“公眾”的界定、識(shí)別和選擇
——以美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的經(jīng)驗(yàn)與問題為鏡鑒

□張晏

一、問題的提出

2019年9月1日起施行的《重大行政決策程序暫行條例》(簡(jiǎn)稱《暫行條例》)細(xì)化了黨的十八屆四中全會(huì)提出的依法決策機(jī)制①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出:“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論?！?，對(duì)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定五大重大行政決策法定程序進(jìn)一步予以規(guī)定。其中，公眾參與位列五大法定程序之首，體現(xiàn)了民主決策原則，是程序正當(dāng)性和行政合法性的必然要求。

在各類行政決策中，由于科學(xué)不確定性的普遍存在，環(huán)境決策常常需要決策于未知之中，且因涉及價(jià)值判斷，必須通過公眾參與來增強(qiáng)其決策的正當(dāng)性?！稌盒袟l例》第3條將環(huán)境和資源保護(hù)方面的重大公共政策和措施納入決策的事項(xiàng)范圍，具體到環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”)程序中，公眾參與更是不可或缺的構(gòu)成要素，即所謂“環(huán)評(píng)如果沒有咨詢和參與就不能稱之為環(huán)評(píng)”[1]?？梢哉f，目前環(huán)評(píng)中的公眾參與代表了我國(guó)公眾參與的最高水平[2]。然而，從我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與的實(shí)踐來看，由于“誰(shuí)來參與”“何時(shí)參與”“如何參與”“參與的效力”“信息公開”以及“法律責(zé)任和救濟(jì)”等方面的規(guī)則尚存不足，一些公眾參與淪為形式化的事前參與或非制度化的事后參與，從而催生了大量群體性事件②2012年四川什邡鉬銅項(xiàng)目事件就是典型的例子。該項(xiàng)目通過發(fā)放千余份調(diào)查問卷的方式征求過周邊可能受影響的公眾的意見，進(jìn)行了環(huán)評(píng)報(bào)告公告，通過了原環(huán)境保護(hù)部的審批，形式上滿足了所有程序性要求，但事后仍然引起民意的極大反彈。參見左林，李微敖.什邡失措:政企忽視民意引公眾焦慮致企業(yè)損失[EB/OL].(2012-07-16)[2020-06-10].https://business.sohu.com/20120716/n348284788.shtml.。

其中，“誰(shuí)來參與”是公眾參與程序設(shè)計(jì)中首先應(yīng)當(dāng)界定的問題。這一問題看似簡(jiǎn)單但實(shí)際復(fù)雜，對(duì)此《暫行條例》并未予以界定。現(xiàn)行環(huán)評(píng)立法對(duì)公眾“有關(guān)”和“可能受影響”的抽象描述也難以為公眾的認(rèn)定提供明確依據(jù)，決策者擁有廣泛的自由裁量空間，完全可以不著痕跡地刻意選擇符合自己利益或政策目標(biāo)的公眾來操縱公眾參與的結(jié)果，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位甚至在“公眾”上弄虛作假，從而輕易地通過后續(xù)層層的形式檢驗(yàn)①例如，2017年金麒麟旗下全資子公司濟(jì)南金麒麟剎車系統(tǒng)有限公司新增“高性能剎車盤涂裝項(xiàng)目”環(huán)評(píng)報(bào)告書中，參與調(diào)查的公眾中有數(shù)十名是公司內(nèi)部員工，且不在調(diào)查范圍內(nèi)小區(qū)居住。參見李超.金麒麟子公司環(huán)評(píng)涉嫌造假公眾調(diào)查員工參與[EB/OL].(2017-03-16)[2020-06-10].http://www.sohu.com/a/129056570_433524.。針對(duì)這一現(xiàn)象，2019年1月1日起施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)以公眾提交意見表的方式替代易被操縱的問卷調(diào)查，將公眾參與的主動(dòng)權(quán)交給公眾，很大程度上化解了認(rèn)定“公眾”的難題。由于對(duì)公眾范圍增加了“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍”的界定標(biāo)準(zhǔn)②《辦法》第5條規(guī)定:“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法聽取環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織的意見，鼓勵(lì)建設(shè)單位聽取環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍之外的公民、法人和其他組織的意見?！保ǘü姷姆秶M窄，嚴(yán)重限制了公眾參與功能的發(fā)揮。同時(shí)，關(guān)于公眾代表選擇規(guī)則的規(guī)定過于原則和單?、蹖?duì)于如何選擇公眾代表，《辦法》僅在第15條第二款中規(guī)定:“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、受教育水平、受建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響程度等因素，從報(bào)名的公眾中選擇參加會(huì)議或者列席會(huì)議的公眾代表，并在會(huì)議召開的5個(gè)工作日前通知擬邀請(qǐng)的相關(guān)專家，并書面通知被選定的代表?！保匀唤o刻意選擇和肆意造假留下了巨大空間。此外，法院僅對(duì)公眾參與進(jìn)行形式審查，在公眾的認(rèn)定上沒有起到應(yīng)有的作用④例如，在2015年伍權(quán)、陳權(quán)、黃用訴湛江市環(huán)境保護(hù)局一案中，原告訴稱垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中沒有依法調(diào)查附近村莊、村民，沒有征求村民的意見。報(bào)告所述調(diào)查了17個(gè)單位、250人是虛假的。法院對(duì)此并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，認(rèn)為湛江市環(huán)境保護(hù)局在湛江市環(huán)境保護(hù)公眾網(wǎng)對(duì)受理信息進(jìn)行了公告，公開了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告簡(jiǎn)本，公告期限為10個(gè)工作日，公告期間被告沒有收到公眾的反饋意見，符合法律規(guī)定。參見(2015)湛開法行初字第31號(hào)行政判決書。。在這種情況下，即使符合其他所有程序要求，公眾參與機(jī)制也只具有形式意義，無法真正發(fā)揮其效用。

眾所周知，環(huán)評(píng)制度起源于美國(guó)，在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)環(huán)境決策中增加公眾參與的要求始于1969年《國(guó)家環(huán)境政策法》(National Environmental Policy Act，簡(jiǎn)稱NEPA)。該法不僅創(chuàng)設(shè)了環(huán)評(píng)制度，而且在環(huán)評(píng)程序中嵌入了公眾參與的概念[3]。在后續(xù)實(shí)施中，“公眾”的界定得以不斷明確，并逐步建立識(shí)別特定公眾和選擇公眾代表的一系列規(guī)則。本文的核心目的正是通過考察美國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與的相關(guān)立法和實(shí)踐，總結(jié)和分析美國(guó)在“公眾”認(rèn)定上的經(jīng)驗(yàn)得失，旨在為我國(guó)相關(guān)規(guī)則的完善提供有益的思路，從而有助于我國(guó)公眾參與實(shí)效的提升和行政決策合法性的達(dá)成。

二、公眾的概念與制度邏輯

(一)公眾的概念共識(shí)：“感興趣的人”和“受影響的人”

雖然“公眾”在環(huán)評(píng)著述中反復(fù)出現(xiàn)，“公眾”(public)、“公民”(citizen)、“利害關(guān)系人”(interested party)、“利益相關(guān)者”(stakeholder)等用語(yǔ)常交替使用，但很少有學(xué)者專門給出其定義。在試圖回答“誰(shuí)應(yīng)當(dāng)參與”這一問題時(shí)，在美國(guó)，廣泛的共識(shí)認(rèn)為“公眾”是對(duì)某一決策感興趣(interested in)或者受到該決策影響(affected)的任何人[3]。對(duì)公眾的這一界定至少可以追溯至美國(guó)哲學(xué)家約翰·杜威[4]118。杜威在20世紀(jì)20年代發(fā)表的《公眾及其問題》中使用了對(duì)決策感興趣和被影響的人來界定“公眾”[5]。與之相應(yīng)，美國(guó)的環(huán)評(píng)立法雖未明確界定“公眾”，但在表述時(shí)特指對(duì)決策“感興趣和受影響的人”。

根據(jù)美國(guó)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)(Council on Environmental Quality，簡(jiǎn)稱CEQ)制定的《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》(Regulations for Implementing the Procedural Provisions of NEPA，以下簡(jiǎn)稱CEQ條例)⑤NEPA設(shè)立了環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)以實(shí)現(xiàn)該法的功能。CEQ為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)執(zhí)行NEPA的程序規(guī)定制定了《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》。，環(huán)評(píng)中的公眾參與分布于《環(huán)境評(píng)估》(Environmental Assessment，簡(jiǎn)稱EA)的準(zhǔn)備⑥40 C.F.R.§1501.4(b).、《查無顯著影響報(bào)告》(Finding of No Significant Impact，簡(jiǎn)稱FONSI)的公布和評(píng)議⑦40 C.F.R.§1501.4(e).、《環(huán)境影響報(bào)告》(Environmental Impact statement，簡(jiǎn)稱EIS)的范圍界定⑧40 C.F.R.§1501.7(a)(1).、EIS草案提交公眾評(píng)議⑨40 C.F.R.§1503.1(a).，以及最終EIS對(duì)公眾評(píng)議的響應(yīng)⑩40 C.F.R.§1503.4.等多個(gè)階段。

其中，CEQ要求各機(jī)構(gòu)在環(huán)評(píng)的早期對(duì)備選方案進(jìn)行“范圍界定”(scoping)，以確定公眾希望在評(píng)價(jià)中看到哪些問題，并明確提出邀請(qǐng)受影響的聯(lián)邦、州和地方機(jī)構(gòu)、任何受影響的印第安部落、行動(dòng)的擁護(hù)者以及其他感興趣的人(包括基于環(huán)境理由可能與行動(dòng)不一致的人)參與?40 C.F.R.§1501.7(a)(1).。CEQ還要求各機(jī)構(gòu)在編制EIS草案和編制最終EIS之前應(yīng)當(dāng)征求可能感興趣或受影響的個(gè)人或組織的意見?40 C.F.R.§1503.1(a)(4).，以及提供與NE-PA有關(guān)的聽證會(huì)、公共會(huì)議和環(huán)境文件的公告，以便通知可能感興趣或受影響的人和機(jī)構(gòu)①40 C.F.R.§1506.6(b).。

之所以要求邀請(qǐng)或通知感興趣或受影響的群體，是因?yàn)楣娪袝r(shí)并不知道他們感興趣或可能受到?jīng)Q策的影響。但是，即使公眾收到邀請(qǐng)或通知，也可能沒有參與程序所必需的手段、能力或者信任水平[6]88。因此，CEQ條例特別規(guī)定聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)最大限度地鼓勵(lì)和促進(jìn)公眾參與影響人類環(huán)境質(zhì)量的決定②40 C.F.R.§1500.2(d).。為實(shí)現(xiàn)這一要求，各機(jī)構(gòu)除了有義務(wù)通知外，還有義務(wù)為公眾參與提供便利，必要時(shí)提供資金。例如，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(U.S.Environmental Protection Agency，簡(jiǎn)稱EPA)被授予撥款來提供資金贈(zèng)予非營(yíng)利組織以支持和鼓勵(lì)其參與③42 U.S.C.§4368.。顯然，邀請(qǐng)、通知、鼓勵(lì)和促進(jìn)公眾參與環(huán)評(píng)的一系列規(guī)定隱含著參與公眾“越多越好”的價(jià)值取向。

(二)公眾的制度邏輯：信息規(guī)制

實(shí)際上，參與公眾“越多越好”的理念背后是由環(huán)評(píng)本身的制度邏輯和公眾參與程序的目的與功能決定的。NEPA誕生于相信官僚綜合理性的時(shí)代[7]。環(huán)境決策應(yīng)當(dāng)建立在充足信息的基礎(chǔ)上，要求各機(jī)構(gòu)在提出一項(xiàng)計(jì)劃時(shí)慎重考量此計(jì)劃實(shí)施后對(duì)環(huán)境可能造成的影響和其他替代方案，相信一個(gè)機(jī)構(gòu)在擁有了充足信息的條件下會(huì)作出正確的決策[8]。同時(shí)，由于多元的公眾代表了不同的事實(shí)、知識(shí)、利益和價(jià)值，這為實(shí)現(xiàn)充分的信息獲取和交流提供了基礎(chǔ)。公眾可能擁有決策所需的更完整的信息并能得到精確權(quán)衡，經(jīng)過公眾參與和協(xié)商作出的決策可以被期待為更具理性、更有效率[9]，同時(shí)也能避免事后的無序參與和爭(zhēng)議。促進(jìn)知情的決策和促進(jìn)知情的公眾參與是NEPA的兩大目標(biāo)④40 C.F.R.§ 1500.1(b)，(c).，這兩大目標(biāo)構(gòu)成了環(huán)評(píng)公眾參與程序的設(shè)計(jì)初衷。

因此，“公眾”的概念在美國(guó)的環(huán)評(píng)中是被有意地寬泛使用，在“誰(shuí)應(yīng)當(dāng)參與”這一問題上，立法以“感興趣和受影響的人”來寬泛界定“公眾”，并要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)、通知、鼓勵(lì)和促進(jìn)各方參與和協(xié)作，目的其實(shí)是試圖通過信息規(guī)制(informational regulation)⑤關(guān)于信息規(guī)制的概括、形式、示例等，參見Cass R Sunstein.Informational Regulation and Informational Standing:Akins and Beyond[J].University of Pennsylvania Law Review，1999(147):613-675.而不是傳統(tǒng)的命令控制型規(guī)制工具或者市場(chǎng)手段來提升環(huán)境決策的理性和正當(dāng)性。這種以吸納各方參與環(huán)評(píng)的方式具有一定的合理性，特別是在美國(guó)更加開放和懷疑的政治文化背景下，規(guī)制機(jī)構(gòu)擁有有限的公眾信任，顯然錯(cuò)在參與范圍太廣而不是太窄要更為明智[6]87。正是基于這些考慮，鼓勵(lì)最大限度的參與成為環(huán)評(píng)公眾參與的應(yīng)有之義。

三、公眾的異質(zhì)與類型

寬泛界定之下的公眾并非同質(zhì)(homogenous)的實(shí)體[3]。美國(guó)國(guó)家研究委員會(huì)(National Research Council)對(duì)公眾的描述充分體現(xiàn)出這種異質(zhì)性(heterogeneity)。該委員會(huì)認(rèn)為公眾一般指的是既扮演公民角色又作為“感興趣和受影響的人”的正式代表——可能獲益或受損，或者選擇知情和參與環(huán)境決策的個(gè)人、群體或組織；可能包括特定的種族、兒童、受影響的社區(qū)、職業(yè)類別或其他類別的個(gè)人、群體或組織，也包括在傳統(tǒng)的政策論壇中沒有得到充分代表的弱勢(shì)群體；既包括公司、非營(yíng)利咨詢或者游說組織、協(xié)會(huì)，也包括公共官員、機(jī)構(gòu)、作為個(gè)人或者代表組織的科學(xué)家[4]15。公眾的異質(zhì)性不僅體現(xiàn)在他們所處的不同地位，存在的不同形式，以及具有的不同知識(shí)和觀點(diǎn)，也體現(xiàn)在他們所代表的不同利益和關(guān)注的不同損害，不僅是死亡率和發(fā)病率，也包括身體、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和道德等各方面的影響[6]80?；诠姷漠愘|(zhì)性，上述委員會(huì)將公眾區(qū)分為利益相關(guān)者、直接受影響的公眾、留心公眾和一般公眾四個(gè)類型[4]15。

(一)利益相關(guān)者

利益相關(guān)者是指被影響或者將要被影響、或者對(duì)于決策結(jié)果有著濃厚興趣的組織化的群體。在美國(guó)，常將“利益相關(guān)者”和“公眾”畫上等號(hào)。廣義的利益相關(guān)者可以包括對(duì)決策感興趣和受影響的任何人[10]7。但是，組織化的利益團(tuán)體⑥利益組織化，是指在利益高度分化的社會(huì)中，一些分散的利益主體基于其利益的基本一致性而進(jìn)行聯(lián)合，并以一定的組織結(jié)構(gòu)約束這種聯(lián)合的狀態(tài)。參見王錫鋅.公眾參與和行政過程——一個(gè)理念和制度分析的框架[M].北京:中國(guó)民主法制出版社，2007:221.和非組織化的個(gè)人顯然在參與機(jī)會(huì)、參與能力、參與方式、參與效果等方面均具有實(shí)質(zhì)性的差別，因此有學(xué)者將狹義的利益相關(guān)者界定為在決策進(jìn)程中有組織的利益團(tuán)體或其代表，而與公民個(gè)人區(qū)分開來[11]。經(jīng)過組織化的方式對(duì)個(gè)體利益訴求進(jìn)行內(nèi)部的過濾和協(xié)調(diào)，可以使得利益表達(dá)更加集中、有力，因此也更有可能對(duì)決策產(chǎn)生影響[12]。

組織化群體的突出代表是環(huán)保組織，這是美國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與當(dāng)中最重要的公眾類型，特別是當(dāng)環(huán)境決策涉及事項(xiàng)的規(guī)模較大時(shí)，常有賴于環(huán)保組織的參與。例如，對(duì)于具有全國(guó)性關(guān)注或影響的活動(dòng)，CEQ條例要求機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦公報(bào)上公布并且郵寄給合理預(yù)期為感興趣的全國(guó)性的組織，制定規(guī)則的機(jī)構(gòu)可以向要求定期提供該公告的全國(guó)性組織郵寄公告，并且保存此類組織的名單①40 C.F.R.§1506.6(b).。

(二)直接受影響的公眾

通常來說，只關(guān)注狹義的利益相關(guān)者就足夠了，但是對(duì)于一些議題，審議需要更廣泛深入，美國(guó)的實(shí)踐表明不應(yīng)忽視那些在決策問題上享有利益卻沒有正式組織起來的市民，否則將會(huì)付出巨大的代價(jià)[13]49。直接受影響的公眾是指將會(huì)體驗(yàn)到?jīng)Q策結(jié)果帶來的正面或者負(fù)面效果的個(gè)人和非組織化的群體，這類公眾更符合通常理解中“公眾”字面上的含義。從工具意義上說，使用參與程序?qū)⒗嫦嚓P(guān)者和其他類型的公眾包含進(jìn)去，可以確保程序不會(huì)被沒有引起公眾廣泛關(guān)注的組織化的利益所俘獲[4]15。

但問題是，環(huán)境要素的特性不同，環(huán)境問題的影響范圍迥異。例如，有毒物質(zhì)污染距離場(chǎng)所較遠(yuǎn)的公眾可能就不受影響，而對(duì)于空氣污染，由于空氣的流通，確定受影響的公眾相當(dāng)困難[14]。由于環(huán)境問題邊界不明，環(huán)境決策事實(shí)上影響著每個(gè)人的生活質(zhì)量。發(fā)生在特定地點(diǎn)的環(huán)境問題可能具有超出地方的深遠(yuǎn)影響[3]。因此，CEQ條例中的國(guó)家/地方二分法被打破，是否受到影響、受到直接影響還是間接影響的判斷絕非易事，如何確定誰(shuí)是“直接受影響的公眾”必須結(jié)合決策的特定情境予以具體判斷。

(三)留心公眾

留心公眾是指可能對(duì)議題發(fā)表評(píng)論而影響公眾意見的媒體、文化精英和意見領(lǐng)袖(opinion leader)。在信息化時(shí)代，留心公眾對(duì)公共決策的參與無處不在，同時(shí)對(duì)其他公眾的影響力無可避免。公眾?；趤碜悦襟w或者專家的二手信息形成對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)和活動(dòng)的態(tài)度和立場(chǎng)，并且有時(shí)會(huì)被機(jī)構(gòu)或者其他公眾利用以擴(kuò)大其影響力。因此，即使是留心公眾間接參與也往往具有實(shí)質(zhì)性影響。在某些場(chǎng)合，留心公眾的直接參與是必需的，甚至是主要的。例如，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的特征呈復(fù)雜性②有些風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，損害的可能性很好理解，風(fēng)險(xiǎn)(以及減少風(fēng)險(xiǎn)的措施)并無爭(zhēng)議，這些被稱為線性風(fēng)險(xiǎn)(linear risks)。所有其他類型的風(fēng)險(xiǎn)都是復(fù)雜性(complexity)、不確定性(uncertainty)和模糊性(ambiguity)的組合。復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)是指原因和結(jié)果間的關(guān)系受到很多干預(yù)因素的影響，不確定性指的是因果關(guān)系鏈條的判斷不足以確信，而模糊性則產(chǎn)生于個(gè)體參與者或利益相關(guān)者對(duì)于與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的事件的輸入和結(jié)果出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的特征，參見Ortwin Renn.Stakeholder and Public Involvement in Risk Governance[J].International Journal of Disaster Risk Science， 2015， 6(1):8-20.時(shí)，爭(zhēng)議往往與關(guān)于復(fù)雜的劑量-反應(yīng)(dose-effect)關(guān)系或減少脆弱性措施有效性的重大科學(xué)分歧有關(guān)。此時(shí)，參與主體應(yīng)當(dāng)包括來自不同科學(xué)陣營(yíng)的專家，將新知識(shí)或額外的知識(shí)引入?yún)f(xié)商，需要經(jīng)由專家小組、專家聽證等達(dá)成專家共識(shí)[15]。但是，留心公眾基于自身的發(fā)現(xiàn)、認(rèn)知和社會(huì)信念有時(shí)會(huì)相當(dāng)偏頗，決策者應(yīng)當(dāng)充分重視留心公眾在信息公開、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)溝通中的巨大作用[16]。美國(guó)的實(shí)踐表明，同行評(píng)審有助于增加客觀性和減少偏見。

(四)一般公眾

除了上述三類主體，在美國(guó)的實(shí)踐中還特別強(qiáng)調(diào)一般公眾的地位和作用。一般公眾是指沒有受到議題直接影響但可能對(duì)此發(fā)表公眾意見的所有個(gè)體，一般很少被納入?yún)⑴c過程。但是美國(guó)環(huán)境保護(hù)署科學(xué)咨詢委員會(huì)(U.S.Environmental Protection Agency Science Advisory Board)認(rèn)為當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有的科學(xué)證據(jù)最終只能作出價(jià)值判斷時(shí)，要想作出科學(xué)合理的決策，應(yīng)當(dāng)讓所有相關(guān)方的代表包括一般公眾共同公開地澄清存在共識(shí)和分歧的領(lǐng)域、理解和應(yīng)用相關(guān)科學(xué)，并就如何最好地處理環(huán)境問題達(dá)成一致[10]6，尤其當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的特征呈模糊性時(shí)，不再只是涉及有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的爭(zhēng)議，還包括對(duì)未來的看法、基本價(jià)值觀和信念之間的差異，以及對(duì)人類控制自身技術(shù)命運(yùn)能力的信心程度。因此決策應(yīng)當(dāng)面向公眾公開，要求最為廣泛的參與，也應(yīng)包含一般公眾代表[15]。

需要指出的是，環(huán)境問題往往源于公地(commons-based)，涉及大量不同的利益，個(gè)人可能甚至都沒有認(rèn)識(shí)到其利益受到了威脅[14]。同時(shí)，一般公眾雖然可能不會(huì)受到環(huán)境決策的直接影響，但作為公民必將隨著時(shí)間的推進(jìn)和注意力的發(fā)展而成為對(duì)決策感興趣的人[10]7。因此，一般公眾、利益相關(guān)者以及直接受影響的公眾的區(qū)分是模糊的。也正是基于環(huán)境問題的特殊性，美國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與的設(shè)計(jì)對(duì)“公眾”的認(rèn)定更多采取了開放的態(tài)度。當(dāng)然，對(duì)于公眾類型進(jìn)行劃分是有意義的，決策者能夠根據(jù)特定決策所涉事項(xiàng)規(guī)模、環(huán)境要素特性、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)特征等因素對(duì)不同類型的公眾給予不同程度的關(guān)注，這在一定程度上有助于提高決策的質(zhì)量和效率。

四、公眾的代表性與選擇策略

即使在具體決策中側(cè)重某些特定類型的公眾，決策者仍需面對(duì)數(shù)量龐大的潛在參與者。關(guān)于NEPA有效性的研究表明，機(jī)構(gòu)在具體確定誰(shuí)是公眾這一問題上并不成功[17]。如何在具體決策中將抽象的“公眾”予以具體化，如何保證參與公眾的代表性是決策者面臨的巨大難題。

(一)選擇公眾代表的必要性——包容性原則的不足和不能

CEQ條例并未針對(duì)合適的參與人數(shù)或者何謂“最大限度”的參與作出限制[18]?；诃h(huán)評(píng)的制度邏輯和環(huán)境問題的特殊性，一般認(rèn)為當(dāng)公眾參與包含感興趣的和受影響的所有人時(shí)會(huì)更加成功。這種包容性(inclusiveness)被認(rèn)為是環(huán)評(píng)公眾參與程序應(yīng)當(dāng)貫徹的原則之一[4]3。但事實(shí)上包含太多的主體可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的結(jié)果。

一方面，就成本和時(shí)間而言，如果決策者努力容納盡可能多的意見，就可能產(chǎn)生最低公分母(lowest common denominator)的解決辦法，使得公眾參與程序繁瑣且效率低下[14]。這與異質(zhì)性和相互依存度(interdependence)有關(guān)。異質(zhì)性很高、相互依存度很低表明組織規(guī)模會(huì)阻礙合意的形成，此時(shí)參與者數(shù)目多，溝通效率越低，交易成本也就越高。對(duì)NEPA的批評(píng)之一就是該法通過延緩決策來阻礙聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的決策，這會(huì)給行政機(jī)構(gòu)履行法定職責(zé)的能力帶來負(fù)面影響[7]。另一方面，公眾的異質(zhì)性使得“公共”不是一個(gè)單一的實(shí)體，有學(xué)者認(rèn)為甚至不存在公共利益。公眾中的不同成員具有不同利益，導(dǎo)致對(duì)參與具有不同的期望。被允許參與的個(gè)人和組織越多，就越難以滿足他們不同的期望。反過來，被辜負(fù)的期望將導(dǎo)致挫敗感，最終削弱公眾參與環(huán)評(píng)的意愿[3]，反而會(huì)有損決策的質(zhì)量。

除了考慮決策質(zhì)量和效率的要求外，實(shí)際的參與過程也對(duì)選擇公眾代表提出了需求。實(shí)踐中，決策者在滿足立法所規(guī)定的最低公眾參與要求基礎(chǔ)上還會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)，除了對(duì)所有公眾開放的通知和咨詢外，還會(huì)以審議式民意調(diào)查(deliberative polling)、咨詢委員會(huì)(advisory committees)、聯(lián)合事實(shí)調(diào)查(joint fact-finding)等方式與公眾代表進(jìn)行更密切的合作甚至達(dá)成協(xié)議[19]。另外，即便擁有足夠的人力財(cái)力考慮和回應(yīng)所有公眾的意見，有時(shí)也可能根本無法實(shí)現(xiàn)包容性原則的要求。并非所有公眾都能夠或者想要參與，因?yàn)榭赡軟]有時(shí)間、沒有興趣也沒有能力[20]32。有時(shí)會(huì)存在直接參與不能的情形，例如兒童、殘疾人士等弱勢(shì)群體，還可能包括未來世代，非人類種群和生態(tài)系統(tǒng)。在這種情況下通過利益代表間接參與可能是唯一的選擇[6]88-89。

可見，雖然美國(guó)相關(guān)立法和理論都以包容性原則為主導(dǎo)，但是實(shí)踐中選擇公眾代表成為一種必然，而如何識(shí)別公眾并且對(duì)其代表進(jìn)行選擇仍缺乏明確和系統(tǒng)的規(guī)則。

(二)特定公眾的識(shí)別方法——自上而下法和自下而上法

在美國(guó)的實(shí)踐中，決策者可以綜合運(yùn)用由其引導(dǎo)的自上而下法和來源于公眾的自下而上法來識(shí)別特定的公眾[13]48。在邀請(qǐng)和通知關(guān)鍵公眾時(shí)可以運(yùn)用自上而下的技術(shù)方法，通過考慮下列問題識(shí)別特定的感興趣和受影響方:誰(shuí)擁有有益的信息和專長(zhǎng)?誰(shuí)之前曾經(jīng)參與過類似的情境?誰(shuí)之前曾經(jīng)想要參加類似決策?誰(shuí)可能受到影響?誰(shuí)可能受到影響但卻不知道自己會(huì)受到影響?如果不被包含在內(nèi)誰(shuí)將合理地被激怒[6]88?美國(guó)EPA發(fā)布的《公眾參與指南》提供了更為詳盡的問題清單①美國(guó)EPA發(fā)布的問題清單，參見EPA.Public Participation Guide[EB/OL].(2018-02-22)[2020-07-07].https://www.epa.gov/international-cooperation/public-participation-guide-process-planning#step2.來幫助識(shí)別特定的利益。該清單包括誰(shuí)將受決策直接影響?是否有部分社區(qū)會(huì)因?yàn)樵擁?xiàng)目而承受不成比例的負(fù)擔(dān)?誰(shuí)將受決策間接影響?誰(shuí)想?yún)⑴c?關(guān)于該議題，誰(shuí)已經(jīng)參加或者聯(lián)系過決策者?如果對(duì)決策沒有輸入(input)，誰(shuí)將感到失望?誰(shuí)能夠影響決策?誰(shuí)能夠主張具有受到?jīng)Q策影響的法律上的資格(法律權(quán)利)?……近二十個(gè)問題，在考慮這些問題之后，將會(huì)形成一個(gè)全面的公眾名單。隨著更多公眾被決策者識(shí)別，更多公眾對(duì)決策變得感興趣，該問題清單也將隨之不斷增加。

除了自上而下法，還可以適用來源于公眾的自下而上的進(jìn)路，即由公眾識(shí)別自己，決策者通過吸引公眾的持續(xù)參與來動(dòng)態(tài)地進(jìn)行公眾的界定和辨別[13]51。這一方法體現(xiàn)在CEQ條例對(duì)于公眾聽證會(huì)、公共會(huì)議和公共通知的規(guī)定中。從理論上說任何想?yún)⑴c的公眾都可以參與，可以有效彌補(bǔ)自上而下法不可能預(yù)先識(shí)別出所有相關(guān)群體的局限。為了幫助關(guān)心聯(lián)邦決策環(huán)境影響的公民和組織有效參與根據(jù)NEPA進(jìn)行的環(huán)境審查，CEQ發(fā)布了《國(guó)家環(huán)境政策法公民指南:讓你的聲音被聽見》①具體內(nèi)容，參見Council on Environmental Quality.A Citizen’s Guide to the NEPA:Having Your Voice Heard[EB/OL].(2011-07-28)[2019-08-13].https://www.energy.gov/sites/prod/files/nepapub/nepa_documents/RedDont/G-CEQ-CitizensGuide.pdf.，對(duì)環(huán)評(píng)程序進(jìn)行了詳細(xì)介紹，特別介紹了公眾參與的時(shí)機(jī)和方式，包括如何主動(dòng)參與和進(jìn)行評(píng)議，以及在機(jī)構(gòu)沒有給予公眾充足參與機(jī)會(huì)時(shí)應(yīng)當(dāng)采取的措施，包括及時(shí)提出意見，主動(dòng)和決策者聯(lián)系，尋求相關(guān)機(jī)構(gòu)的援助，以及尋求行政和司法救濟(jì)等，這為公眾的主動(dòng)參與提供了指導(dǎo)。

但問題在于決策者對(duì)于公眾的識(shí)別在多大程度上滿足立法的要求，這實(shí)際上具有廣泛的裁量空間。對(duì)機(jī)構(gòu)根據(jù)NEPA作出的決策，司法審查限于該機(jī)構(gòu)是否按照嚴(yán)格解讀NEPA的程序要求并對(duì)擬議行動(dòng)進(jìn)行了“嚴(yán)格檢視”(hard look)②Bering Strait Citizens for Responsible Res.Dev.v.U.S.Army Corps of Eng’rs， 524 F.3d 938， 947(9th Cir.2008).，即使“嚴(yán)格檢視”規(guī)則要求法院對(duì)機(jī)構(gòu)行為作出“全面、徹底、深入的審查”，確保該機(jī)構(gòu)“嚴(yán)格檢視”與其最后決策有關(guān)的資料，但是法院畢竟不得對(duì)機(jī)構(gòu)決策的實(shí)質(zhì)性的是非曲直作出判斷，或“在行政自由裁量權(quán)范圍內(nèi)插嘴”③Citizens to Preserve Overton Park， Inc.v.Volpe， 401 U.S.402， 416(1971).。例如，在Ark Initiative v.Tildwell一案中，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院就原告是否屬于“感興趣的人”，機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)親自邀請(qǐng)?jiān)鎱⒓有姓绦蜻M(jìn)行了審查。法院認(rèn)為“在所引用的條文當(dāng)中，沒有任何規(guī)定要求機(jī)構(gòu)在有關(guān)NEPA的規(guī)則制定程序中個(gè)別地通知任何和每一個(gè)潛在的‘感興趣的人’”。法院通過審查行政記錄認(rèn)可相關(guān)機(jī)構(gòu)在促進(jìn)公眾參與時(shí)所付出的“令人印象深刻的努力”，并斷言“很難看出任何對(duì)規(guī)則制定感興趣的個(gè)人或組織會(huì)錯(cuò)過參與的機(jī)會(huì)”④64 F.Supp.3d 81(D.D.C.2014).。這種審查密度使得機(jī)構(gòu)以卷帙浩繁的行政記錄作為規(guī)避良方，既很難對(duì)其予以實(shí)質(zhì)限制，也使得效率更為低下。

(三)公眾代表的選擇策略——自我選擇、選擇代表和抽樣技術(shù)

在識(shí)別特定公眾的基礎(chǔ)上有時(shí)需要進(jìn)一步選擇公眾代表。美國(guó)國(guó)家研究委員會(huì)提出選擇公眾代表時(shí)需要考慮四個(gè)關(guān)鍵要素:參與是充分廣泛的；選擇過程是公平的；代表人能夠被其所代表的感興趣和受影響的人接受；參與者帶來的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、觀點(diǎn)為審議所需要[6]89。這些要素看起來是明確的，但是如何滿足卻相當(dāng)困難。選擇公眾代表通常的策略包括自我選擇、選擇代表和抽樣技術(shù)[21]352，但這三種策略均存在一定局限。

其中，自我選擇對(duì)應(yīng)著識(shí)別公眾的自下而上法，是美國(guó)聽證和通知評(píng)議規(guī)則制定中的標(biāo)準(zhǔn)程序。這種方法看起來為公眾提供了廣泛且公平的參與機(jī)會(huì)，但實(shí)際上卻可能存在某些局限。首先，自我選擇的方法在很大程度上有賴于參與者自身的反應(yīng)和能力，因此有利于組織化的利益和那些擁有足夠資源來搜集通知、動(dòng)員組織成員、提交評(píng)議或者以其他方式參與的人[6]90，可能會(huì)不適當(dāng)?shù)氐凸郎踔梁鲆曋匾珱]有能力的參與者，或者根本沒有意識(shí)到被影響的潛在參與者。其次，該方法預(yù)設(shè)所有關(guān)注自身利益的人都會(huì)參與，主動(dòng)權(quán)掌握在公眾手中，這可能導(dǎo)致參與者人數(shù)太少，無法完成必要的任務(wù)，或者人數(shù)太多，無法很好地進(jìn)行互動(dòng)的現(xiàn)象[20]34。

第二個(gè)策略是選擇代表。公眾參與的代表性越強(qiáng)，參與的有效性就越大[22]，但問題是誰(shuí)來決定以及如何決定誰(shuí)能代表公眾。當(dāng)公眾參與過程被用作決策工具時(shí)，必須確保所有相關(guān)的利益以充分和平衡的方式得到代表[10]13。這正是選擇代表所面臨的最大挑戰(zhàn)。在公共政策制定中，至少有四種類型的代表:選舉代表(正式政治代表)；任命律師或其他專家(歸屬代表)；根據(jù)他們與所有或部分相關(guān)方的共同特征選擇參與者(描述性代表)；根據(jù)其特定觀點(diǎn)選擇參與者(實(shí)質(zhì)性代表)。前兩種代表形式在政治制度中是傳統(tǒng)的類型，對(duì)于公眾參與機(jī)制而言，后兩者往往是合適的，但很難說哪種更好[20]33。公眾在時(shí)間、資源、受教育程度、表達(dá)愿望和看法的能力上大相徑庭，這使得描述性代表很難保證代表具有足夠的時(shí)間、金錢和能力。實(shí)質(zhì)性代表則可能仍然會(huì)導(dǎo)致非組織化或者沉默的公眾包括未來世代無人代表，而是偏向于占支配地位的參與者，例如專家、官員、利益集團(tuán)，這也導(dǎo)致代表的不是更廣范圍的公眾而是有一些極端的觀點(diǎn)[23]。

第三個(gè)策略是利用樣本技術(shù)，這也是選擇描述性代表的常用方法。理想狀態(tài)下，隨機(jī)抽樣能夠確保受影響人群的所有價(jià)值和偏好能夠平等地進(jìn)入程序[21]353。但是隨機(jī)抽樣也存在很多問題，一是在小型群體中隨機(jī)抽取可能很難公平地反映出利益范圍，樣本規(guī)模必須足夠大；二是隨機(jī)抽樣假定每個(gè)人都具有平等的發(fā)言權(quán)，但有時(shí)需要考慮特殊的群體，例如兒童；三是隨機(jī)抽取的個(gè)體可能因興趣、參與時(shí)間、理解議題的能力等不同，導(dǎo)致有些群體比其他群體可能得到更好地代表[6]90。此外，由于影響未必平均分布，在隨機(jī)抽樣中沒有被選擇但卻受到直接影響的人可能會(huì)感覺被剝奪了保護(hù)自身利益的基本民主權(quán)利，結(jié)果可能會(huì)尋求其他方式發(fā)聲。而隨機(jī)抽樣出的代表是否有足夠的意愿和責(zé)任感，態(tài)度是否會(huì)在參與中發(fā)生改變都會(huì)影響參與的效果[21]354。

如何選擇適用這三種策略，與決策的質(zhì)量和正當(dāng)性的考慮有關(guān)。關(guān)注正當(dāng)性的學(xué)者傾向于建議通過公開邀請(qǐng)或者通過代表，使已經(jīng)組織化或者如果反對(duì)決策將組織化的相關(guān)方參與。關(guān)注決策質(zhì)量的學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)讓所有重要觀點(diǎn)和知識(shí)來源都得到代表[4]119。同時(shí)，由于這三種策略各有其弊端，在美國(guó)的實(shí)踐中，會(huì)針對(duì)特定決策權(quán)衡各策略的優(yōu)點(diǎn)和局限綜合加以運(yùn)用。例如，運(yùn)用自我選擇策略后通過內(nèi)部協(xié)商縮小規(guī)模，同時(shí)選出確保各方利益平衡的代表，或者增加隨機(jī)選出的一般公眾參與訪談或調(diào)查以擴(kuò)大視野。實(shí)踐中還有在程序的不同階段由不同類型公眾經(jīng)不同選擇策略參與決策的做法[6]91。結(jié)合具體決策和議題的特點(diǎn)靈活綜合多種策略并細(xì)化程序設(shè)計(jì)，可以更好地滿足公眾代表性的要求。

五、我國(guó)相關(guān)規(guī)則的完善路徑

與美國(guó)將公眾參與作為環(huán)評(píng)制度的核心不同，我國(guó)的環(huán)評(píng)主要由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，公眾參與不足且效力有限。與之相應(yīng)，我國(guó)相關(guān)立法在公眾的界定和識(shí)別上花費(fèi)的筆墨并不多，尚未真正建立起認(rèn)定“公眾”的具體規(guī)則。當(dāng)然，中美法制體系和環(huán)評(píng)程序設(shè)計(jì)迥異，美國(guó)的相關(guān)規(guī)則也存在一定爭(zhēng)議，但如果基于環(huán)境問題的特殊性、環(huán)境決策的復(fù)雜性、環(huán)評(píng)的制度邏輯以及公眾參與的目的功能來看待“誰(shuí)應(yīng)當(dāng)參與”的問題，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于提升環(huán)境決策質(zhì)量和保障公眾權(quán)益具有重要的啟示意義，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到美國(guó)實(shí)踐中出現(xiàn)的效率低下等問題并以此為戒，從而為我國(guó)相關(guān)規(guī)則的完善提供鏡鑒。

(一)為獲取充分的信息有意放寬對(duì)“公眾”的界定

美國(guó)“感興趣”和“受影響”這一寬泛界定公眾的模式是由環(huán)評(píng)的制度邏輯和環(huán)境問題的特殊性決定的，相較之下，我國(guó)的公眾范圍顯得過于狹窄。2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》和1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》均以“有關(guān)”公眾的措辭模糊化處理①其中，2002年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》經(jīng)過2016年和2018年兩次修訂，1998年的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》于2017年修訂，但有關(guān)公眾的條文均未修改。。2006年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第15條突出了“受影響”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第56條采用了“可能受影響”的表述。在此基礎(chǔ)上，新實(shí)施的《辦法》延續(xù)了“有關(guān)”和“可能受影響”的用語(yǔ)，同時(shí)第5條增加了“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍”的限定，結(jié)合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)②2016年的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》(HJ2.1-2016)中規(guī)定:“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍是指建設(shè)項(xiàng)目整體實(shí)施后可能對(duì)環(huán)境造成的影響范圍，具體根據(jù)環(huán)境要素和專題環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則的要求確定。環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則中未明確具體評(píng)價(jià)范圍的，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目可能影響范圍確定。”2018年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則大氣環(huán)境》(HJ2.2-2018)中規(guī)定:“大氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目排放污染物的最遠(yuǎn)影響距離D10%來確定。”，將“評(píng)價(jià)范圍”等同于“影響范圍”，仍未實(shí)質(zhì)性突破以往“可能受到直接影響”和“存在利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)。近年來我國(guó)環(huán)評(píng)領(lǐng)域的頻繁改革，旨在簡(jiǎn)化審批、提高效率、解決環(huán)評(píng)中的“慢、難、繁”問題[24]。在這種思路之下為避免增加決策成本和負(fù)擔(dān)，我國(guó)環(huán)評(píng)中的“公眾”僅限于“可能受到直接影響”的公眾，而不包括“可能受到間接影響”和“感興趣”的個(gè)人或群體，導(dǎo)致更容易基于片面的信息出現(xiàn)遺漏和失誤，尤其是沒有受到直接影響但代表環(huán)境公益的社會(huì)組織被排除在法定范圍之外，這不符合公眾參與的普遍實(shí)踐。

實(shí)際上，“感興趣”和“受影響”這種界定方法并非美國(guó)所獨(dú)有，1998年《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》(Convention on Access to Information，Public Participation in Decisionmaking and Access to Justice in Environmental Matters)即《奧胡斯公約》同樣使用了這一模式[25]，我國(guó)也認(rèn)可這一共識(shí)①2011年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則公眾參與》編制說明(征求意見稿)在5.3公眾的范圍中指出:“按照目前國(guó)際推行的環(huán)評(píng)公眾參與最佳實(shí)踐模式，如國(guó)際影響評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)的《公眾參與國(guó)際最佳實(shí)踐原則》、國(guó)際金融公司的《公眾參與及信息披露良好實(shí)踐手冊(cè)》等，公眾參與的范圍應(yīng)覆蓋所有受建設(shè)項(xiàng)目影響和對(duì)其感興趣的群體，統(tǒng)稱為利益相關(guān)方?！薄?duì)此，立法應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)，放寬對(duì)“公眾”的界定，更好地通過各方信息的輸入和交流促進(jìn)形成更為明智的決策，這也是在放松事前管制的同時(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的必然要求。

(二)為多元主體提供參與和影響決策的機(jī)會(huì)

美國(guó)環(huán)評(píng)中的公眾參與旨在為代表所有相關(guān)方的主體提供參與和影響決策的機(jī)會(huì)，為更好地解決具有爭(zhēng)議的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題提供可能。十九大報(bào)告提出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，但我國(guó)對(duì)于公眾的界定基本對(duì)應(yīng)“直接受影響的公眾”，難以與強(qiáng)勢(shì)的企業(yè)和可能被俘獲的政府經(jīng)由平等對(duì)話以捍衛(wèi)其合法權(quán)益。同時(shí)，由于立法沒有明確環(huán)保組織在公眾參與中的地位，環(huán)保組織在實(shí)踐中尚未真正進(jìn)入制度化參與程序當(dāng)中，往往只能以宣傳、倡導(dǎo)和推動(dòng)輿論關(guān)注等為主要參與手段[26]。此外，專家的主體地位也不明確。我國(guó)目前相關(guān)立法有時(shí)將“專家”和“單位”“公眾”相并列，似乎將專家排除在公眾范圍之外，有時(shí)又將“專家”列為公眾，并將咨詢專家意見和專家論證會(huì)作為公眾參與的一種重要的形式，而專家基于個(gè)人專業(yè)興趣的主動(dòng)參與目前尚缺乏法律依據(jù)。至于沒有受到直接影響的“一般公眾”更是沒有參與的空間。這樣一來，無法確保與決策有關(guān)的重要知識(shí)和存在沖突的價(jià)值都能進(jìn)入環(huán)評(píng)進(jìn)程，這不僅影響決策質(zhì)量，也容易引發(fā)事后的無序參與，反而導(dǎo)致效率更低。

因此，在寬泛界定公眾范圍的前提下，應(yīng)當(dāng)明確各類主體特別是環(huán)保組織作為組織化利益團(tuán)體的突出作用。同時(shí)，為促進(jìn)科學(xué)分析和公眾參與的有效融合，除了明確專家的法律地位外，還應(yīng)盡可能給予包括一般公眾在內(nèi)的所有相關(guān)方的代表都能得到充分參與的機(jī)會(huì)，并對(duì)事實(shí)和價(jià)值予以關(guān)注。

(三)以提升環(huán)境決策的質(zhì)量為目標(biāo)兼顧效率

美國(guó)對(duì)于“公眾”過于寬泛的界定雖然有助于環(huán)境決策質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，卻大大提高了決策成本，并為后續(xù)公眾的識(shí)別以及公眾代表的選擇帶來了一定困難，加劇了決策的遲延。對(duì)美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)完成EIS所需時(shí)間的統(tǒng)計(jì)顯示，從發(fā)布意向書到發(fā)布作出決策的記錄平均需要4年零6個(gè)月②數(shù)據(jù)來源，參見Executive Office of the President Council of Environmental Quality.Environmental Impact Statement Timelines(2010-2017)[EB/OL].(2018-12-04)[2020-07-09].https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/11/CEQ-EIS-Timelines-Report.pdf.對(duì)此，特朗普政府試圖設(shè)置2年期限以加速環(huán)評(píng)進(jìn)程，這可能會(huì)限制公眾評(píng)議且不利于少數(shù)族裔，參見Rachel Frazin.Trump to move forward with rollback of bedrock environmental law[EB/OL].(2020-07-14)[2020-07-25].https://thehill.com/policy/energy-environment/507315-trump-to-move-forward-with-rollback-of-bedrock-environmental-law.。與之相反，我國(guó)對(duì)于效率的追求卻處于另一個(gè)極端。例如，《辦法》對(duì)“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍”內(nèi)外公眾的區(qū)分就已經(jīng)凸顯出效率的考慮。雖然在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中不再倚重頻繁造假的調(diào)查問卷，但公眾提交意見這種形式在缺乏鼓勵(lì)和引導(dǎo)的情況下，本來公眾的范圍就很狹窄，再加上信息公開和征求意見期間過短③《辦法》第10條中僅規(guī)定建設(shè)單位征求公眾意見的期限不得少于10個(gè)工作日。，很可能出現(xiàn)參與不足甚至不能的情況，也就很難出現(xiàn)公眾對(duì)環(huán)境影響方面質(zhì)疑性意見較多的情形，無法滿足開展深度公眾參與的前提，這樣一來會(huì)導(dǎo)致程序簡(jiǎn)化，最終參與公眾的數(shù)量過少，雖有助于審批提速，但卻難以保證決策質(zhì)量。

如果在環(huán)境爭(zhēng)議中包含所有公眾將浪費(fèi)時(shí)間和金錢，但是如果參與程序不符合一般公眾或者組織化群體的期望也同樣會(huì)浪費(fèi)大量的金融、組織和制度資源[4]15-16。在“公眾”的認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)以提升環(huán)境決策的質(zhì)量為核心目標(biāo)同時(shí)兼顧效率，過于追求效率則可能本末倒置、得不償失。值得注意的是，我國(guó)《辦法》第14條規(guī)定了公眾提交意見后的深度公眾參與，根據(jù)公眾質(zhì)疑性意見的不同，分別召開公眾座談會(huì)、聽證會(huì)或者專家論證會(huì)，這種區(qū)分不同階段、適用不同參與形式、聚焦不同公眾的做法能在一定程度上兼顧環(huán)境決策的質(zhì)量和效率要求。如果能夠在公眾意見調(diào)查階段吸收美國(guó)更為開放式的界定模式，同時(shí)借鑒美國(guó)針對(duì)決策的特定議題和背景，例如決策所涉事項(xiàng)的規(guī)模、環(huán)境要素的特性、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特征等因素對(duì)不同類型的公眾給予不同關(guān)注的做法，將更有助于環(huán)境決策質(zhì)量和效率的統(tǒng)一。

(四)限制決策者自由裁量權(quán)以保障公眾權(quán)益

雖然美國(guó)環(huán)評(píng)立法和相關(guān)研究都以包容性為原則，但實(shí)際上不可能包含任何人，這給決策者的自由裁量留下了空間。對(duì)此，立法對(duì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)或通知哪些公眾、征求哪些公眾的意見以及如何通知特定公眾作出了較為細(xì)致的規(guī)定。除了針對(duì)關(guān)鍵公眾的識(shí)別和通知外，還要求機(jī)構(gòu)通過當(dāng)?shù)貓?bào)紙廣告、媒體發(fā)布等方式，或者在聯(lián)邦層面上在聯(lián)邦公報(bào)上予以公共通知，并為公眾參與留出了較為適當(dāng)?shù)臅r(shí)間①40 C.F.R.§1506.10(b).，客觀上能夠起到限制裁量空間的作用。實(shí)踐中，相關(guān)機(jī)構(gòu)為自上而下法提供具體指引，進(jìn)一步壓縮裁量空間，為自下而上法提供便利以鼓勵(lì)參與，法院則嚴(yán)格檢視行政記錄，這在一定程度上保障了公眾的程序性權(quán)利。

相較而言，我國(guó)立法和實(shí)踐對(duì)決策者的自由裁量權(quán)缺乏具體的限制和相應(yīng)指南。例如，在規(guī)劃環(huán)評(píng)中，現(xiàn)行立法主要以列舉加概括的方式將可以采用的參與形式列明，由組織者根據(jù)實(shí)際情況自行選擇，給予組織者較大的選擇權(quán)[27]。這意味著采取調(diào)查公眾意見、公眾座談會(huì)、專家論證會(huì)和聽證會(huì)中任何一種參與方式都可通過程序檢驗(yàn)，使得公眾的范圍難以預(yù)期，甚至可以輕易排除普通公眾的參與。在司法環(huán)節(jié)，法院一方面對(duì)利害關(guān)系人認(rèn)定的范圍過于狹窄，另一方面，因?yàn)槿狈?shí)質(zhì)性審查，一旦滿足形式要件就認(rèn)為公眾參與程序合法[28]。

對(duì)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，通過精細(xì)化的立法以及具有可操作性的指南明確公眾識(shí)別的基本原則和規(guī)則，特別是明確應(yīng)當(dāng)考慮的因素、建立識(shí)別公眾的問題清單并制定開放性的長(zhǎng)期有效的特定公眾名單。為避免美國(guó)在司法審查中遭遇的困境，應(yīng)當(dāng)在“嚴(yán)格檢視”規(guī)則的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高審查密度，更深入地挖掘行政記錄，集中于決策者是否符合立法中有關(guān)公眾參與程序規(guī)則的判斷，實(shí)行“更為嚴(yán)格的檢視”[29]。

(五)細(xì)化公眾代表的選擇策略并加以綜合運(yùn)用

對(duì)于如何選擇公眾代表，雖然隨機(jī)抽樣、自我選擇和選擇代表的策略在我國(guó)目前的立法當(dāng)中均有一定體現(xiàn)，但現(xiàn)行立法點(diǎn)到為止，實(shí)踐中也未發(fā)展出具體的方法和限制。對(duì)于自我選擇策略，《辦法》中提交公眾意見表的規(guī)定由于除了信息公開外沒有配套的鼓勵(lì)措施，因此不能保證公眾的主動(dòng)參與，也因受制于“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍”的限定而無法體現(xiàn)公眾的廣泛性，同時(shí)環(huán)保組織也缺乏參與空間。在選擇代表策略上，僅有《辦法》第15條針對(duì)召開公眾座談會(huì)、專家論證會(huì)的情形規(guī)定“應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、受教育水平、受建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響程度等因素”，如何“綜合考慮”顯然見仁見智，并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量空間的實(shí)質(zhì)限制。至于抽樣技術(shù)，主要體現(xiàn)在《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第18條對(duì)審查小組的專家從專家?guī)靸?nèi)隨機(jī)抽取的規(guī)定上，但是專家?guī)旌蛯＜颐麊稳绾未_立，隨機(jī)抽取時(shí)如何保證與研究方向相匹配且滿足利益代表性要求均缺乏具體的規(guī)定，后續(xù)也缺乏同行評(píng)審等保障專家中立性的程序設(shè)置。此外，公眾代表的數(shù)量還需滿足占總?cè)藬?shù)一定百分比的要求②例如，《山東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與與監(jiān)督管理工作的通知》(魯環(huán)評(píng)函〔2012〕138號(hào))要求對(duì)于評(píng)價(jià)范圍內(nèi)可能受到影響的公眾，按不少于當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝?0%比例進(jìn)行調(diào)查。，但表面上符合人數(shù)的要求并不足以代表公眾的利益，即不能保證所有的價(jià)值和偏好都能得到反映。

為確保參與公眾的代表性，我國(guó)可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在明確選擇原則和關(guān)鍵要素的基礎(chǔ)上，針對(duì)各策略的局限細(xì)化公眾代表的選擇策略。例如，針對(duì)自我選擇策略，應(yīng)當(dāng)在設(shè)定合理參與時(shí)限的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)公眾特別是弱勢(shì)群體的通知和引導(dǎo)；針對(duì)選擇代表策略，應(yīng)當(dāng)將描述性代表和實(shí)質(zhì)性代表相結(jié)合，選出那些有時(shí)間、知識(shí)或?qū)ｉL(zhǎng)，能有效地參與和投入，并且能夠真實(shí)、準(zhǔn)確地反映所在組織觀點(diǎn)的人[30]；針對(duì)抽樣技術(shù)，則應(yīng)當(dāng)考慮樣本庫(kù)的規(guī)模和樣本庫(kù)本身的合理性和利益代表性。此外，還需要對(duì)各選擇策略綜合加以運(yùn)用以平衡各策略的優(yōu)缺點(diǎn)。當(dāng)然，美國(guó)對(duì)于選擇策略的運(yùn)用并沒有固定的模式，如何更好地選擇公眾代表仍有待實(shí)踐進(jìn)一步的探索和創(chuàng)新。

結(jié) 語(yǔ)

公眾參與程序是確保重大行政決策“不可任性”的重要手段，“公眾”的界定、識(shí)別和選擇是該程序設(shè)計(jì)中最為初始和基礎(chǔ)的一環(huán)。環(huán)境影響的范圍界限不明使得是否“受影響”難以判斷，環(huán)境問題的科學(xué)技術(shù)背景給外行公眾的參與帶來了障礙，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性導(dǎo)致現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)不足而轉(zhuǎn)向價(jià)值判斷，環(huán)境決策始終面臨著科學(xué)和政策難以分離、事實(shí)與價(jià)值相互糾結(jié)的困境，這是難以確定“公眾”的根本原因。面對(duì)環(huán)境問題的特殊性所引發(fā)的環(huán)境決策困境，美國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與立法立基于環(huán)評(píng)的制度邏輯和公眾參與的目的功能，有意寬泛界定公眾的范圍，并在具體決策中努力與特定議題相契合，在實(shí)踐中不斷摸索公眾識(shí)別和選擇的方法和策略，公眾參與程序設(shè)計(jì)始終圍繞環(huán)境決策的質(zhì)量、效率、正當(dāng)性等目標(biāo)展開，試圖在制約決策者權(quán)力的同時(shí)保障公眾權(quán)益，卻也因?yàn)榉爆嵑屯享车臎Q策進(jìn)程而飽受詬病。與之相反，我國(guó)“宜粗不宜細(xì)”的立法觀念和對(duì)于公眾范圍“宜窄不宜寬”的慣性思維造就了我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與中公眾范圍狹窄、公眾參與或流于形式或被操縱，甚至弄虛作假的現(xiàn)實(shí)。這背后既反映出決策者對(duì)公眾參與的消極和回避態(tài)度，也反映出對(duì)效率的極致追求。

基于美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)及存在的問題，我國(guó)相關(guān)規(guī)則的完善應(yīng)當(dāng)回歸環(huán)評(píng)的制度本源，以提升環(huán)境決策的質(zhì)量為首要目標(biāo)，在放寬對(duì)“公眾”的界定、確保多元主體特別是組織化的利益團(tuán)體得到充分參與的同時(shí)，通過結(jié)合決策具體情境，側(cè)重特定類型公眾，針對(duì)不同參與階段和不同參與形式吸納不同公眾等方式兼顧效率。為限制決策者或組織者在選擇公眾上的自由、保障公眾權(quán)益，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由立法的精密設(shè)計(jì)以及具有可操作性的指南明確公眾識(shí)別的基本原則和規(guī)則，法院也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其積極作用以確保程序規(guī)則得到嚴(yán)格遵守。在選擇公眾代表時(shí)，為滿足公眾代表性的要求，應(yīng)當(dāng)在明確選擇原則和關(guān)鍵要素的基礎(chǔ)上，針對(duì)隨機(jī)抽樣、自我選擇和選擇代表策略各自的局限細(xì)化各項(xiàng)策略并加以綜合運(yùn)用，使各方的信息和價(jià)值得以在有限的參與程序中影響決策，從而更好地實(shí)現(xiàn)公眾參與的目的和功能。