)管理下屬機(jī)構(gòu)如城投公司、住建委等，作為行政管理主體對(duì)項(xiàng)目都有行政監(jiān)管權(quán)。如，對(duì)PPP項(xiàng)目中參與合作的社會(huì)資本的建設(shè)資質(zhì)的審核權(quán)、PPP項(xiàng)目協(xié)議的約定、項(xiàng)目投融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、中期評(píng)估、驗(yàn)收交付等履約監(jiān)管權(quán)，政府也會(huì)要求社會(huì)資本根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的不同階段的風(fēng)險(xiǎn)有相應(yīng)的擔(dān)保措施，如建設(shè)履約保函、移交保函等。銀行等金融機(jī)構(gòu)為了防范內(nèi)部風(fēng)控，也會(huì)針對(duì)融資項(xiàng)目要求項(xiàng)目公司進(jìn)行相應(yīng)的貸款擔(dān)保等等。

4.績(jī)效考核指標(biāo)的全過(guò)程設(shè)計(jì)

市政公路基礎(chǔ)設(shè)施屬于政府向社會(huì)公眾提供的公共產(chǎn)品，且建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期都較長(zhǎng)，公共產(chǎn)品質(zhì)量的好壞間接影響政府公信力，因此，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程都要有績(jī)效考核的理念并始終貫徹執(zhí)行。如，在社會(huì)資本合作方的選擇上，對(duì)建設(shè)資質(zhì)、技術(shù)水平、公司信用、PPP項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)等都要有一定的篩選指標(biāo)；竣工驗(yàn)收中也應(yīng)設(shè)置工程質(zhì)量、生產(chǎn)安全、歡迎保護(hù)等方面的績(jī)效指標(biāo)，并對(duì)應(yīng)設(shè)置獎(jiǎng)懲考核機(jī)制；運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程設(shè)置運(yùn)營(yíng)維護(hù)的相關(guān)績(jī)效考核指標(biāo)，財(cái)政局根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行付費(fèi)。