我國城市基層自治的憲制結(jié)構(gòu)與秩序

□鄭濤

曾被譽為“東方經(jīng)驗”和民主創(chuàng)舉的我國居民自治實踐正遭遇雙重困境:一方面，彰顯直接民主特征的居委會選舉日益形式化，居民自治的實質(zhì)意涵變得模糊；另一方面，居民自治組織漸趨行政化，居委會承接大量行政任務，喪失了應有的獨立性和自主性。從程序民主的角度看，前者是致命的缺憾，即當民主選舉成為具文時，后續(xù)的民主議事、民主決斷將無從談起；而組織的行政化問題會加重自治的形式化，當自治的政治預期被消解，參與的動力已然式微。

當然，上述論斷是在西方經(jīng)典自治理論前提下結(jié)合我國居民自治的憲法性規(guī)范所得出的當然結(jié)論①代表性觀點參見:湯艷紅.論我國城市社區(qū)居民自治的完善——以城市居民自治發(fā)展新要求為視角[J].政治與法律，2012(12):110-118；石發(fā)勇.城市社區(qū)民主建設與制度性約束上海市居委會改革個案研究[J].社會，2005(2):50-77.。我國現(xiàn)行《憲法》第111條將居委會定性為自治性組織；作為憲法性法律的《城市居民委員會組織法》(以下簡稱“《居委會組織法》”)第2條又從“自我管理、自我教育、自我服務”(簡稱“三自”)的角度對居委會的自治屬性予以補充和闡釋?；诖?，有學者將“三自”基礎上的居民自治認定為社會自治，即在國家/社會二元結(jié)構(gòu)下，居民自治的目的在于對抗國家行政權的恣意，通過營造群體性的自治空間來保障私權的自我實現(xiàn)②典型論述參見:周安平.社會自治與國家公權[J].法學，2002(10):15.。分享這一理念的居民自治可以拓展為社團自治，甚至是物業(yè)自治。因此，《憲法》通過授權立法模式拋出的“居民委員會同基層政權的相互關系”命題，只能界定為《居委會組織法》中的“指導”而非“領導”關系，居民自治的自足性警惕乃至排斥任何外力的干涉。問題是，我國居民自治屬性的完整憲法表述是“基層群眾性”自治，拋卻“群眾性”這一頗具政治深意的限定與加持，將居民自治予以一般化理解是否妥當?再者，有關居民自治的憲法性規(guī)范應具有開放性，這由我國憲法文本和憲制結(jié)構(gòu)的特殊性決定。除《憲法》第111條和《居委會組織法》之組織形式、議事規(guī)則等的設定外，居民自治的體系性內(nèi)涵和制度目標似乎不應局限于有限的成文規(guī)范。其至少應在《憲法》序言的語境下，或者說在社會主義國家建設的目標指引下，追尋更具妥當性的自身定位和邏輯進路。

正本清源是必要的。黨的“十七大報告”將基層群眾自治制度確立為當代中國“四大政治制度”之一③另三項為人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度。。黨的十九屆四中全會再次強調(diào)基層群眾自治是我國的“基本政治制度”，對完善社會主義民主政治具有重要作用[1]。單純的社會(社團)自治顯然無力回應如此厚重的政治評價，而選舉民主理念下的絕對自治更無法解釋居民自治與黨領導下的社區(qū)建設運動間的法理銜接問題。更重要的是，在社區(qū)“去行政化”之強勢話語主導下，如何保證居民自治的正確方向，而不至陷入組織癱瘓或資本主導，這是筆者關注的重點。本文立足于我國基層自治實踐，著重從憲制慣例的角度對我國居民自治的憲制秩序進行重述，以期彌補傳統(tǒng)規(guī)范分析的不足。

一、“行政化”抑或“兜底化”?

根據(jù)《居委會組織法》第3條的規(guī)定，城市社區(qū)(居委會)①2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》中指出:“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。這一定義方式深受世界范圍內(nèi)社區(qū)建設運動浪潮的影響，社區(qū)所具有的共同體意義為民主自治提供了想象的空間。實踐中，我國許多社區(qū)組織只是合并或擴大后的居委會，組織架構(gòu)與之前并無實質(zhì)區(qū)別。因此，“社區(qū)”與“居委會”是一體兩面，“社區(qū)自治”等同于“居民自治”。不僅要處理群眾自治性事務(如調(diào)解糾紛、公共事務和公益事業(yè)等)，還要協(xié)助人民政府做好相關行政性事務(如社會治安、公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等)。社區(qū)的雙重職能決定其在性質(zhì)定位上的半行政化特征，這也是當下學者詬病社區(qū)行政化的制度根源:立法上的縫隙引致行政吸納自治，公權力擠壓下的居民自治權不斷退縮，公共政治空間逐漸減少[2]。在西方經(jīng)典理論中，自治與他治相對應。“所謂自治意味著不像他治那樣，由外人制定團體的規(guī)章，而是團體的成員按其本質(zhì)制定章程(而且不管它是如何進行的)”[3]。作為一項基本政治制度，居民自治的“自治性”主要體現(xiàn)在其與政府管控下的行政模式相區(qū)別。一般認為，城市基層社會的民眾享有自我管理的權限，且為保證自治空間的存在，居民自治權應具有獨立性，作為自治性組織的居委會與基層政權之間應有明晰的權力邊界。循此，社區(qū)組織轉(zhuǎn)型的目標就是要去行政化，讓社區(qū)回歸自治，實現(xiàn)《憲法》和《居委會組織法》規(guī)定的“三自”功能。近年來，社區(qū)減負成為去行政化實踐的關鍵抓手。2015年7月，《民政部和中央組織部關于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》(民發(fā)[2015]136號)力圖通過明確工作職責、規(guī)范考評機制、精簡工作機構(gòu)等七個方面來減輕社區(qū)的行政責任壓力。

但是，在承認社區(qū)行政化之弊病的同時，卻不能否認行政介入基層治理的客觀實效性。實證調(diào)研②本文提到的調(diào)研，主要是指筆者于2018年7月至2019年1月在重慶市長壽區(qū)、浙江省紹興市等地進行的駐社區(qū)調(diào)研活動，涉及的具體地名統(tǒng)一作匿名處理。此項調(diào)研活動由“武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心”組織，感謝團隊成員在調(diào)研中的支持和幫助。表明，囿于我國城市社區(qū)的復雜樣態(tài)，在城市化進程中，單純的居民自治時常遭遇“資源匱乏”“信任危機”和“市場失靈”等組織運作困境。此時，正是社區(qū)的行政面向發(fā)揮著自治機能補強和基本秩序維持的兜底功能。具體表現(xiàn)在以下方面。

其一，自治資源的補足。為維持居住功能并適應現(xiàn)代城市發(fā)展需求，持續(xù)性資源投入成為社區(qū)運轉(zhuǎn)所必需。然而，城市中的老舊社區(qū)③根據(jù)調(diào)研經(jīng)驗，本文將城市社區(qū)劃分為老舊社區(qū)、拆遷安置社區(qū)和新建商品房社區(qū)三種理想類型。多屬“三無”社區(qū)——無物業(yè)管理公司，無大修基金，無業(yè)主委員會(以下簡稱“業(yè)委會”)；因年久失修及設計不科學，社區(qū)多遭受下水道堵塞、停車位不足等困擾，這也正是引發(fā)居民矛盾的導火索。正所謂日常鄰里糾紛背后蘊藏著深層危機，但社區(qū)有限的運作經(jīng)費顯然無力解決根本問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在市場化物業(yè)公司缺位的情況下，紹興市部分街道通過政府主導下集體辦物業(yè)的方式，將老舊社區(qū)納入物業(yè)服務體系，其中，政府財政支持和半行政化運作是關鍵要素。而在重慶市長壽區(qū)，借助創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市的契機，政府投入資源對老舊社區(qū)的基礎設施進行升級換代，社區(qū)的行政面向強化了國家資源輸入的正當性和可能性。

其二，社會資本的重建。社區(qū)是介于國家與私人之間的“公共領域”，是致力于異質(zhì)化的社會中建立人們感情依歸的場域[4]。不過，在老舊社區(qū)，居住者身份多元，既有原單位住戶，也有后進入的購房住戶，還有租客；因為居住人口流動性大、身份異質(zhì)性強，很難形成守望相助的信任共同體。與之類似，在“村改居”拆遷安置社區(qū)，居住空間變遷和身份轉(zhuǎn)換引發(fā)的社會資本流失更加嚴重。原有的基于地緣、血緣關系的鄰里關系變得松散，熟人社會變?yōu)槟吧松鐣用竦拇迩f記憶對當下的時空轉(zhuǎn)換構(gòu)成制約，削弱其市民身份的適應度和社會認同度。總之，因居民間社會資本的弱化，公共事務易陷入集體行動的困境，進而影響社區(qū)的自治效能。

為調(diào)動居民參與熱情，強化居民之間以及居民與社區(qū)的利益關聯(lián)度，部分地區(qū)開始采用“政府引導+社區(qū)自治”的理念重構(gòu)社區(qū)治理格局。如北京市人民政府2018年印發(fā)的《老舊小區(qū)綜合整治工作方案(2018—2020年)》(京政辦發(fā)[2018]6號)中提到，在老舊社區(qū)改造中要堅持“共同締造”的理念，調(diào)動和激發(fā)居民群眾積極性。湖北省住建廳2018年公布的《老舊小區(qū)改造工作指南(征求意見稿)》中也提到，要“堅持居民參與的原則”，在后期維護中突出居民主體地位，明確居民的義務與職責①類似性質(zhì)的政府文件，參見杭州市拱墅區(qū)人民政府辦公室2017年印發(fā)的《拱墅區(qū)老舊生活小區(qū)環(huán)境功能綜合提升五年行動計劃(2017—2021年)的通知》、呼倫貝爾市住房和城鄉(xiāng)建設委員會2018年出臺的《全市2018年度老舊小區(qū)綜合改造整治工作方案》(呼住建字[2018]35號)。。

其三，市場風險的規(guī)避。新建商品房社區(qū)是城市社區(qū)的必然走向，隨之出現(xiàn)的業(yè)委會甚至被寄予極高的民主期待。在此類社區(qū)中，雖然體制上存有居民自治和業(yè)主自治兩種自治模式，但學者多將社區(qū)居委會定位為國家的代理人，認為唯有業(yè)委會才是真正的居民自治組織。盡管學界對業(yè)主自治有著較高期待，但實際運作卻并不理想。截至2011年，北京市3000多個商品房小區(qū)中，成立業(yè)委會的不足1/5[5]。物業(yè)公司以營利為目的，在成本收益的制約下，物業(yè)服務具有對等性和有限性，即一方面，物業(yè)費的收取標準決定著物業(yè)服務的品質(zhì)，另一方面，物業(yè)公司會選擇退出收益極低的服務項目。質(zhì)言之，物業(yè)經(jīng)營的市場風險與小區(qū)物業(yè)服務的穩(wěn)定需求之間形成張力，當物業(yè)公司因經(jīng)營不善退出時，小區(qū)的基本生活秩序會隨之陷入混亂。實踐中，物業(yè)管理遭遇“市場失靈”的現(xiàn)象十分嚴重。當作為公益代表的業(yè)委會和作為市場主體的物業(yè)公司之間因博弈失衡發(fā)生矛盾時，政府和社區(qū)就成為理所當然的居間調(diào)停者。況且商品房小區(qū)的日常運轉(zhuǎn)需求包括但不限于物業(yè)服務，比如社區(qū)文體活動的組織、孤寡老人的幫扶、鄰里糾紛的調(diào)解等，這些都需要物業(yè)之外的社區(qū)和基層政府予以提供。

可見，居民自治中的政府介入往往具有補充性和兜底性。對于城市社區(qū)，其空間、結(jié)構(gòu)的特殊性應予認識。一方面，在空間維度，內(nèi)嵌于城市之中的社區(qū)，其并不具有類似農(nóng)村社區(qū)的自足性，主要表現(xiàn)為對城市基礎設施和治理秩序的依附性。城市系統(tǒng)的問題可能傳遞到社區(qū)這個末端，社區(qū)的問題也會波及整個城市系統(tǒng)。由于城市行政空間與社區(qū)自治空間的區(qū)隔并不明晰，一般呈現(xiàn)出行政區(qū)/社區(qū)的復合樣態(tài)[6]。另一方面，在時間維度，我國城市格局處于迭代變遷之中，城市化是進行時而非完成時，有關居民自治的探討必須放在城市化的背景中進行。因不具備城市化演進的內(nèi)生性土壤，相較于西方發(fā)達國家市場主導的城市化模式，我國的城市化具有顯著的被動性特征。這尤其體現(xiàn)在我國的城市化是以建立開發(fā)區(qū)、建設新城區(qū)、改造舊城區(qū)等多層次展開的，而非歐美國家的蔓延模式。在這一過程中，雖然城市化建設是地方政府的重要政績指標，在壓力型考核機制下具有向基層社區(qū)傳導的趨勢，但是，城市化的推進仍是居民自治下社區(qū)建設的補充，國家治理能力和資源的有限性迫使其必然依賴于社區(qū)自治組織，典型表現(xiàn)是文明城市、衛(wèi)生城市等創(chuàng)建活動中，政府自上而下資源精準輸入時對社區(qū)的反向依附性。

仔細梳理《居委會組織法》第3條所涵蓋之社區(qū)公共事務，根據(jù)責任主體的不同，可大致劃分為行政管理協(xié)助事務和自治事務兩類，其中行政管理事務又囊括基礎行政事務和冗余行政事務[7]。基礎行政與自治事務具有效果相似性，指向居民公益事業(yè)和公共服務；而冗余行政則主要指各種行政考評和行政檢查等形式主義工作，具有較強的官僚主義特點。實際上，廣受批評的社區(qū)行政化主要是受冗余行政的影響，主要表現(xiàn)為“考核檢查多，材料會議多，指派任務多；自己支配時間少，走街串戶少，為民服務少”的“三多三少”局面[8]，其阻斷了社區(qū)工作人員與群眾之間的緊密聯(lián)系，加重了社區(qū)自治組織的負擔乃至干擾社區(qū)自治功能的發(fā)揮。但是，對于“調(diào)解糾紛、維護治安”等基礎行政工作，其不僅是社區(qū)自治的補充，更是對自治失靈的兜底。當面對自治失靈誘發(fā)的治理困境時，基層行政發(fā)揮著類似兜底部門消解科層行政“剩余事務”[9]的職能，無論是老舊社區(qū)的物業(yè)缺失還是商品房小區(qū)的物業(yè)公司“跑路”，政府都需要做最終的善后。當然，在這個兜底的過程中，社區(qū)居民的“等、靠、要”思想也被“培養(yǎng)”出來。所以，選舉冷漠一方面源自政府對社區(qū)事務兜底所造就的居民依賴心理；另一方面可能涉及居民與社區(qū)之間的利益關聯(lián)度，即有學者認為的，不同于村民選舉中村莊利益的密集性，社區(qū)是維持型而非分配型共同體[10]。

二、居民自治的法教義學分析

中華人民共和國成立至今，我國居民自治制度歷經(jīng)變遷。1953年，彭真在《城市應建立街道辦事處和居民委員會》的報告中指出，居委會是群眾性自治組織，成立街道辦事處和居委會的目的就在于組織非單位民眾，動員其自行解決一些內(nèi)部問題，并通過這一組織機構(gòu)向上級反映各階層民眾的意見和訴求[11]241。在總結(jié)抗戰(zhàn)時期和新中國成立初期基層動員經(jīng)驗的基礎上，1954年第一屆全國人大常委會第四次會議審議通過《城市居民委員會組織條例》(簡稱“《條例》”)，首次明確居民委員會是群眾性居民自治組織。此外，《條例》還規(guī)定:居委會的主要工作是辦理有關居民福祉的公共事務，并向上級反映民意、處理居民解紛；居委會在市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民委員會或者它的派出機關指導下工作；居委會的工作原則是民主集中制和群眾自治；基層政權與居委會是指導與被指導關系等。無疑，《條例》形塑了之后出臺的《居委會組織法》基本框架和格調(diào)。同年，全國人大常委會又頒布《城市街道辦事處組織條例》，規(guī)定街道辦事處的三大任務之一就是“指導居民委員會的工作”。

隨著改革開放政策的出臺，我國城市基層社會的單位制管理模式瓦解，街居制逐漸趨于主導。1980年，全國人大常委會重新頒布《城市街道辦事處組織條例》和《居民委員會組織條例》兩部法律。1981年，黨的十一屆六中全會通過《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，著重提出“在基層政權和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民直接民主”的目標指示。1982年修改《憲法》時，針對居民自治組織的性質(zhì)爭議較大，有人建議直接將居委會設置為基層政權組織[12]。這種提法雖有吸取“文革”時期歷史教訓的考量，但由于忽視了居民自治的特殊政治意涵，并未得到認可；同時將居委會納入行政體制之中勢必增加財政開支，為當時的國家財力無法承受。最終，“八二憲法”正式引入居民自治條款，隨后，全國人大常委會于1989年審議并通過《居委會組織法》。

學界對居民自治的分析主要立基于《憲法》第111條和《居委會組織法》。無疑，《憲法》和《居委會組織法》對居委會之“基層群眾性自治組織”的描述，表明我國基層社會的組織管理形態(tài)是自治，即依托于居委會這一組織形式的群眾性自治。這不僅有別于直接的行政管控，更有別于我國憲制體制下的民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)的高度自治。從目的上講，后兩者致力于分權模式下中央與地方權力關系的協(xié)調(diào)，而居民自治則致力于城市基層社會的組織化建設與秩序維護。發(fā)生機制上講，后兩者是政治協(xié)商的產(chǎn)物，而居民自治是國家政策推動的結(jié)果。更重要的是，不管是民族區(qū)域自治的“自治權”還是特別行政區(qū)的“高度自治權”，都為《憲法》及特別行政區(qū)基本法所明確規(guī)定①《憲法》第4條第3款規(guī)定:“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權?！薄断愀厶貏e行政區(qū)基本法》第2條規(guī)定:“全國人民代表大會授權香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權?！薄栋拈T特別行政區(qū)基本法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權?！?，而“居民自治權”卻并無法律明文規(guī)定。從制度屬性上講，基層自治和民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)制度雖同屬《立法法》第8條的法律保留事項，但民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)制度都規(guī)定在《憲法》第一章“總綱”部分(第4條和第31條)，是我國重要的政治制度，而居民自治條款卻被置于第三章“國家機構(gòu)”部分②當然，這也是部分學者從立法體例上對基層自治條款進行檢討，認為其容易引發(fā)自治組織行政化的依據(jù)所在。參見:崔智友.中國村民自治的法學思考[J].中國社會科學，2001(3):131.更有學者建議將《居委會組織法》改稱為《城市社區(qū)居民自治法》，以從形式上確立居民自治的重要地位。參見:那述宇.論黨在基層自治組織中的領導方式之法制建構(gòu)[J].政治與法律，2007(2):56.，是社會主義民主政治的體現(xiàn)。《憲法》第111條重點描述的是居民自治的組織形態(tài)——居委會的組織構(gòu)成以及居民自治事項。作為對《憲法》居民自治條款的進一步解釋，正如《居委會組織法》的名稱所顯露出的傾向性，其主要在居委會組成人員的選舉、居民議事方式等方面對憲法條款予以具體細化和補充完善。但是，這些憲法性規(guī)范顯然不能構(gòu)成一個完整意義上的憲法權利條款，即居民自治權利條款。易言之，我國《憲法》和相關法律文本中沒有居民自治權的表述，而有關居民自治權的想象主要來自學者的理論演繹。

時下行政建制中，城市街道辦事處是國家行政觸角的最末端，也是居民自治最外圍的行政力量。街道行政權與居民自治權是兩種性質(zhì)不同卻必然產(chǎn)生關聯(lián)的權力。“在一種權力與另一種權力交界的地方，即權力的末梢，我們才能夠了解權力運作的真實狀況。”[13]故此，居民自治組織與基層政權的關系問題是居民自治研究的關鍵點。針對這一關系問題，《憲法》并未給出具體的制度安排，而是通過授權立法的方式將其委之于“其他法律”，這就有了《居委會組織法》第2條第2款“不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助”和“居民委員會協(xié)助不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關開展工作”的規(guī)定。簡言之，基層政權和居民自治組織之間是“指導”與“被指導”、“協(xié)助”與“被協(xié)助”的關系，并且《居委會組織法》第3條將“協(xié)助”的內(nèi)容具體化為:“協(xié)助維護社會治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作”。表面上看，自治事項與行政協(xié)助事項是界線分明的，但是，進一步的解讀卻發(fā)現(xiàn)，自治事項與協(xié)助事項之間的實踐區(qū)分度并不高。如“辦理公共事務和公益事業(yè)”這一純自治事項，由于“公共”和“公益”的較大解釋空間，現(xiàn)實中必然與協(xié)助基層政府做好公共衛(wèi)生和社會優(yōu)撫、教育等工作等同；而“調(diào)解民間糾紛”無疑更是“協(xié)助維護社會治安”的交叉重疊，甚或某種程度的同義反復。

最根本的是，在經(jīng)費來源和物質(zhì)保障方面，居民自治組織的獨立性更顯孱弱[14]。根據(jù)《居委會組織法》第17條的規(guī)定，居委會的運作經(jīng)費由地方政府撥付，居委會成員的生活補貼費標準由政府規(guī)定，居委會的辦公用房由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決。可見，居民自治權的獨立性和自治空間的絕對性在憲法規(guī)范層面并無明確的依據(jù)；居委會與基層政權之關系在憲法規(guī)范層面雖有界分，卻并無實質(zhì)的區(qū)隔。無論是《憲法》第111條還是《居委會組織法》，都只是居民自治的原則性宣示抑或組織形式規(guī)范，并未切入其本質(zhì)，而有關居民自治憲制意涵的探尋，必須基于更具開放性的解釋資源和路徑，畢竟憲制解決的是一國根本性政治構(gòu)成問題，其表現(xiàn)為長期的政法制度實踐。前述分析表明，居民自治在《憲法》第111條和《居委會組織法》中的規(guī)定是粗線條的。但法律是“具有意義上的系統(tǒng)性、連貫性、完整性的要素系統(tǒng)”[15]。因此，《憲法》序言和總綱中體現(xiàn)出的基本價值理念以及實踐中的憲法慣習等都與居民自治制度發(fā)生著意義關聯(lián)，需要納入解釋視野。

《憲法》序言是我國憲法規(guī)范的有機組成部分，并對我國憲制體制目標進行了歷史性和總攬性的規(guī)定?！稇椃ā沸蜓缘?段表明，我國社會主義民主、法治建設的領導核心是中國共產(chǎn)黨；指導思想是馬克思列寧主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系；國家建設目標是建設社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興。在這一背景下，屬于社會主義政治文明建設重要組成部分的居民自治實踐，也必須接受黨的領導，并以馬列主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系為指導，以實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設為目標。同時，依據(jù)《憲法》第2條的規(guī)定，我國的一切權力屬于人民，人民是國家和社會事務的管理者。居民自治是城市居民通過自我管理和自我服務處理日常糾紛、維持生產(chǎn)生活秩序的重要組織形式，是人民當家做主的直接體現(xiàn)。國家權力的人民屬性預示著國家建設目標與人民群眾總體性目標追求的一致性。所以，居民自治不僅要解決城市居民的物質(zhì)生活問題，還要解決精神生活問題，更重要的是，要通過居民自治來促進城市的發(fā)展，進而實現(xiàn)中華民族的偉大復興。因此，居民自治是肩負政治使命的基層民主實現(xiàn)形式，本質(zhì)上有別于西方純私益或團體利益維護的公民自治。

三、居民自治的憲制慣例解讀

“社會主義憲法的歷史主義傳統(tǒng)意味著憲法都是階段性產(chǎn)物，旨在完成階段性的任務，實現(xiàn)階段性的目標?！盵16]中國憲制實踐所呈現(xiàn)出來的景象并不完全契合憲法文本，這是由新中國憲制體制形成的特殊性所決定的。因此，我國憲制問題的探討不能局限于成文規(guī)范，而應兼顧不成文憲法，即實踐著的憲制慣例。

(一)社會變遷視角下的居民自治實踐

中華人民共和國成立后的很長一段時期內(nèi)，我國城市人口主要區(qū)分為兩種類型:有組織者和無組織者。所謂有組織者，即是被納入單位管理體制的職工，而無組織者則是居住在城市的無固定工作單位者。在單位制時期，單位解決員工的一切問題，并形成單位內(nèi)部的自治生態(tài)，尤其是1960年開始實施的“鞍鋼憲法”，將“兩參一改三結(jié)合”作為經(jīng)驗進行推廣①“兩參”即干部參加生產(chǎn)勞動，工人參加企業(yè)管理；“一改”即改革企業(yè)中不合理的規(guī)章制度；“三結(jié)合”即在技術改革中實行企業(yè)領導干部、技術人員和工人的結(jié)合。。通過工人參與管理和干部參加勞動的方式，“鞍鋼憲法”極大地提升了工人的積極性和主人翁意識。這種直接民主的制度創(chuàng)新保障了工人的知情權和參與權，實現(xiàn)了企業(yè)管理的民主化轉(zhuǎn)向，即實現(xiàn)了真正的自我管理、自我監(jiān)督和自我服務。“文革”期間，我國城市基層民主走向了極端?！按篪Q、大放、大字報、大辯論”的“四大民主”因脫離黨的領導而走向無政府主義，居委會被街道革委會所替代，成為階級斗爭擴大化的工具。正如鄧小平所言:“如果離開四項基本原則，抽象地空談民主，那就必然會造成極端民主化和無政府主義的嚴重泛濫，造成安定團結(jié)政治局面的徹底破壞，造成四個現(xiàn)代化的徹底失敗?！盵17]

改革開放之后，國家對經(jīng)濟領域的管制有所松動，城市居民的社會生活空間逐漸由單位回歸社區(qū)，居委會的管理職能逐漸向服務職能轉(zhuǎn)變，尤其是1981年居委會事務歸入民政口以后，其便民服務功能得到進一步提升。此外，城鄉(xiāng)二元體制被打破，流動人口大量增加，給城市社會管理帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。這些都倒逼基層社會管理體制的創(chuàng)新，尤其是借助于社區(qū)組織這一抓手，實現(xiàn)居民事務的屬地管理。在自治方式上，部分條件成熟的社區(qū)開展了居委會干部直選的試點工作，以改變長期以來通過居民代表進行選舉的模式。街居制主導時期的居委會受街道的管控較多，街居關系有科層化的傾向，居委會成為街道的“腿”。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》，標志著我國城市社區(qū)建設的全面啟動。2017年中共中央、國務院出臺《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，從促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，對社區(qū)治理工作提出具體要求。

與我國城市化進程相伴隨的是政府機構(gòu)改革和企業(yè)轉(zhuǎn)制，政府轉(zhuǎn)移出來的服務職能和企業(yè)剝離的社會職能大部分要由城市社區(qū)來承接。同時，在急劇變遷的城市化浪潮中，原有的社會秩序和社會結(jié)構(gòu)遭到?jīng)_擊，新的秩序規(guī)則尚未形成，大量社會矛盾在基層積聚，而這些矛盾和問題因具有復雜性而往往需要通過綜合治理予以化解。故此，單一面向的“社區(qū)自治”必須向多面向的“社區(qū)治理”轉(zhuǎn)變②“治理”是指以去中心化為特征，倡導多元主體協(xié)同共治。參見俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社，2000:5-6.。社區(qū)治理是囊括政府、社區(qū)組織、市場組織和普通居民等多主體的綜合性治理，意在實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動。盡管治理理論在世界范圍內(nèi)得到廣泛認可，“中國作為正在崛起的大國，幾乎沒有任何可能置身于這場‘治理革命’之外”[18]，但是，多元主體的整合需要以提升黨和國家的治理能力為前提。黨的十八屆三中全會出臺《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，核心點即為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國家治理能力提升中，隨著治理重心的下沉，過多的準行政任務向社區(qū)轉(zhuǎn)移。

概括起來，我國居民自治的產(chǎn)生和發(fā)展一直伴隨著國家權力的影子，自治實踐的諸種不足習慣性地被歸因于行政干涉。然而，這一論斷卻難以解釋自治動力不足的問題，而所謂的民主教育對策亦只能淪為口號。從革命根據(jù)地的大生產(chǎn)運動到新中國成立初期的互助合作運動，再到當下的城市社區(qū)建設，群眾自治的社會實踐在我國未曾中斷，只是需要在新時代背景下重新解讀和提煉。

(二)群眾路線：居民自治的政治意涵

在階級對立的立場下，馬克思將群眾自治作為消除國家異化的根本途徑。因此，群眾自治與國家公共管理職能相關聯(lián)，即群眾自治與國家管理、無產(chǎn)階級政黨的領導等并不矛盾。質(zhì)言之，群眾自治是社會主義性質(zhì)的治理，是無產(chǎn)階級民主的重要實現(xiàn)方式。馬克思的群眾自治思想是一個較為完整的理論體系，包含著政治自治[19]和群眾主體[20]兩個維度，前者致力于階級目標的實現(xiàn)，后者依附于階級動員，是實現(xiàn)前者的重要手段。自治意味著把生產(chǎn)資料和公共權力掌握在“聯(lián)合起來的個人的手里”。聯(lián)合將自治和自由勾連起來，“各個個人在自己的聯(lián)合中并通過這種聯(lián)合獲得自由”[21]。但這種聯(lián)合不會自動發(fā)生，需要自我動員，即群眾聯(lián)合基礎上的管理動員，通過群眾組織和群眾教育等方式實現(xiàn)。故此，馬克思主義聯(lián)合的觀點包含著組織、動員和教育等多重要素，意在將人民大眾這一自在階級轉(zhuǎn)化為自為階級。在國家仍未消亡，并承擔社會管理職能，且政黨政治發(fā)揮著組織建設功能的背景下，群眾自治應樹立“國家主義自治觀”而非“團體主義自治觀”。

群眾路線是中國共產(chǎn)黨奪取政權的基本動員方式，是毛澤東思想的兩大支柱之一①另一支柱性思想為革命民族主義思想。參見徐中約.中國近代史:1600—2000中國的奮斗[M].北京:世界圖書出版公司，2008:474.。該思想源自1933年毛澤東在江西省長崗鄉(xiāng)的調(diào)研總結(jié)。他在《長崗鄉(xiāng)調(diào)查》中寫道，“長岡鄉(xiāng)工作的特點，在于能用全力去動員群眾，用極大的耐心去說服群眾”[22]。鄧小平在總結(jié)根據(jù)地革命經(jīng)驗時強調(diào)，革命根據(jù)地群眾運動遵從“武裝群眾—教育群眾”的規(guī)律，目的在于使群眾成為一個自為的階級力量。1943年，毛澤東在《關于領導方法的若干問題》一文中，將群眾路線的思想進一步提煉為“從群眾中來，到群眾中去”[23]。1945年，劉少奇在黨的“七大”所作的關于修改黨章的報告中，將群眾路線歸結(jié)為兩點:一是群眾觀點，二是群眾領導方法[24]。其意在指出，正確的認識必須來源于人民，須有群眾根基，要深入群眾實踐之中進行調(diào)查研究。正如鄧小平所言，“改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來的，我們把它拿來加工提高，作為全國的指導。”[25]群眾領導方法要求，在將群眾觀點轉(zhuǎn)化為集體實踐的過程中，一方面要動員群眾參與公共決策；另一方面要奉行民主前提下的集中和堅持黨的領導。正所謂，“只有群眾才能創(chuàng)造真正的政治，可是，無黨性的、不跟著堅強的黨走的群眾是沒有覺悟的，沒有自制力的烏合之眾，他們會變成那些總是‘及時’從統(tǒng)治階級中冒出來利用‘適當’時機的狡猾政客的玩物?！盵26]在群眾決策機制中，人民群眾是永遠的主角，決策者并不是命令者和絕對權威，他們做出的決策還要返回群眾中進行宣傳和解釋，最終轉(zhuǎn)化為普遍性群眾意愿。但一定意義上，群眾是需要被喚醒和教育的對象，而共產(chǎn)黨始終以群眾的長遠利益和最高利益為出發(fā)點，必須有黨的領導，群眾才不致走錯路[27]。

《憲法》第111條基層自治的“群眾性”限定表明其階級立場和我國社會主義本質(zhì)。這里的“群眾”有別于西方語境下的“公民”概念。公民是抽象的無差別的主體，而群眾是具體的、有身份階級差異的主體。在革命和建立新中國的過程中，群眾要求的不是抽象意義上的人權，而是包括土地權利、平等權利的社會經(jīng)濟權利[28]。階級差異在毛澤東思想中表現(xiàn)為對人民群眾的理解，不同歷史時期的群眾成分也具有差異性。人民群眾是中國特色社會主義建設的主體力量，這體現(xiàn)出社會主義民主深厚的群眾基礎。制定《憲法》第111條的目的正是為了恢復群眾路線，將居民自治與群眾性聯(lián)系起來，通過群眾自治的方式實現(xiàn)居民對公共事務的直接管理[11]606-611。它具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，居民自治是國家與人民群眾目標一致性的產(chǎn)物。我國基層群眾自治并非斗爭哲學下的權利(力)博弈與抗衡，而是總體性國家政治目標實踐中的群眾工作方法和群眾路線。社會主義政權建立在人民主權之上，國家與個人的遠景奮斗目標具有一致性，憲法法律是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。根據(jù)《居委會組織法》第1條的規(guī)定，居民自治的目標除“三自”外，還包括“促進城市基層社會主義民主和城市社會主義物質(zhì)文明、精神文明建設的發(fā)展”，而且后者是更具根本性的長遠目標。這一目標的設定回應了我國《憲法》序言部分“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興”的社會主義事業(yè)藍圖的構(gòu)想。

其次，居民自治是一種群眾動員方式。作為純粹的生活空間，城市社區(qū)的日常事務屬于法律剩余事務，直接的行政干預和規(guī)則化的處理方式往往難以奏效。作為非正式權力代表的基層自治組織，其主導下的糾紛調(diào)停和組織動員在身份上具有正當性和中立性，在社會關系恢復上具有概括性和根本性。同時，居民自治前提下的問題化解模式具有自我調(diào)試的特點，相比于行政體制，這種半行政化的動員方式具有更大的制度彈性和回旋余地。改革開放以來，群眾路線的動員方式逐漸制度化，形成了簡約治理、中心工作和綜合治理等工作機制。而簡約治理的典型表現(xiàn)就是居民自治，即啟用非正式的“官員”，通過專門機關和群眾路線相結(jié)合的工作方法，實現(xiàn)低成本、高效率的基層治理。

再次，居民自治是群眾路線的領導決策方式。按照《憲法》第111條第2款以及《居委會組織法》第3條第6項之規(guī)定，居委會的作用之一就是“向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議”，并且對于社區(qū)公益事業(yè)，經(jīng)由居民會議的民主集中討論程序，可以向居民籌集費用(《居委會組織法》第16條)。群眾路線意義上的居民自治不同于普通的民主參與:居民自治要求從群眾呼聲中收集公共議題，通過篩選整合進行回應，并通過深入群眾的宣傳動員使得該公共議題獲得廣泛認可。故此，在居民自治中，常常要求社區(qū)干部與群眾“打成一片”。相較于西方民主參與模式的被動性特質(zhì)，群眾路線是一種反向的民主參政模式，它強調(diào)決策者必須主動深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾的到來。

最后，居民自治下的群眾動員包含一定的教育因素。根據(jù)《居委會組織法》第3條第1項的規(guī)定，“宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動”等內(nèi)容也是居民自治的任務之一。畢竟，群眾觀點并非格式化地存在著，而是具有多元性和流動性，對于少數(shù)意見，應在充分聽取的基礎上進行必要的宣傳教育。通過民主集中制下的自我教育，將一般化的群眾觀點落實到居民中去，從而實現(xiàn)民主決策和民主管理。

四、居民自治的憲法秩序重述

憲法是既有民主政治成果的總結(jié)，包含著內(nèi)在的秩序結(jié)構(gòu)。不同于社會自治和域外的基層自治、社區(qū)自治，我國《憲法》中的居民自治以馬克思主義自治觀和群眾路線為精神內(nèi)核，是中國特色基層民主的重要實現(xiàn)方式。在城市化推進的背景下，居民自治必須堅持國家屬性地位和黨的領導，以實現(xiàn)基層社會關系的再組織化為方向，通過回應群眾的生產(chǎn)生活需求來保證其民主性和政治性。

(一)居民自治的國家屬性

我國居民自治是基層群眾性自治，其不同于社會自治。社會自治是私權向國家讓渡后個體剩余權利的團體自治和自我管理，其典型組織形態(tài)是行業(yè)協(xié)會。問題是，我國不存在西方意義上的市民社會，也就不存在社會自治發(fā)育的土壤。因此，我國城市基層社會仍然是社會主義制度下國家意志對社區(qū)公共事務的柔性控制，而不是西方經(jīng)典理論所描述的市民社會的分殊與發(fā)展。雖然在制度構(gòu)造上，我國的社區(qū)居委會位于行政組織外部，但居委會是唯一一個被寫入《憲法》的社會組織。由于這一特殊性，居委會成為我國最為正式且具有非競爭性和權威性的自治組織。所以，將社區(qū)居委會等同于普通的社團組織，并認為不同性質(zhì)的社工組織或市場服務公司完全可以代替居委會的觀點，是值得商榷的。甚至有學者提出“資本民主”的理論，認為物業(yè)自治是實現(xiàn)基層民主的根本途徑[29]。這種將居民自治等同于物業(yè)管理的看法，無疑忽略了自治組織的群眾動員和社會目標實現(xiàn)功能。

我國的居民自治不同于域外的基層自治，也不同于英美國家的社區(qū)自治。一般來講，域外的基層自治是以中央與地方分權為特征的地方性自治，基層社會自治從屬于地方自治體系。比如，德國將基層自治放在市鎮(zhèn)一級，且根據(jù)德國《基本法》第28條第2款之規(guī)定，市鎮(zhèn)享有“在法律范圍內(nèi)自行負責處理地方事務的權利”[30]。而英美國家的社區(qū)自治是以“社會中心論”為基本理念，突出社區(qū)治理中志愿者和非營利組織的功能效用。例如，英國的社區(qū)自治強調(diào)政府、社區(qū)組織、市場以及志愿者組織之間的地位平等性，自治目標以個性化服務為主，政府的引領作用不突出，自治的民主政治意圖更不明顯[31]。

《憲法》第1條關于國體的宣示表明，我國憲制體制下國家、社會與公民間的關系，是國家主導并促進社會的整體發(fā)展，公民個人在社會發(fā)展中獲取福祉。因此，憲法語境下的居民自治建立在國家/社會一元論基礎之上，社會是國家的一部分[32]。也因此，居民自治并不排斥國家在場，或者說居民自治的實現(xiàn)程度并不取決于國家權力是否從社區(qū)事務中退出。一方面，自上而下的行政介入便于國家為居民自治輸送資源，提高社區(qū)的整合度；另一方面，自下而上的民眾動員和自治實踐可以提升國家政策與居民需求的契合度，節(jié)省社會治理成本；再者，社區(qū)干部的半正式身份促使其在與基層政權的互動中，“借力”提升自身的治理能力。否則，國家的退出容易誘發(fā)基層自治活力不足和秩序失范等弊病。例如，相關實證研究表明，獨立的、專業(yè)化的社工很難嵌入社區(qū)的社會關系網(wǎng)絡，且對社區(qū)治理效用不大[33]。因此可以說，我國憲制體制下的居民自治是國家化的，其具有一定的政權建設屬性。

居民自治的國家化并不意味著自治組織行政化，尤其是我國基層自治組織過度行政化的趨勢應予警惕。如前所述，這里的過度行政化主要是指在國家治理任務下沉的背景下，居民自治組織所承擔的形式主義冗余行政增多。但是，籠統(tǒng)的“去行政化”改革正在走向異化。例如，被當作經(jīng)驗推廣的“居站分離”試點，將居委會設置為純粹的居民議事機構(gòu)，而相關的執(zhí)行工作以及政府下派的行政任務則由單獨設立的社區(qū)工作站來完成?？梢灶A見，居站分設后，經(jīng)驗型治理人才必然被科層化辦事員所替代，原有的治理資源將會流失，并且這種改革將阻斷居民自治的外部聯(lián)系，導致居民自治因缺乏指導和資源支持而走向孤立無援的境地。但問題是，居民自治的核心是重構(gòu)黨群關系而非國家與社會的關系，社區(qū)去行政化的重心不在于行政職能剝離和組織架構(gòu)重組，而在于提高基層組織的“群眾化”水平。

(二)居民自治的基本原則

基于前述分析，黨的領導、政治性和組織化是我國居民自治實踐的重要特征，也應成為居民自治之憲法秩序的原則性堅守。作為中國人民和中華民族的先鋒隊，中國共產(chǎn)黨的領導是實現(xiàn)居民自治的組織保障；圍繞黨的領導和群眾路線，居民自治也才能回歸其本應具有的政治屬性，并通過組織化的形式付諸實踐。

1.黨的領導原則?！稇椃ā沸蜓缘?自然段通過歷史敘事的方式，闡釋了中國共產(chǎn)黨取得領導地位的正當性和合法性。黨的“十八大報告”提出，“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”。堅持黨的領導是我國居民自治制度的重要特征，也是重要的組織保障。這不僅取決于憲法法律的規(guī)定，更是由中國共產(chǎn)黨的政治地位所決定。不同于西方政黨政治中的選舉正義，中國共產(chǎn)黨的合法性地位來源于自身的政治承諾和價值實現(xiàn)。因此，西方政黨主要通過競選活動進行政治動員，而中國共產(chǎn)黨卻是通過日常社會治理體現(xiàn)其合法性。居民自治是黨領導革命和經(jīng)濟建設的經(jīng)驗總結(jié)，是踐行群眾路線、維持基層社會日常秩序的重要途徑。進一步講，居民自治關乎國家的政治發(fā)展和政治文明，作為社會主義民主政治建設的重要內(nèi)容，其是黨的事業(yè)的重要組成部分，更是實現(xiàn)政黨政治承諾的重要方式。

居民自治實踐中，堅持黨的領導即堅持黨對基層自治組織的政治領導，要求基層黨組織和共產(chǎn)黨員在社區(qū)事務中密切聯(lián)系群眾、發(fā)動群眾。居民自治組織有別于基層政權，這保證了居民自治實現(xiàn)方式的靈活性；同時，基層黨委通過對自治組織的間接領導，保證了居民自治政治方向的正確性。2018年11月出臺的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》第10條明確規(guī)定，社區(qū)黨支部的重點任務是全面領導隸屬本社區(qū)的各類組織和各項工作，領導基層社會治理。為了實現(xiàn)居委會與社區(qū)黨組織換屆工作的協(xié)調(diào)一致性，保障黨對居民自治的全面領導，2018年全國人大常委會專門對《居委會組織法》進行再次修改，將居委會委員的任期延長至五年。當然，確立黨的領導地位更要理順黨的領導與服務群眾之間的關系，黨的領導是其先鋒地位的要求，而服務群眾則是工作目標和方法的體現(xiàn)，二者不能有所偏廢。近年來，國家在社區(qū)建設中的兜底做法明顯是服務意識過重而領導不足的表征，容易導致群眾工作喪失原則和底線。

2.政治性原則。與新自由主義理念主導下的全球化過程相伴隨的是“去政治化”思潮，即政黨從特定價值追求的政治團體蛻變?yōu)橐环N結(jié)構(gòu)性的和控制性的權力體制[34]，將政治辯論、階級立場和群眾路線等視為政治口號，用技術治理和形式法治解決路線分歧和價值失序。這在中國憲法學研究中表現(xiàn)為價值中立立場，即通過去歷史化的方式將憲法學的研究對象限縮于形式意義上的憲法規(guī)范內(nèi)部[35]。對于居民自治而言，其去政治化的表現(xiàn)是，僅根據(jù)居委會選舉的形式化就否定居民自治的有效性和必要性，以及僅因?qū)嵺`中文牘主義的弊病就否定居委會的政治屬性，試圖建立絕對獨立的自治組織。其結(jié)果是，社區(qū)居民集體行動的衰落和秩序再生成本的提高，居委會組織動員能力和秩序構(gòu)建能力隨之下降。政治是“形成利益再分配格局的手段”[36]，去政治化的社區(qū)空間成為無原則的利益博弈場，自治組織喪失利益再分配的空間和能力，人民內(nèi)部矛盾只能通過無原則的妥協(xié)暫時掩蓋。

然而，憲法并非價值無涉，其本質(zhì)上有關國體政體，是一國的根本大法。因此，居民自治的政治化即是居民自治的憲法化?；隈R克思的群眾自治理論和新中國成立以來我國居民自治的建設經(jīng)驗，首先應摒棄居民自治改革中的去政治化思維。極端的去行政化邏輯是典型表現(xiàn)，其建立在政社徹底分離的理念之上，不僅忽視了城市化進程中基層政權對社區(qū)自治的型構(gòu)作用，也忽視了黨和國家同構(gòu)背景下中國共產(chǎn)黨的領導地位問題，本質(zhì)即是居民自治的去政治化。其次，正確對待資本問題，把市場邏輯限定在經(jīng)濟領域。在城市化與市場化相互勾連的時代背景下，應避免用資本化的物業(yè)管理模式替代居民自治甚至社區(qū)治理。最后，居民自治的政治化就是回歸民本思想，只有將一盤散沙的分散個體重新凝聚起來，實現(xiàn)“再造人民”，才能從根本上維護基層民眾的權益。

3.組織化原則。人是社會性動物，有組織化社會生活的內(nèi)在需求。市場化改革中的原子化個體難以形成集體行動。故此，后單位制時代的居民個體需要進行再組織化，而居民自治承接了這一目標任務。城市化推進前提下，我國居民自治的關鍵在于如何通過居民的自組織化，激活基層社會活力，從而有效對接國家自上而下的資源輸入，畢竟，只有組織起來的基層群眾，才能合理有序地表達自己的利益訴求。基層群眾的組織化依賴于群眾動員，但是，當前我國的居民自治只通過行政任務下派和儀式化選舉的方式進行了“行政動員”，而沒有開展充分、有效的“群眾動員”。“所謂真正的群眾動員，需要技術治理之外的身體、德行都在場?！盵37]居民自治中的群眾動員要做到:一是，確保國家權力在場，即堅持黨的領導和行政支持，否則群眾會對自治目標缺乏信心；二是，確保組織者的身體在場，即組織者身體力行和以身作則，否則群眾會對自治實踐缺乏認同；三是，確保自治過程的法律在場，防止“無公德的個人”出現(xiàn)，否則居民自治將缺乏規(guī)則和底線。

(三)居民自治的實現(xiàn)路徑

在希臘，民主的原初含義是“做事的能力”，而非形式上的表決制度[38]。由于《憲法》第111條和《居委會組織法》都是從組織建設的角度規(guī)范居民自治，無形中導致法學研究者將居民自治的關注點聚焦于居委會選舉，而對居民自治中的集體行動和自我管理實踐則關注較少。但是，居委會的組織形式和選舉方式僅僅是城市基層自治的階段性、具體化實踐形態(tài)，居民自治的復雜性遠非現(xiàn)有法律規(guī)則所能夠完全涵蓋。前述分析表明，居民自治的重心不在于形式性選舉，而在于具體的自治過程。畢竟，我國民眾對實質(zhì)民主的期待遠高于形式民主。社區(qū)建設是我國城市化推進的有機組成部分，社區(qū)治理以資源整合和協(xié)同共治為前提，需要資金、規(guī)則和組織等多要素的投入，以及相關主體在參與中的資源交換和互助。真正的群眾自治不是孤立和隔絕，而應具有包容性和開放性；通過整合內(nèi)外部資源，調(diào)動不同利益主體的能動性，確保參與過程的有序性和有效性。其中，行政力量的參與尤其重要，基層政府作為社區(qū)治理的推動者和引領者，其不僅是多元力量的優(yōu)勢協(xié)調(diào)者，更是治理技術的核心掌握者。

政府引領不能代替社區(qū)自治。當代的社區(qū)治理，越來越強調(diào)社會公眾的參與，強調(diào)發(fā)揮社會公眾、社團組織的積極性[39]。發(fā)動群眾是居民自治的精髓所在，城市化推進不能因國家主導的特質(zhì)而遮蔽民眾參與的必要性。強化群眾參與，不但可以實現(xiàn)老舊社區(qū)的自我更新，也能夠培養(yǎng)“村改居”社區(qū)居民的市民精神和主人翁意識，更能激發(fā)商品房社區(qū)業(yè)主的自治潛力。鑒于城市化進程中政府參與基層治理的差異性，應明確基層行政組織的角色定位。具體而言，基層政府在居民自治事項上應變直接管理為間接輔助，用“引導”“監(jiān)督”替代“管理”。在社區(qū)物業(yè)管理中，應避免政府兜底和絕對市場化的極端模式，用“有限責任”替代“無責”或“全責”。當然，社區(qū)治理的關鍵在于激活內(nèi)部自治資源，把居民最關心的公共“議題”作為自治的觸發(fā)點。這蘊含著雙重實現(xiàn)途徑:其一，發(fā)掘社區(qū)積極分子。老舊社區(qū)老年人志愿者隊伍較為龐大，尤其是老黨員的政治覺悟和積極性較高，通過對積極分子的識別，并賦予其相關身份，集體行動的組織缺失和信任缺失都可以得到彌補。其二，調(diào)動利益相關者的能動性。將公共事件作為民主自治的訓練場，充分利用不同居民的利益相關性差異，通過層級動員的方式妥善化解組織動員難題。

我國的居民自治不僅受地域、經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，也受社區(qū)演進形態(tài)的影響，需要因地制宜。老舊社區(qū)的核心問題是房屋和公共設施的維護，拆遷安置社區(qū)的核心問題是居民教化和治理機制轉(zhuǎn)變，新建商品房社區(qū)的核心問題是業(yè)委會籌建和業(yè)主自治。在這些中心工作的開展中，社區(qū)發(fā)動群眾進行民主監(jiān)督、民主決議、集體行動，最終將矛盾、問題解決在基層，這才是居民自治的真諦。此外，非正式規(guī)則和組織亦是社區(qū)治理的重要資源，院壩會和樓棟會等議事形式廣泛存在。例如，重慶M社區(qū)將自治單元落實在居民小組、樓棟之內(nèi)，彰顯出較強的靈活性和時效性；紹興Q街道推行的河長制、網(wǎng)格化管理等，這在一定程度上密切了干群關系。

五、結(jié)語

如今，距離1989年《居委會組織法》頒行已逾30年，居民自治的時代背景、組織方式等都已發(fā)生巨大變化。由單位制時期非單位人員的再組織，到后單位制時代的社區(qū)治理，我國居民自治制度一直致力于城市社會的建設發(fā)展。作為憲法的一項重要政治制度，居民自治具有其自身的政治屬性和時代使命。國家引導居民進行自治，重要途徑是“找回”自治的政治性，賦予自治以“初始動力”，并劃定外在的行動底線和邊界。在這個意義上，本文既非因循傳統(tǒng)的社區(qū)管理思路，以行政權遮蓋自治權，亦非自治的本質(zhì)化理解，即將放任、無序等同于自治、民主。在居民自治實踐中，政治性是其根本，但行政權應處于輔助地位。正因為國家主導的城市化進程中存在著基層政府權責不匹配現(xiàn)象，所以需要群眾路線的重新導入來疏解。