試論習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的形成發(fā)展與基本內(nèi)涵

韓英

摘 要：習(xí)總書記心懷深厚的扶貧情結(jié)，從陜北的梁家河到河北的正定，從福建的寧德、福州到主政中南海，從一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)的黨支部書記，到一個(gè)泱泱大國(guó)的最高領(lǐng)導(dǎo)人，40多年來，他始終牽掛著貧困群眾，關(guān)心和思考著扶貧工作。黨的十八大以來，我國(guó)扶貧開發(fā)步入攻堅(jiān)拔寨重要時(shí)期，貧困問題的復(fù)雜性、艱巨性前所未有，扶貧理論創(chuàng)新迫切。習(xí)近平總書記的精準(zhǔn)扶貧思想與理論便應(yīng)運(yùn)而生。本文從三個(gè)方面較為系統(tǒng)地論述了習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧思想理論的形成、發(fā)展與豐富內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧思想;形成與發(fā)展;豐富內(nèi)涵

貧困人口脫貧，貧困群眾的生活，是習(xí)近平同志最牽掛的大事。從太行腳下到大別山區(qū)，從隴中定西到呂梁深處，習(xí)近平同志既掛帥又出征，走遍全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)，多次召開跨省區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)，以非凡的意志和智慧指揮、推動(dòng)這場(chǎng)反貧困大決戰(zhàn)。從強(qiáng)調(diào)“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，到提出精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，從加大東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援力度，到謀劃攻克深度貧困堡壘，習(xí)近平同志身體力行，進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃，注入實(shí)踐動(dòng)力，為打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了思想和行動(dòng)指南，匯聚起全黨全社會(huì)的強(qiáng)大合力。

一、習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想形成的時(shí)代背景

1.共產(chǎn)黨執(zhí)政初心和全面建成小康社會(huì)的底線目標(biāo)

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來，在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行新民主主義革命、建設(shè)社會(huì)主義新中國(guó)、實(shí)行改革開放進(jìn)程中，始終堅(jiān)持著緊密聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的“初心”。習(xí)近平同志指出，堅(jiān)持不忘初心、繼續(xù)前進(jìn)，就要統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，全力推進(jìn)全面建成小康社會(huì)進(jìn)程，不斷把實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)推向前進(jìn)。他強(qiáng)調(diào)，“沒有全民小康，就沒有全面小康”。全面建成小康社會(huì)，是沒有人掉隊(duì)的小康。我們到時(shí)候不能一邊宣布全面建成了小康社會(huì)，另一邊還有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標(biāo)準(zhǔn)線以下，這既影響人民群眾對(duì)全面建成小康社會(huì)的滿意度，也影響國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)全面建成小康社會(huì)的認(rèn)可度。他指出，沒有貧困地區(qū)的小康，沒有貧困人口的脫貧，就沒有全面建成小康社會(huì)。“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，關(guān)鍵在于補(bǔ)齊“短板”，其中必須補(bǔ)好扶貧開發(fā)這塊“短板”。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作，把扶貧開發(fā)擺到治國(guó)理政的重要位置，上升到事關(guān)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新高度。堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)減貧效果弱化

長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)施的是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的扶貧開發(fā)模式。其中以市場(chǎng)主體為牽引的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為農(nóng)村持續(xù)大規(guī)模減貧提供了強(qiáng)勁動(dòng)力，成為重要推動(dòng)力量。從減貧過程看，1978-1985年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得上億貧困人口解決了溫飽問題，擺脫了貧困。之后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和大規(guī)模農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移，貧困農(nóng)戶非農(nóng)收入快速增加，保持了農(nóng)村大規(guī)模減貧的持續(xù)進(jìn)程。與此同時(shí)，社會(huì)轉(zhuǎn)型步入各類利益沖突、社會(huì)矛盾多發(fā)期。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變緩，弱化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾的正向作用，凸顯了社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)負(fù)能量在增加。提升農(nóng)村扶貧效益，有效解決貧困地區(qū)、貧困人口突出問題，是促進(jìn)共同發(fā)展、彰顯執(zhí)政為民理念、營(yíng)造共謀共富社會(huì)氛圍，將社會(huì)負(fù)能量轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理建設(shè)性力量的有效路徑。

3.貧困治理困境與貧困固化趨勢(shì)增強(qiáng)

一般來說，在政府、社會(huì)、市場(chǎng)多元貧困治理格局中，某一方力量的變化都會(huì)改變貧困治理格局，帶來治理困境問題。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)減貧強(qiáng)勁時(shí)，政府貧困治理中存在的減貧效益不高以及一些問題，并不會(huì)對(duì)減貧大局產(chǎn)生較大影響。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)減貧弱化后，如果公共力量特別是政府貧困治理能力問題仍未得到根本性解決，就會(huì)影響到減貧進(jìn)程及效果乃至格局，比如導(dǎo)致貧困結(jié)構(gòu)化問題等。其中相當(dāng)一部分剩余貧困人口貧困程度深、致貧原因復(fù)雜、自我發(fā)展能力弱、返貧現(xiàn)象突出。這些貧困人口較難通過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)脫貧，政府傳統(tǒng)扶貧治理方式效果已經(jīng)十分有限，而這些貧困人口問題能否有效解決脫貧問題，將會(huì)影響到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，甚至是通過貧困代際傳遞造成貧困固化。

二、習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的形成與發(fā)展

1.習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的提出

20世紀(jì)80年代末期，習(xí)近平同志在福建寧德工作期間提出了“弱鳥先飛”“滴水穿石”“四下基層”等許多發(fā)展理念、觀點(diǎn)和方法。其中不乏精準(zhǔn)扶貧的理念，如因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)是“弱鳥”先飛且飛得快和高的重要途徑等等。2012年底，習(xí)近平同志在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時(shí)指出，推進(jìn)扶貧開發(fā)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，首先要有一個(gè)好思路、好路子。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，理清思路、完善規(guī)劃、找準(zhǔn)突破口。要做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧，宜開發(fā)生態(tài)旅游，則搞生態(tài)旅游，真正把自身比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮好，使貧困地區(qū)發(fā)展扎實(shí)建立在自身有利條件的基礎(chǔ)之上。理清發(fā)展思路，因地制宜找準(zhǔn)發(fā)展思路的論述，表明這一階段習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想已處于萌芽時(shí)期。

2013年11月，習(xí)近平同志在湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念，他指出，扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。2014年10月的首個(gè)“扶貧日”，習(xí)近平同志作出重要批示，各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)貧困地區(qū)和貧困群眾要格外關(guān)注、格外關(guān)愛，加大扶持力度，善于因地制宜，注重精準(zhǔn)發(fā)力，充分發(fā)揮貧困地區(qū)廣大干部群眾能動(dòng)作用，扎扎實(shí)實(shí)做好新形勢(shì)下扶貧開發(fā)工作，推動(dòng)貧困地區(qū)和貧困群眾加快脫貧致富步伐。2014年11月初，在福建調(diào)研時(shí)習(xí)近平同志指出，當(dāng)年蘇區(qū)老區(qū)人民為了革命和新中國(guó)的成立不惜流血犧牲，今天這些地區(qū)有的還比較困難，要通過領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、山海協(xié)作、對(duì)口幫扶，加快科學(xué)扶貧和精準(zhǔn)扶貧。這表明習(xí)近平同志將精準(zhǔn)扶貧視為扶貧開發(fā)方式的新要求。

在習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想指引下，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐不斷深入推進(jìn)。2013年底中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出以建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制為核心的六項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新和十項(xiàng)重點(diǎn)工作。圍繞該文件相關(guān)部委出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核工作的意見》《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）等政策配套政策文件。特別是《通知》和《方案》的出臺(tái)，將精準(zhǔn)扶貧要求落實(shí)到行動(dòng)與實(shí)施層面。

2.習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的發(fā)展完善

2015、2016年，習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想逐步上升為國(guó)家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，并不斷豐富和完善。2015年2月，習(xí)近平同志主持召開陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會(huì)，向參會(huì)市縣委書記提出“如何打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、加快改善老區(qū)老百姓生活”等四個(gè)問題，并指出，各級(jí)黨委和政府要增強(qiáng)使命感，貫徹精準(zhǔn)扶貧要求，做到目標(biāo)明確、任務(wù)明確、責(zé)任明確、舉措明確，把錢真正用到刀刃上，真正發(fā)揮拔窮根的作用。2015年6月，習(xí)近平同志在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上進(jìn)一步指出，扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。各地都要在扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法，出實(shí)招、見真效。

2015年11月27-28日，習(xí)近平同志在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上發(fā)表長(zhǎng)篇重要講話，系統(tǒng)闡述精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，標(biāo)志著習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的形成。會(huì)后發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），要求各級(jí)黨委和政府要把扶貧開發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來抓，實(shí)施全黨全社會(huì)共同參與的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2016年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），提出要按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域整體開發(fā)有機(jī)結(jié)合，大力推進(jìn)實(shí)施一批脫貧攻堅(jiān)工程?！兑?guī)劃》系統(tǒng)闡述了“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)工作的指導(dǎo)思想、目標(biāo)，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧等多項(xiàng)貧困人口和貧困地區(qū)脫貧的具體路徑和方法。為貫徹落實(shí)《決定》，中央及有關(guān)部門先后出臺(tái)了100多項(xiàng)政策文件，表明我國(guó)以習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想為指導(dǎo)的脫貧攻堅(jiān)頂層設(shè)計(jì)的“四梁八柱”基本完成。

三、習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的豐富內(nèi)涵

習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧的核心是從實(shí)際出發(fā)，找準(zhǔn)扶貧對(duì)象，摸清致貧原因，因地制宜，分類施策，開展針對(duì)性幫扶，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。從扶貧工作開發(fā)的內(nèi)容看，習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的內(nèi)容集中體現(xiàn)在習(xí)近平對(duì)“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”四個(gè)核心問題的闡述上。

1.“扶持誰”問題

習(xí)近平同志指出，要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。要解決好“扶持誰”的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。解決“扶持誰”的問題，要求實(shí)現(xiàn)“扶持對(duì)象精準(zhǔn)”，具體工作內(nèi)容為精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)管理。2013年底，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出由國(guó)家統(tǒng)一制定識(shí)別辦法，并按照縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨?jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則，開展貧困人口識(shí)別、建檔立卡和建立全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等工作。2014年5月，國(guó)務(wù)院扶貧辦等中央部門聯(lián)合印發(fā)關(guān)于建檔立卡、建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制等文件，對(duì)貧困戶和貧困村建檔立卡的目標(biāo)、方法和步驟、工作要求等作出部署。2014年4-10月，全國(guó)組織80萬人深入農(nóng)村開展貧困識(shí)別和建檔立卡工作，共識(shí)別12.8萬個(gè)貧困村、8962萬貧困人口，建立起全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)。2015年8月至2016年6月，全國(guó)動(dòng)員近200萬人開展建檔立卡“回頭看”，補(bǔ)錄貧困人口807萬，剔除識(shí)別不準(zhǔn)人口929萬。較好地解決了“扶持誰”的問題。

2.解決“誰來扶”問題

習(xí)近平同志指出，要解決好“誰來扶”的問題，加快形成中央統(tǒng)籌、省（自治區(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)工作機(jī)制，做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位。近年來，我國(guó)建立起脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系。中央出臺(tái)《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的省份的黨政主要負(fù)責(zé)人向中央簽署脫貧責(zé)任書，層層簽訂脫貧責(zé)任書、立下軍令狀，形成省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記抓扶貧工作格局。要求普遍建立干部駐村幫扶制度，期間全國(guó)共選派77.5萬名干部駐村幫扶、19.5萬名優(yōu)秀干部到貧困村和基層組織薄弱渙散村擔(dān)任第一書記，解決扶貧“最后一公里”難題。東西扶貧協(xié)作深化，結(jié)對(duì)關(guān)系調(diào)整完善。東部267個(gè)經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)縣（市、區(qū)）結(jié)對(duì)幫扶西部406個(gè)貧困縣，中央層面共有310個(gè)單位定點(diǎn)幫扶592個(gè)貧困縣，實(shí)施“百縣萬村”行動(dòng)、“萬企幫萬村”等社會(huì)扶貧。

3.解決“怎么扶”問題

習(xí)近平同志指出，要解決好“怎么扶”的問題，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施“五個(gè)一批”工程。要提高扶貧措施有效性，核心是因地制宜、因人因戶因村施策，突出產(chǎn)業(yè)扶貧，提高組織化程度，培育帶動(dòng)貧困人口脫貧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。推進(jìn)精準(zhǔn)幫扶工作是解決“怎么扶”問題的重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)”。瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困對(duì)象，建立需求導(dǎo)向的扶貧行動(dòng)機(jī)制，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計(jì)劃，專項(xiàng)扶貧措施與精準(zhǔn)識(shí)別結(jié)果和貧困人口發(fā)展需求相銜接。2015年11月，中央印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》進(jìn)一步闡明精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)扶貧方略，中辦、國(guó)辦出臺(tái)11個(gè)《決定》配套文件。2016年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》。自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門共出臺(tái)100多個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨?，各地方相繼出臺(tái)和完善“1+N”的脫貧攻堅(jiān)系列文件。需求導(dǎo)向、導(dǎo)員參與、有效對(duì)接的扶貧脫貧幫扶體系業(yè)已形成。

4.解決“如何退”問題

習(xí)近平同志指出，精準(zhǔn)扶貧是為了精準(zhǔn)脫貧。要設(shè)定時(shí)間表，實(shí)現(xiàn)有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥。要留出緩沖期，在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)行摘帽不摘政策。要實(shí)行嚴(yán)格評(píng)估，按照摘帽標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收。要實(shí)行逐戶銷號(hào)，做到脫貧到人，脫沒脫貧要同群眾一起算賬，要群眾認(rèn)賬。2016年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》對(duì)貧困戶、貧困村、貧困縣退出的標(biāo)準(zhǔn)、程序和相關(guān)要求作出細(xì)致規(guī)定，為貧困人口退出提供制度保障。嚴(yán)格實(shí)施考核評(píng)估制度，組織開展省級(jí)黨委和政府扶貧工作成效考核，就各地貧困人口識(shí)別和退出準(zhǔn)確率、因村因戶幫扶工作群眾滿意度、“兩不愁三保障”實(shí)現(xiàn)情況等開展第三方評(píng)估;結(jié)合收集的情況和各省總結(jié)，按照定性定量相結(jié)合、第三方評(píng)估數(shù)據(jù)與部門數(shù)據(jù)相結(jié)合、年度考核與平時(shí)掌握情況相結(jié)合的原則，對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）脫貧攻堅(jiān)成效開展綜合分析，形成考核意見;對(duì)綜合評(píng)價(jià)好的省份通報(bào)表揚(yáng)，對(duì)綜合評(píng)價(jià)較差且發(fā)現(xiàn)突出問題的省份，約談黨政主要負(fù)責(zé)人，對(duì)綜合評(píng)價(jià)一般或發(fā)現(xiàn)某些方面問題突出的省份，約談分管負(fù)責(zé)人。將考核結(jié)果作為省級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

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