隨著政府機構(gòu)改革，數(shù)字政府建設(shè)推動政務(wù)改造，為政府治理提供了改革方向。以杭州市下城區(qū)為例，可以發(fā)現(xiàn)在當前數(shù)字政府治理中仍然存在困境：跨部門的業(yè)務(wù)效率不足，公務(wù)人員的技術(shù)水平仍舊偏弱，沒有構(gòu)建合理的培訓體系，業(yè)務(wù)流程不能與信息系統(tǒng)有效對接，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，信息安全性不足，信息孤島問題依然存在。從數(shù)字政府治理中提出注重頂層設(shè)計，推進大數(shù)據(jù)拓展，培養(yǎng)政府部門的數(shù)字人才，利用數(shù)字工具優(yōu)化流程和治理體系，提升數(shù)據(jù)應(yīng)用、分析和管理能力，整合數(shù)據(jù)管理職能，設(shè)置數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。為我國數(shù)字政府建設(shè)提供不一樣的思路。

數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化這樣新一代的信息技術(shù)發(fā)展，驅(qū)動了政府轉(zhuǎn)型，與此伴隨著全方位政府組織、政務(wù)流程、行政審批、政民互動等體制改革，對政府治理體系產(chǎn)生催化。因此數(shù)字政府建設(shè)具有戰(zhàn)略的必然性和技術(shù)的可行性。

相較于對各職能部門分工進行大刀闊斧的改革等做法，數(shù)字政府建設(shè)則是一個風險更小、成本更低的方案，也更容易被公眾和社會所采納。數(shù)字政府建設(shè)更像是一場 “潤物細無聲”的政府變革，雖然原先的政府組織架構(gòu)沒有發(fā)生根本變化，卻在逐漸以潛移默化的方式推動政務(wù)流程改造、搭建各部門間的協(xié)同機制、填補部門間的服務(wù)缺口，走向無縫隙的政府治理時代。

一、數(shù)字政府治理的實踐： 杭州市下城區(qū)數(shù)字政府建設(shè)

下城區(qū)位居杭州市的核心位置，區(qū)域面積31.46平方公里，下轄8個街道75個社區(qū)。2019年底戶籍人口42.36萬，同時擁有云集、華東制藥等多家國家高新技術(shù)企業(yè)和大量中小企業(yè)。我國的基層政府，處于的政府管理體制的最底端，承接了大量的行政及社會管理事務(wù)。在巨大的治理壓力下，下城區(qū)開始轉(zhuǎn)變思路，通過數(shù)字政府建設(shè)來應(yīng)對治理壓力、提高基層治理效率，促進基層治理精準化和現(xiàn)代化。下城在上級政策的政策支持、應(yīng)對治理壓力的現(xiàn)實需求和市場企業(yè)的技術(shù)力量共同推動之下，數(shù)字政府建設(shè)逐步深入。

二、數(shù)字政府建設(shè)的做法與成效

下城區(qū)在建設(shè)數(shù)字政府的過程中堅持 “需求導向、民生導向，基礎(chǔ)先行、急用先行”的原則，從城市大腦建設(shè)、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面推進數(shù)字政府建設(shè)工作。

（一）采集大數(shù)據(jù)，共享跨部門

根據(jù)城市大腦下城平臺建設(shè)要求，下城區(qū)一是率先發(fā)布城市大腦區(qū)縣級平臺。依托城市大腦中樞體系，應(yīng)用三維實景地圖，整合資源建成杭州城市大腦下城平臺。開發(fā)拓展住建、衛(wèi)健、統(tǒng)計、團委等部門駕駛艙功能。二是率先建成街道級數(shù)字駕駛艙并實現(xiàn)全覆蓋。形成橫向“五位一體”、縱向“三級聯(lián)動”的“1+8+X”（即1個區(qū)級數(shù)字駕駛艙、8個街道數(shù)字駕駛艙、多個社區(qū)、園區(qū)數(shù)字駕駛艙）下城模式精密智控體系。三是率先建成社區(qū)、園區(qū)數(shù)字駕駛艙。在杭州新天地區(qū)域0.6平方公里范圍內(nèi)，圍繞“吃、住、行、游、娛、購”六大板塊，全面落地“歡樂旅游、舒心就醫(yī)、便捷泊車、陽光廚房、智慧電梯”等綜合應(yīng)用場景，效果良好。

（二）提升工作效能，推進數(shù)字政府

深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作。根據(jù)杭州市數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作安排，下城區(qū)以全省政務(wù)服務(wù)2.0試點工作為契機，積極推動政務(wù)服務(wù)由網(wǎng)上、掌上可辦向好辦、易辦轉(zhuǎn)變。一是全面推進政務(wù)服務(wù)2.0建設(shè)。按照政務(wù)服務(wù)2.0建設(shè)標準，全面開展大廳改造，優(yōu)化收件區(qū)、審批區(qū)、出件區(qū)域配置，加速推進“政務(wù)服務(wù)2.0”在區(qū)級行政服務(wù)新大廳的應(yīng)用，提升群眾辦事效率和滿意度奠定。二是加快異常、超期辦件整改消除。緊盯群眾關(guān)注的超期、異常辦件問題，在市數(shù)據(jù)資源局的統(tǒng)一部署下，積極協(xié)調(diào)全區(qū)各部門組織全區(qū)政務(wù)服務(wù)事項超期辦件和異常辦件整改，通過改造業(yè)務(wù)系統(tǒng)與省辦件庫的對接，提高相關(guān)事項的辦件效率，大大減少了全區(qū)異常和超期辦件。三是不斷完善政務(wù)服務(wù)網(wǎng)下城站點建設(shè)。參照省市政務(wù)服務(wù)網(wǎng)抽查方法和通報方式，定期組織區(qū)級事項辦事指南檢查，釘釘群通報相關(guān)單位和個人。

（三）“最多跑一次”，進入政府機關(guān)

1、推行“互聯(lián)網(wǎng)+協(xié)同辦公”。組織全區(qū)各單位釘釘管理員業(yè)務(wù)培訓，部署全區(qū)遷移工作任務(wù)，安排業(yè)務(wù)操作介紹，提升全區(qū)“浙政釘”管理員業(yè)務(wù)水平；組織全區(qū)各單位單位區(qū)劃信息和用戶編制、職級、人員角色等信息修訂，部署全區(qū)“浙政釘”2.0用戶客戶端的安裝、激活和試用。

2、推動機關(guān)內(nèi)部“最多跑一次”。根據(jù)省市統(tǒng)一部署，2019年底完成了下城區(qū)機關(guān)內(nèi)部“最多跑一次”通用平臺的建設(shè)，目前已有事項358個，涉及部門42個，最多跑一次實現(xiàn)率100%，線上可辦率95.53%。為推廣應(yīng)用機關(guān)內(nèi)部“最多跑一次”，今年以來我區(qū)先后2次召開全區(qū)性會議推進此項工作，并組織專題業(yè)務(wù)培訓。

（四）改善數(shù)據(jù)質(zhì)量，提高數(shù)據(jù)安全

1、規(guī)范數(shù)據(jù)歸集應(yīng)用。根據(jù)省市統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)資源目錄體系，按照因需歸集、應(yīng)歸盡歸的原則，做好項目相關(guān)數(shù)據(jù)歸集工作，組織全區(qū)政務(wù)信息系統(tǒng)普查和數(shù)據(jù)目錄編制工作。

2、守牢網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全底線。制訂出臺《杭州市下城區(qū)電子政務(wù)云平臺管理辦法》，研究《加強下城區(qū)政務(wù)信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全對策》，從頂層設(shè)計和制度管理層面加強網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全建設(shè)。

三、數(shù)字政府治理的困境

下城區(qū)在數(shù)字政府建設(shè)方面進行了有益的探索，在實踐中取得了顯著效果。然而，仍然面臨著數(shù)字政府建設(shè)過程中的體制機制困境，主要包括以下方面。

1.跨部門的業(yè)務(wù)效率不足

信息系統(tǒng)運行模式與體制機制、傳統(tǒng)工作方式的矛盾，這個矛盾在親清在線政策兌現(xiàn)過程體現(xiàn)明顯?；萜笾边_、一鍵直達對企業(yè)和群眾來說是個大好事。但是，對政府機關(guān)工作方式的變化很大，因為省去了人工審核、逐級審批，親清在線的線上流程與原先的線下傳統(tǒng)流程差異巨大，同時與現(xiàn)有制度規(guī)定也存在一定沖突。

2.公務(wù)人員的技術(shù)水平仍舊偏弱，沒有構(gòu)建合理的培訓體系

信息系統(tǒng)重建設(shè)輕使用、輕管理的矛盾。系統(tǒng)建成以后，特別是獲得了上級的各種榮譽以后，有的出現(xiàn)了管理沒跟上，使用率偏低的問題，有的甚至束之高閣，成為僵尸系統(tǒng)。公務(wù)人員參加數(shù)字化教育培訓的主動性和動力仍顯不足。并且公務(wù)人員數(shù)字化教育培訓體系的支撐功能仍顯薄弱，培訓時間過于碎片化。

3.業(yè)務(wù)流程不能與信息系統(tǒng)有效對接，雖有數(shù)據(jù)資源局，但業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)之間的管理不足。

網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全問題不夠托底的矛盾。系統(tǒng)數(shù)量多、運維方多、運維人員雜的復雜情況，容易造成技術(shù)上、管理上的安全問題和漏洞。

4.各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，信息安全性不足。

數(shù)據(jù)質(zhì)量與業(yè)務(wù)需求的矛盾。隨著與企業(yè)、群眾切身利益息息相關(guān)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)越來越多，對共享數(shù)據(jù)質(zhì)量的要求也越來越高。但目前，數(shù)據(jù)質(zhì)量的問題需要關(guān)注，有的數(shù)據(jù)質(zhì)量也有待提升。

5.信息孤島問題依然存在

條線系統(tǒng)建設(shè)與塊上系統(tǒng)建設(shè)的矛盾。據(jù)初步統(tǒng)計，區(qū)縣條線系統(tǒng)數(shù)量遠大于塊上系統(tǒng)，且條線系統(tǒng)絕大部分是省市以上的系統(tǒng)。條線系統(tǒng)從部門及業(yè)務(wù)角度看是很有益的，但如果數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)不能各個層級橫向打通，不能為基層其它部門服務(wù)，造成多建一個條線系統(tǒng)、多一個信息孤島。

四、數(shù)字政府治理的優(yōu)化路徑

（一）注重頂層設(shè)計，推進大數(shù)據(jù)拓展

在當前的數(shù)字政府建設(shè)中，出現(xiàn)了多個問題。對于區(qū)一級的基層政府機關(guān)來說，要解決需要更多的資源和力量，這樣就需要獲得上級的頂層設(shè)計，從全局考慮，統(tǒng)一謀劃。這樣來說頂層設(shè)計就包括從全局的角度，對各方面、各層次、各要素的大型復雜系統(tǒng)建設(shè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以實現(xiàn)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)功能和整合資源的目標?？傮w發(fā)展規(guī)劃和部署數(shù)字政府的建設(shè)，建立統(tǒng)一的平臺架構(gòu)和數(shù)據(jù)標準，首先要構(gòu)建 “統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)籌有力、整體推進”的數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導和組織體系； 另一方面要出臺數(shù)字政府建設(shè)的總體規(guī)劃指南，以統(tǒng)一各個技術(shù)和數(shù)據(jù)標準，統(tǒng)一各個政府大數(shù)據(jù)的管理規(guī)章制度。

（二）培養(yǎng)政府部門的數(shù)字人才

首先就要讓領(lǐng)導者在數(shù)字項目管理方面有較大的提升。建立激勵機制，在政府部門中提供數(shù)字、數(shù)據(jù)這類技術(shù)職業(yè)良好的職業(yè)發(fā)展和獎勵內(nèi)容。并且依托各類社會的培訓機構(gòu)為這一類的專業(yè)人員提供最優(yōu)質(zhì)的學習和培訓機會。培養(yǎng)良好的政府數(shù)字文化氛圍，通過這些培訓來提升公務(wù)人員的數(shù)字技能。也就是在讓數(shù)字技術(shù)專家理解政府業(yè)務(wù)的同時，也確保其它專業(yè)背景的公務(wù)人員能夠快速融入政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在人才引進上向數(shù)據(jù)科學專業(yè)傾斜，建立政府數(shù)據(jù)科學應(yīng)用能力，使政府部門成為數(shù)字、數(shù)據(jù)和技術(shù)人才的最具吸引力的工作場所。

（三）利用數(shù)字工具優(yōu)化流程和治理體系

數(shù)字政府模式不僅可以為民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，而且通過采用有效的數(shù)字工具、構(gòu)建工作場景技術(shù)、優(yōu)化治理流程體系，為公務(wù)人員創(chuàng)造良好的外部工作環(huán)境，提高工作效率、更好應(yīng)對工作挑戰(zhàn)。政府機關(guān)在公務(wù)人員采用的常用技術(shù)、業(yè)務(wù)方案、內(nèi)部流程、快速決策、政府采購、質(zhì)量控制、服務(wù)保障、價值轉(zhuǎn)化等方面進行大量的改革和變化。

（四）提升數(shù)據(jù)應(yīng)用、分析和管理能力

推進資源整合共享。加強數(shù)據(jù)資源共享技術(shù)探索和落地，加強推動數(shù)據(jù)資源共享云端計算技術(shù)的推廣應(yīng)用，為區(qū)縣實現(xiàn)“善治”目標積累更多數(shù)據(jù)樣本，解決以“通”代“量”問題；以業(yè)務(wù)流程再造實現(xiàn)跨部門、跨系統(tǒng)、跨地域、跨層級高效協(xié)同，強調(diào)數(shù)據(jù)質(zhì)量“誰提供誰負責”原則，加強數(shù)據(jù)共享質(zhì)量監(jiān)管和過程監(jiān)管，解決以“量”代“質(zhì)”的問題，形成統(tǒng)一歸集、精準管理、高效使用的高質(zhì)量數(shù)據(jù)管控體系。

（五）整合管理職能，明晰權(quán)責目標

當前數(shù)字政府建設(shè)過程中出現(xiàn)的信息孤島、數(shù)據(jù)資源碎片化、業(yè)務(wù)應(yīng)用條塊化、政務(wù)服務(wù)分割化等問題，其癥結(jié)在于政府內(nèi)部各部門之間缺乏整合和協(xié)調(diào)機制以及對應(yīng)的整合協(xié)調(diào)機構(gòu)。

現(xiàn)在的數(shù)據(jù)資源局存在整合的數(shù)據(jù)不足，數(shù)據(jù)資源局的行政層級與影響力尚不足以號令協(xié)調(diào)不同類型政府業(yè)務(wù)部門，常態(tài)化溝通機制缺失。下一階段在行政序列上，應(yīng)給予數(shù)據(jù)資源局較高的行政序列，以提高數(shù)據(jù)資源局的權(quán)利地位、整合協(xié)調(diào)能力、獨立程度。在具體權(quán)力的設(shè)置上，賦予數(shù)據(jù)資源局績效評價和考核權(quán)限，通過直接影響各地市和部門的績效評價結(jié)果、設(shè)置相應(yīng)的獎懲手段，形成在統(tǒng)一的技術(shù)框架和數(shù)據(jù)標準下，各部門進行良性的橫向改革競爭，增強數(shù)據(jù)資源局的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力。

綜上所述，黨的十八大以來，“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)+”成為

中國政府的重要改革舉措，開啟了數(shù)字政府建設(shè)的 2.0 階段。這一階段可以有效處理政府治理的上述困境，超越電子政務(wù)時期的低層次應(yīng)用水平。數(shù)字化的應(yīng)用超越既定制度框架的限制，承載了協(xié)同治理和體制機制革新的重任。

[本文系基金項目：2019年杭州市軟科學項目一般項目廳級 《杭州數(shù)字政府治理新模式的實現(xiàn)途徑研究——以下城區(qū)為例》， （課題編號：20190834M28-2）項目成果。]

（羅岑弘： 浙江財經(jīng)大學藝術(shù)學院）（鄭凱： 中共杭州市下城區(qū)委辦公室）