淺談行政公益訴訟中的調(diào)查工作

黃筆鏡 張艷歌

摘 要：檢察機關(guān)在行政公益訴訟案件辦理中做好調(diào)查工作，對于夯實辦案基礎(chǔ)、提高辦案水平、提升辦案質(zhì)效具有重要意義。在實踐中，可以通過及時總結(jié)類案規(guī)律引導調(diào)查方向，系統(tǒng)研究法律規(guī)定和行政執(zhí)法規(guī)律確定調(diào)查重點，準確把握證據(jù)規(guī)則確定取證方式，進一步提升調(diào)查能力與水平。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān) 行政公益訴訟 調(diào)查 類案

一、問題的提出

[案例一]網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全風險行政公益訴訟案。2018年3月，某區(qū)人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)，在幾大網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺上，經(jīng)營地位于該區(qū)的入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者存在諸多違法提供網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的行為。某區(qū)人民檢察院經(jīng)進一步現(xiàn)場勘查和線上取證發(fā)現(xiàn)，該區(qū)域內(nèi)的部分網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)提供者存在無實體經(jīng)營門店、超范圍經(jīng)營、未按要求公示食品經(jīng)營許可證、公示信息不真實等違法情形，存在安全隱患，有侵害社會公共利益的風險。某區(qū)人民檢察院于立案后一周內(nèi)向區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局制發(fā)行政公益訴訟訴前檢察建議，督促其履行法定職責，及時對相關(guān)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的違法行為進行查處，并對轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)存在的食品安全問題進行專項排查整治。該區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局在法定期限內(nèi)回復(fù)稱，已對檢察建議書中涉及的多家網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)提供者進行立案調(diào)查，并給予了相應(yīng)的行政處罰;制定《關(guān)于實施網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)領(lǐng)域風險隱患排查專項治理工作方案》，對全區(qū)范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)領(lǐng)域的違法行為加大查處力度;約談相關(guān)外賣平臺，督促平臺切實履行審核監(jiān)管義務(wù)。檢察官在跟進調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，檢察建議書中涉及的網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)提供者已分類整改完畢，社會公共利益得到維護，遂將本案作結(jié)案處理。

[案例二]違法露天燒烤行政公益訴訟案。2018年6月，某區(qū)人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)部分生態(tài)觀光園、農(nóng)家樂等場所在網(wǎng)上銷售自助燒烤團購票，向消費者提供露天燒烤場地。某區(qū)人民檢察院經(jīng)現(xiàn)場勘查發(fā)現(xiàn)，部分生態(tài)觀光園、農(nóng)家樂設(shè)置有露天燒烤區(qū)，并為露天燒烤提供場地、工具和食材，燒烤產(chǎn)生的煙塵污染了大氣環(huán)境，社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。該區(qū)人民檢察院于立案后一周內(nèi)向區(qū)城管執(zhí)法局制發(fā)行政公益訴訟訴前檢察建議，督促該局對違法行為進行查處。該區(qū)城管執(zhí)法局在法定期限內(nèi)回復(fù)稱，已對涉案生態(tài)觀光園、農(nóng)家樂等的違法行為予以查處，并通過開展專項行動、聯(lián)合執(zhí)法等方式，加大對轄區(qū)內(nèi)露天燒烤等違法行為的執(zhí)法力度。檢察官在跟進調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，涉案場所均停止了露天燒烤業(yè)務(wù)，整改效果良好，社會公共利益切實得到維護，遂作結(jié)案處理。

上述兩起案件的辦理呈現(xiàn)出三個共同特點。第一，線索發(fā)現(xiàn)源于公益訴訟檢察官的職業(yè)敏感。公益訴訟檢察官對侵害公益行為易發(fā)、多發(fā)的相關(guān)領(lǐng)域較為關(guān)注，并能精準找到相關(guān)問題產(chǎn)生的深層次原因。第二，事實調(diào)查和證據(jù)獲取都是有的放矢。檢察官在辦案時以問題為導向，重點調(diào)查侵害公益的違法行為和行政機關(guān)的監(jiān)管職責。第三，辦案質(zhì)效較高。從線索受理、立案，再到制發(fā)訴前檢察建議，辦案周期短，行政機關(guān)履職整改效果明顯。以上三個特點的出現(xiàn)與公益訴訟檢察官在辦案中重視開展調(diào)查工作密不可分。調(diào)查思路清晰，調(diào)查計劃合理，調(diào)查步驟得當，調(diào)取證據(jù)充分，才能有好的辦案效果。

二、做好調(diào)查工作的重要性

在現(xiàn)代漢語中，所謂“調(diào)查”，是指為了了解情況進行考察，常用于調(diào)查事實、調(diào)查真相等。[1]人民檢察院組織法第21條第1款規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實。司法的核心問題是要通過合法有效的證據(jù)回溯性地證明已經(jīng)發(fā)生的案件事實。[2]因此，在司法程序意義上，“調(diào)查”的完整表述應(yīng)該是“調(diào)查取證”。明確這一點，做好公益訴訟的調(diào)查工作就有了清晰的行動指向。此外，在司法程序中，與調(diào)查工作有關(guān)的還有審查工作，調(diào)查重在“尋找”，而審查重在“判斷”。無論是在行政公益訴訟訴前程序階段還是在提起行政公益訴訟后，調(diào)查和審查都是必經(jīng)的辦案程序。在司法實踐中，調(diào)查水平影響著審查走向和案件結(jié)果，做好調(diào)查工作對于夯實辦案基礎(chǔ)、提高辦案水平、提升辦案質(zhì)效具有重要意義。

（一）夯實辦案基礎(chǔ)

行政公益訴訟制度在本質(zhì)上是一種訴訟制度，其辦案核心與其他訴訟制度一樣，仍然是查明事實和正確適用法律。但行政公益訴訟和傳統(tǒng)的行政訴訟在侵害事實發(fā)現(xiàn)和舉證責任分配上有著顯著的區(qū)別。行政訴訟的原告，是權(quán)利受到侵害的當事人，通常情況下能夠明確知道行政機關(guān)侵害其合法權(quán)利的時間、行為、后果等內(nèi)容，而且保有全部或部分證據(jù)材料。[3]但在公益訴訟中，檢察機關(guān)并非天然地知道侵害事實并掌握證據(jù)材料，必須通過線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證后才能發(fā)現(xiàn)并確認侵害事實。因此，在公益訴訟中調(diào)查至關(guān)重要，是后續(xù)提出檢察建議、支持起訴、提起公訴的基礎(chǔ)。[4]

根據(jù)《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《行政公益訴訟辦案指南》），檢察機關(guān)應(yīng)當按照法定程序，全面、客觀地調(diào)查收集證據(jù)，而且在調(diào)查之前需要研究確定調(diào)查的思路、方法、步驟及擬收集的證據(jù)清單等，制定調(diào)查計劃。實踐中，檢察官在開展調(diào)查工作之前也確有必要制定調(diào)查計劃或調(diào)查方案。在正式調(diào)查之前，檢察官通過初步評估線索內(nèi)容、辦案領(lǐng)域等情況，對案件調(diào)查涉及的各個方面和各個階段進行通盤考慮和整體安排后，制作計劃或方案，能夠明確調(diào)查方向、調(diào)查內(nèi)容和調(diào)查方式。此外，檢察官在剛剛接觸某一起案件時，調(diào)查思路的確定、形成都離不開相關(guān)專業(yè)知識、經(jīng)驗閱歷等的積累。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是其發(fā)揮法律監(jiān)督職能的重要方式，筆者認為，從調(diào)查的目的和作用角度考慮，案件調(diào)查思路的確定可以視為是類案監(jiān)督結(jié)果的逆向轉(zhuǎn)化。即此類案件的監(jiān)督要件是什么，就應(yīng)當全面調(diào)查什么;監(jiān)督重點是什么，調(diào)查時就應(yīng)當重點關(guān)注什么。

（二）提高辦案水平

公益訴訟案件中的調(diào)查類似于刑事案件的偵查。在刑事案件中，公安機關(guān)和檢察機關(guān)有辦案職責上的分工。檢察機關(guān)公訴職能的發(fā)揮有賴于偵查機關(guān)移送案卷材料，也離不開公安偵查人員的專業(yè)技術(shù)手段與豐富經(jīng)驗。但在法律適用、證據(jù)審查等方面，檢察機關(guān)辦案人員具有專業(yè)優(yōu)勢，其可以通過介入偵查引導取證，助力公安機關(guān)提高案件偵查質(zhì)量。因此，在刑事辦案領(lǐng)域，實務(wù)部門普遍認為，檢察引導偵查取證是新型檢警關(guān)系模式探索中相對合理、符合司法規(guī)律的制度選擇。[5]

檢察機關(guān)是公益訴訟起訴人，其地位類似于民事訴訟和行政訴訟的原告。在目前的程序框架下，辦理行政公益訴訟案件時，檢察機關(guān)需要承擔線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、追訴等全流程辦案職責。因此，與刑事檢察官相比，公益訴訟檢察官具有調(diào)查角色和審查角色同一的優(yōu)勢和便利。因此，公益訴訟檢察官能夠以較高的審查標準去開展調(diào)查活動，調(diào)查的同時開展審查工作，審查結(jié)果反向引導調(diào)查活動。[6]根據(jù)行政訴訟法和《行政公益訴訟辦案指南》，檢察機關(guān)審查行政公益訴訟案件，應(yīng)當查明：行政機關(guān)的法定職責、權(quán)限和法律依據(jù);行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的證據(jù);國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態(tài);行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為與損害后果之間存在因果關(guān)系。這是檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時所具有的慣常審查思路，也應(yīng)成為引導行政公益訴訟調(diào)查工作開展的一般思路。

（三）提升辦案質(zhì)效

從全國檢察機關(guān)的部門設(shè)置和檢力配置情況看，公益訴訟檢察部門多承擔著民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察多重職責，人員少、任務(wù)重是普遍存在的現(xiàn)象。做好行政公益訴訟調(diào)查工作，是提升公益訴訟辦案效率，保證公益訴訟辦案質(zhì)量和效果的重要舉措。一方面，公益訴訟案件線索往往只是某一問題或現(xiàn)象的初步反映，調(diào)查是實現(xiàn)案件線索向案件轉(zhuǎn)化的重要方式，取證是檢察官必須完成的工作任務(wù)。檢察官帶領(lǐng)辦案團隊從得到案件線索時起就保持思路清晰，采取準確的行動，能夠更加有效地獲取證據(jù)，節(jié)約司法資源，提高辦案效率，保障辦案效果。另一方面，檢察官利用調(diào)查角色和審查角色相重合的特點，能夠引導辦案團隊更早、更全面、更主動地熟悉和了解各相關(guān)領(lǐng)域的法律規(guī)定，用更多的精力研究法律適用、證據(jù)規(guī)則等問題，提升隊伍專業(yè)能力和水平，提高調(diào)查取證的精準度。

以案例一為例，該案是食品安全領(lǐng)域的行政公益訴訟案件，且具體涉及到網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)，該領(lǐng)域主要的監(jiān)管依據(jù)是食品安全法和《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》。檢察官通過對上述法律規(guī)定的學習，在線索摸排階段就已經(jīng)明確了負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)，行政機關(guān)履行監(jiān)管職責的主要方式，以及網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全違法行為的具體表現(xiàn)等，故能夠有針對性地制定調(diào)查計劃，迅速固定證據(jù)，高效辦理案件。

三、做好調(diào)查工作的路徑和方法

在行政公益訴訟案件辦理中，如何培養(yǎng)科學的調(diào)查思維，提升調(diào)查效果，是公益訴訟檢察部門面臨的一個非?，F(xiàn)實且嚴峻的考驗。為了做好調(diào)查工作，檢察官需要在實踐中不斷積累經(jīng)驗、總結(jié)規(guī)律、提高技能。

（一）通過及時總結(jié)公益訴訟類案規(guī)律引導調(diào)查方向

總結(jié)類案規(guī)律是提升案件調(diào)查水平的重要方式，同類案件的審查內(nèi)容和監(jiān)督要點存在共性，而這種共性恰恰能夠為調(diào)查指明方向。案例一是食品安全領(lǐng)域案件，檢察官通過總結(jié)提煉幾年來食品安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件的辦案規(guī)律發(fā)現(xiàn)，發(fā)生食品安全事故后檢察機關(guān)再介入啟動行政公益訴訟程序的案例很少，實踐中多為檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)食品安全領(lǐng)域存在違法行為，而行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)，由此檢察機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議督促相關(guān)行政機關(guān)依法全面履職，以規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，消除食品安全風險或隱患。因此，此領(lǐng)域同類案件的調(diào)查內(nèi)容一般包括監(jiān)管部門的名稱和職責、生產(chǎn)者或經(jīng)營者的違法行為、行政機關(guān)未依法全面履行職責的事實等。明確調(diào)查內(nèi)容后，就能夠進一步確定采用何種調(diào)查方式和手段。此外，像國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域的行政公益訴訟案件，其審查重點一般是國有財產(chǎn)受到侵害的事實和具體負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)，故調(diào)查一般圍繞著財產(chǎn)性質(zhì)、價值，財產(chǎn)損失或流失的過程，以及負有追贓挽損職責的行政機關(guān)等幾個方面來展開。

（二）通過系統(tǒng)研究法律規(guī)定和行政執(zhí)法規(guī)律明確調(diào)查重點

實踐證明，行政機關(guān)在履職方面存在的不足或薄弱環(huán)節(jié)就是檢察機關(guān)監(jiān)督的重點，而這些問題的發(fā)現(xiàn)除了依賴于暢通穩(wěn)定的線索發(fā)現(xiàn)渠道，還有賴于辦案人員具有的較強的洞察力和較高的敏銳度。對法律規(guī)定和行政執(zhí)法規(guī)律進行研究，是提高問題意識、確定調(diào)查重點的有效方法。以案例二為例，案件具體涉及的是露天燒烤違法行為所導致的大氣污染，此類案件有明顯的地域性。首先，檢察官通過對大氣污染相關(guān)法律和該市禁止露天燒烤食品的地方性規(guī)定的梳理和學習，發(fā)現(xiàn)該區(qū)全境范圍都是政府劃定的禁止露天燒烤區(qū)域，對違法露天燒烤行為予以監(jiān)管查處的行政機關(guān)為城管執(zhí)法局。相關(guān)法律規(guī)定所禁止的露天燒烤違法行為共有兩類：一是在政府劃定的禁止范圍內(nèi)露天燒烤食品，二是在政府劃定的禁止范圍內(nèi)為露天燒烤食品提供場地。其次，檢察官通過對該區(qū)城管執(zhí)法局近兩年來的行政處罰案件進行分析，發(fā)現(xiàn)該區(qū)有大量關(guān)于查處露天燒烤行為的行政處罰案件，卻沒有一起案件針對的是為露天燒烤食品提供場地的行為。這表明行政機關(guān)對此種違法行為的執(zhí)法監(jiān)管可能存在盲區(qū)，故檢察官在線索排查和后續(xù)調(diào)查過程中重點關(guān)注是否存在為露天燒烤食品提供場地這一違法情形。最后，當檢察官發(fā)現(xiàn)網(wǎng)上有相關(guān)線索后便直接展開現(xiàn)場調(diào)查并固定相關(guān)證據(jù)，辦案效率很高。這一案件的辦理也促使該區(qū)城管執(zhí)法局消除執(zhí)法盲區(qū)，真正實現(xiàn)全面依法履行職責，切實保護社會公共利益。

（三）通過準確把握行政訴訟證據(jù)規(guī)則確定取證方式

在目前的制度框架下，行政公益訴訟應(yīng)遵循行政訴訟的基本證據(jù)規(guī)則。根據(jù)行政訴訟法第33條的規(guī)定，行政訴訟中的法定證據(jù)種類包括：書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄。因此，檢察官在調(diào)查過程中，所調(diào)取的各類證據(jù)應(yīng)符合上述證據(jù)種類和形式，應(yīng)根據(jù)對所取證據(jù)的真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性的審查要求來設(shè)計調(diào)查方案，采取相應(yīng)的調(diào)查措施。在案例一中，因網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)是在網(wǎng)絡(luò)平臺上進行的，故電子數(shù)據(jù)就是檢察官必須調(diào)取的一項證據(jù)。如果檢察官在制定調(diào)查計劃時就已經(jīng)明確要調(diào)取電子數(shù)據(jù)，就會根據(jù)電子數(shù)據(jù)的特點確定所需設(shè)備工具、調(diào)取主體、調(diào)取范圍等，使取證工作更加規(guī)范、高效。在案例二中，因為露天燒烤違法行為屬于環(huán)境違法行為，一般會存在違法現(xiàn)場，故可根據(jù)經(jīng)驗判斷視聽資料和現(xiàn)場筆錄是最適宜的證據(jù)種類。檢察官在制定調(diào)查計劃時應(yīng)根據(jù)證據(jù)種類考慮調(diào)查人員、人數(shù)、設(shè)備、交通工具等具體問題，同時盡可能提前預(yù)判、做好準備，比如確定檢察人員是著便裝還是著制服，用餐時段前往還是休息日前往等等。此外，熟練掌握和運用證據(jù)規(guī)則，也會對調(diào)查工作的開展產(chǎn)生積極的引導作用。例如，在同樣來源合法的證據(jù)中，原始證據(jù)的證明力大于傳來證據(jù)的證明力，直接證據(jù)的證明力大于間接證據(jù)的證明力。根據(jù)這一規(guī)則，確定行政機關(guān)的職責時應(yīng)依據(jù)行政機關(guān)“三定”方案或權(quán)力清單等文件材料，而避免僅僅詢問行政機關(guān)工作人員;而對于行政機關(guān)是否履行監(jiān)管職責，一般可以通過調(diào)取行政執(zhí)法卷宗材料，或者詢問行政機關(guān)工作人員并形成筆錄的方式進行調(diào)查并固定證據(jù)。

注釋：

[1]參見中國社會科學院語言研究所編輯室主編：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館1983年版，第249頁。

[2]參見向澤選、譚慶之：《司法規(guī)律與檢察改革》，《政法論壇》2009年第5期。

[3]參見王祺國：《公益訴訟檢察調(diào)查信息化及實現(xiàn)路徑》，《人民檢察》2020年第1期。

[4]同前注[3]。

[5]參見周新：《檢察引導偵查的雙重檢視與改革進路》，《法律科學（西北政法大學學報）》2020年第2期。

[6]同前注[3]。