中央一號文件“三農(nóng)”政策的變遷
——基于間斷—均衡理論的解釋

尹 瓊,韋向陽,b,周 燕

（阜陽師范大學(xué)a.商學(xué)院；b.安徽省農(nóng)民工研究中心，安徽 阜陽 236041）

中央一號文件[1]是中共中央每年發(fā)的第一份文件，涉及的問題都是中央全年需要重點解決，也是當(dāng)前國家亟需解決的問題。1982年始，“中央一號文件”聚焦“三農(nóng)”問題，時至今日，已經(jīng)成為“三農(nóng)”政策的專有名詞。針對中國現(xiàn)代化進程中的短板即“三農(nóng)”問題，1982年至2019年38年來中央共發(fā)布了21個以“三農(nóng)”為主題的一號文件，充分說明黨中央、國務(wù)院對“三農(nóng)”問題的高度重視[2]。但回顧過去，發(fā)現(xiàn)1982年一號文件開始聚焦“三農(nóng)”，1987-2003年17年主題偏離“三農(nóng)”，到2004年再次聚焦“三農(nóng)”，何以形成這種頗具特色的變化軌跡？運用間斷—均衡理論，根據(jù)各年份一號文件中“三農(nóng)”政策的主題，界定政策間斷與均衡的時間節(jié)點，分析一號文件中“三農(nóng)”政策演變的基本特征，把握中央相關(guān)政策框架[3]，以此研判未來一段時期“三農(nóng)”政策的發(fā)展趨勢，對解決當(dāng)前的“三農(nóng)”問題十分重要。

一、理論框架：間斷—均衡理論

弗蘭克·鮑姆加特納(Frank R.Baumgartner)和布萊恩·瓊斯(Bryan D.Jones)于1993年提出間斷—均衡理論，他們認為政策的制定過程中會出現(xiàn)重大變遷，呈現(xiàn)出均衡—間斷—新均衡的規(guī)律。該理論有4個關(guān)鍵要素，即政策壟斷、政策圖景、政策場域和注意力轉(zhuǎn)移，各要素含義如表1所示。人們對于公共政策的注意力是有限的，當(dāng)來自各方面的注意力開始增大并達到一定程度后，以前政策的均勢就會被打破。從圖1可以看出政策處于穩(wěn)定時，當(dāng)某一公共問題的性質(zhì)出現(xiàn)變化即發(fā)生觸發(fā)事件的時候，公眾對現(xiàn)有政策會有不同的反饋即政策圖景發(fā)生變化，當(dāng)這種反饋為正面時，會加強現(xiàn)有政策的均衡，反饋為負面時，則會有大量反對性的公眾活動參與進來進入政策場域，此時決策者需要考慮現(xiàn)有政策的時代性和合理性，一旦決策者（政府、議會）的立場發(fā)生轉(zhuǎn)變，原有政策的壟斷或者均衡狀態(tài)就會被打破，政策出現(xiàn)間斷，而在這種政策間斷革新之后新政策又會在一段時間處于均衡穩(wěn)定狀態(tài)，直到再次出現(xiàn)能使政策圖景發(fā)生變化的觸發(fā)事件。

表1 關(guān)鍵要素解析表

圖1 間斷—均衡理論框架圖[4]

自改革開放以來，中央根據(jù)“三農(nóng)”問題的演化，在原有“三農(nóng)”政策不能繼續(xù)適用時，通過修改或重擬來制定新政策。但現(xiàn)有的研究大多關(guān)注于新政策的規(guī)劃、執(zhí)行、收集反饋、評定成效的過程，并沒有關(guān)注1982-2019年間“三農(nóng)”政策的變遷歷程和變遷過程中的規(guī)律[5]。為更好地厘清改革開放以來我國“三農(nóng)”政策的歷史沿革，辨析從糧食增產(chǎn)到農(nóng)民增收的轉(zhuǎn)變，解釋各階段“三農(nóng)”政策的變遷，本文運用間斷—均衡理論，解釋“三農(nóng)”政策長期執(zhí)行過程中伴隨的間斷變化的特性，界定“三農(nóng)”政策變遷的均衡期和間斷期，抓住“三農(nóng)”問題的主線，預(yù)測未來發(fā)展走勢。

二、“三農(nóng)”問題政策變遷的間斷—均衡理論分析（1982-2019年）

1982-2019年期間中央一號文件的主題，經(jīng)歷了農(nóng)村（1982-1986年）——由農(nóng)村向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)換（1987-2003年）——再次聚焦農(nóng)村（2004-2019年）的轉(zhuǎn)變。根據(jù)間斷—均衡理論 ，一號文件中“三農(nóng)”問題經(jīng)歷了政策均衡—政策間斷—新政策均衡的更迭。

（一）政策均衡（1982-1986年）

通過對1982-1986年5個一號文件的深入分析，可以看出，這一階段的一號文件主要集中于解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的經(jīng)營體制，增加農(nóng)民收入問題。筆者按照年份和政策要點繪制了表2。1982年一號文件主要對未來農(nóng)村改革工作做出思想、理論、行為上的指導(dǎo)，1983年的文件關(guān)注于聯(lián)產(chǎn)承包制的性質(zhì)問題[6]；1984年的文件提出發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟；1985年提出農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度改革，也標(biāo)志著我國農(nóng)村開始全面發(fā)展商品生產(chǎn)；1986年文件為解決農(nóng)村新舊體制不協(xié)調(diào)、各方利益關(guān)系復(fù)雜的問題提出完善新體制，進一步擺正農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位。在此期間農(nóng)村居民家庭人均純收入增長了近3倍，糧食總產(chǎn)在1988年達到8000億斤的高峰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也逐步活躍起來。

表2 中央一號文件（1982-1986）“三農(nóng)”政策要點變化表（為政策要點）

表2 中央一號文件（1982-1986）“三農(nóng)”政策要點變化表（為政策要點）

政策要點/發(fā)布年份 1982 1983 1984 1985 1986完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制images/BZ_137_972_492_1034_546.pngimages/BZ_137_1223_492_1285_546.pngimages/BZ_137_1458_492_1520_546.png改善農(nóng)村商品流通images/BZ_137_972_570_1034_624.pngimages/BZ_137_1223_570_1285_624.pngimages/BZ_137_1458_570_1520_624.pngimages/BZ_137_1988_570_2050_624.png增加農(nóng)業(yè)科技投入images/BZ_137_972_648_1034_702.pngimages/BZ_137_1223_648_1285_702.pngimages/BZ_137_1723_648_1785_702.pngimages/BZ_137_1988_648_2050_702.png改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件images/BZ_137_972_726_1034_780.pngimages/BZ_137_1458_726_1520_780.pngimages/BZ_137_1988_726_2050_780.png加強農(nóng)村基層工作images/BZ_137_972_806_1034_860.pngimages/BZ_137_1223_806_1285_860.pngimages/BZ_137_1458_806_1520_860.pngimages/BZ_137_1988_806_2050_860.png調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)images/BZ_137_1223_883_1285_937.pngimages/BZ_137_1458_883_1520_937.pngimages/BZ_137_1723_883_1785_937.pngimages/BZ_137_1988_883_2050_937.png發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟images/BZ_137_1223_961_1285_1015.pngimages/BZ_137_1723_961_1785_1015.pngimages/BZ_137_1988_961_2050_1015.png發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟images/BZ_137_1458_1039_1520_1093.png加強農(nóng)業(yè)金融支持images/BZ_137_1723_1117_1785_1171.pngimages/BZ_137_1988_1117_2050_1171.png農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)images/BZ_137_1723_1197_1785_1251.pngimages/BZ_137_1988_1197_2050_1251.png改革統(tǒng)派統(tǒng)購制度images/BZ_137_1723_1254_1785_1308.png

（二）政策間斷（1987-2003年）

這一階段，在農(nóng)村改革取得顯著成就的背景下，城市工業(yè)改革成為中央工作的重點。《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》標(biāo)志著中央開始把改革工作重心轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)。此后的17年（1987-2003年），文件不再以“三農(nóng)”問題為主題，而是關(guān)注于當(dāng)年的重大事件，例如1989年重點抓質(zhì)量管理水平。

同期我國的農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展遲緩、農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距拉大等狀況愈加突出，農(nóng)民人均年收入增長不到400元，不到城鎮(zhèn)居民的1/6，增速不足城鎮(zhèn)居民的1/2，各項相關(guān)事業(yè)也開始低增長，農(nóng)民“吃飽了飯，看不起病，讀不起書”的現(xiàn)象出現(xiàn)。城鄉(xiāng)居民收入在一度縮小后又進一步擴大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社會矛盾日益突出，“三農(nóng)”問題呈現(xiàn)出日益嚴(yán)峻的新特點。

（三）新政策均衡（2004-2019年）

長時間的政策間斷再加上連續(xù)出現(xiàn)的大規(guī)模自然災(zāi)害(如棉鈴蟲泛濫等)、農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度下降、農(nóng)業(yè)稅收逐年增加，農(nóng)村發(fā)展問題迫在眉睫。在這一背景下，中央注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移，開始著力于實施政策轉(zhuǎn)軌，自此進入“三農(nóng)”問題的新政策均衡期。如表3所示，新時期16份一號文件對“三農(nóng)”政策的定位從基礎(chǔ)到首位再到重中之重，也表明中央的相關(guān)認識不斷加深。立足這16個文件的具體要點，筆者繪制了表4。

表3 “三農(nóng)”政策分階演進（2004-2019年）

1.多予少取放活，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展(2004-2012年)

2004年文件的目的是鼓勵各方促進農(nóng)民增收；2005年文件主題是提高農(nóng)業(yè)總生產(chǎn)能力，從9個方面著力使該年糧食總產(chǎn)量達到48 401萬噸；2006年文件圍繞新農(nóng)村建設(shè)，并建議建立長期機制，通過工業(yè)和城市促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展；2007年和2008年的文件都著眼于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，務(wù)實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)。2009年文件分五部分闡釋促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民增收的意義與政策；2010年首次強調(diào)“三農(nóng)”投入要“總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高”；2011年初次對水利相關(guān)工作進行全盤部署；2012年文件強調(diào)農(nóng)業(yè)科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新。

2.激活農(nóng)村動力，推進現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型（2013-2017年）

2013年文件是總結(jié)性的，在分析前十年工作部署的同時強調(diào)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建；2014年和2015年文件分13個部分對全面深化農(nóng)村改革，加大改革創(chuàng)新力度提出若干意見[7]；2016年關(guān)注加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提出做好農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的源動力；2017年文件提出把推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為農(nóng)業(yè)工作主線[8]，針對農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)性、體制性問題要求激活市場，開創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面。

3.推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)共同富裕（2018-2019年）

2018年把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為工作主題，分12個部分對鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧、人才支撐、生活保障、綠色可持續(xù)發(fā)展等方面提出新要求；2019年的文件則著力于脫貧攻堅，夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板，拓寬農(nóng)民增收渠道。

表4 中央一號文件（2004-2019年）三農(nóng)政策要點變化表（為政策要點）

表4 中央一號文件（2004-2019年）三農(nóng)政策要點變化表（為政策要點）

政策要點發(fā)表年份 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019穩(wěn)定糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)images/BZ_138_825_1035_869_1073.pngimages/BZ_138_1000_1035_1044_1073.pngimages/BZ_138_1790_1035_1834_1073.pngimages/BZ_138_1878_1035_1922_1073.pngimages/BZ_138_2054_1035_2097_1073.pngimages/BZ_138_2141_1035_2185_1073.png加強流通體系建設(shè)images/BZ_138_825_1095_869_1133.pngimages/BZ_138_1000_1095_1044_1133.pngimages/BZ_138_1527_1095_1571_1133.png加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)images/BZ_138_825_1160_869_1198.pngimages/BZ_138_913_1160_956_1198.pngimages/BZ_138_1000_1160_1044_1198.pngimages/BZ_138_1088_1160_1132_1198.pngimages/BZ_138_1176_1160_1219_1198.pngimages/BZ_138_1264_1160_1307_1198.pngimages/BZ_138_1351_1160_1395_1198.pngimages/BZ_138_1527_1160_1571_1198.pngimages/BZ_138_1615_1160_1658_1198.pngimages/BZ_138_1878_1160_1922_1198.pngimages/BZ_138_1966_1160_2009_1198.pngimages/BZ_138_2141_1160_2185_1198.png推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深化農(nóng)村體制改革加強農(nóng)田水利和生態(tài)建設(shè)加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新images/BZ_138_913_1417_956_1455.pngimages/BZ_138_1000_1417_1044_1455.pngimages/BZ_138_1088_1417_1132_1455.pngimages/BZ_138_1176_1417_1219_1455.pngimages/BZ_138_1264_1417_1307_1455.pngimages/BZ_138_1351_1417_1395_1455.pngimages/BZ_138_1527_1417_1571_1455.pngimages/BZ_138_1615_1417_1658_1455.pngimages/BZ_138_1790_1417_1834_1455.pngimages/BZ_138_1878_1417_1922_1455.pngimages/BZ_138_1966_1417_2009_1455.pngimages/BZ_138_2054_1417_2097_1455.pngimages/BZ_138_2141_1417_2185_1455.png健全農(nóng)業(yè)投入機制images/BZ_138_1351_1480_1395_1518.pngimages/BZ_138_1527_1480_1571_1518.pngimages/BZ_138_2054_1480_2097_1518.png培養(yǎng)新型農(nóng)民隊伍完善基層治理機制images/BZ_138_1000_1612_1044_1650.pngimages/BZ_138_1176_1612_1219_1650.pngimages/BZ_138_1351_1612_1395_1650.pngimages/BZ_138_1527_1612_1571_1650.pngimages/BZ_138_1703_1612_1746_1650.pngimages/BZ_138_2054_1612_2097_1650.png健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系images/BZ_138_1088_1678_1132_1716.pngimages/BZ_138_1176_1678_1219_1716.pngimages/BZ_138_1264_1678_1307_1716.pngimages/BZ_138_1351_1678_1395_1716.pngimages/BZ_138_1527_1678_1571_1716.pngimages/BZ_138_1615_1678_1658_1716.pngimages/BZ_138_1703_1678_1746_1716.pngimages/BZ_138_1790_1678_1834_1716.pngimages/BZ_138_1878_1678_1922_1716.pngimages/BZ_138_1966_1678_2009_1716.pngimages/BZ_138_2054_1678_2097_1716.pngimages/BZ_138_2141_1678_2185_1716.png健全農(nóng)村社會保障體系images/BZ_138_1176_1744_1219_1782.pngimages/BZ_138_1351_1744_1395_1782.pngimages/BZ_138_1615_1744_1658_1782.pngimages/BZ_138_2054_1744_2097_1782.pngimages/BZ_138_2141_1744_2185_1782.png積極推進林業(yè)改革合理開發(fā)水能資源健全城鄉(xiāng)一體化體制images/BZ_138_1615_1939_1658_1977.pngimages/BZ_138_1703_1939_1746_1977.pngimages/BZ_138_1790_1939_1834_1977.pngimages/BZ_138_1878_1939_1922_1977.pngimages/BZ_138_1966_1939_2009_1977.png加強農(nóng)村法治建設(shè)images/BZ_138_2054_1996_2097_2034.png加強資源保護和生態(tài)修復(fù)繁榮興盛農(nóng)村文化images/BZ_138_2054_2118_2097_2156.png打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)深化土地制度改革實施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略

（四）間斷—均衡的演變

中央一號文件中“三農(nóng)”政策從關(guān)注“三農(nóng)”到工作中心的轉(zhuǎn)移，再到重新把“三農(nóng)”問題作為全黨全國工作的重中之重，每一階段都有其主流政策圖景的引導(dǎo)。政策演進中的變化在所難免，但是新政策的推進勢不可擋?；陂g斷—均衡理論的分析，可以發(fā)現(xiàn)中央一號文件中“三農(nóng)”政策發(fā)生變遷是新政策圖景的產(chǎn)生和政策圖景的交替所導(dǎo)致的，如圖2所示。

第一個階段（1982-1986年）：十一屆三中全會“左”傾錯誤的糾正可以視為觸發(fā)事件，政策圖景為中央工作的重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放中，為打破人民公社“一大二公”的后果，公眾對農(nóng)村發(fā)展提出要求，決策者的注意力開始轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整上，賦予農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)，在這5年內(nèi)保持了“三農(nóng)”政策的短暫均衡。第二階段（1987-2003年）：80年代的農(nóng)村改革使得農(nóng)村發(fā)展取得了優(yōu)異的成果，中央認為農(nóng)村基本問題已經(jīng)解決，與此同時，城市和工業(yè)迫切要求發(fā)展，經(jīng)濟體制改革迫在眉睫，在這一政策圖景下發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，改革重心向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移。第三階段（2003-2019年）：“三農(nóng)”問題的爆發(fā)是觸發(fā)性事件，政策圖景是農(nóng)村經(jīng)濟問題嚴(yán)峻、農(nóng)業(yè)稅收逐年增加、集體性事件頻繁爆發(fā)、農(nóng)地拋荒狀況嚴(yán)重等事件，全社會終于意識到“三農(nóng)”問題是長遠發(fā)展道路上需要解決的頭等大事。學(xué)術(shù)界對拉美化陷阱也展開了討論，此時決策者也認識到忽視農(nóng)業(yè)成就工業(yè)盡管能帶來短暫的繁榮，但終究難以持續(xù)，至此開始實行政策轉(zhuǎn)軌。這種均衡—間斷—新均衡的演變，是中央工作目標(biāo)導(dǎo)向的路線圖、是社會公眾共識的聚光燈。在這一演變之下，社會公眾與決策者都形成了“三農(nóng)”問題是“重中之重”的共識，“三農(nóng)”問題也在中央政府和社會各界的積極行動中不斷緩解，備受關(guān)注的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”適時出臺，正在積極推進。

圖2 中央一號文件“三農(nóng)”政策變遷

三、結(jié)論與展望

（一）一號文件中“三農(nóng)”政策演變的基本特征

基于間斷—均衡模型對一號文件“三農(nóng)”政策變遷的具體分析可知，“三農(nóng)”政策的演變有其基本特征。

1.重視程度不斷加深

縱觀1982-2019年38份一號文件，“三農(nóng)”政策經(jīng)歷了從強勢均衡期到弱勢均衡期再到新強勢均衡期的這樣一個變遷過程，中央對“三農(nóng)”問題的關(guān)注在經(jīng)歷了變遷后逐步加強[9]。為彰顯農(nóng)民的主體地位，為農(nóng)民謀幸福，鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，文件始終為實現(xiàn)農(nóng)民增收做出政策指引，始終圍繞著脫貧攻堅，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技、推進其現(xiàn)代化。從最開始的解決農(nóng)民溫飽問題到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，再到激活農(nóng)村活力最后到推進鄉(xiāng)村振興，一步步都在指引著工作重心往農(nóng)村方向著力，并且不斷調(diào)整改革工作舉措，嚴(yán)謹務(wù)實地做好“三農(nóng)”工作。

2.政策內(nèi)容更加科學(xué)

最初文件對“三農(nóng)”的關(guān)注主要體現(xiàn)在如何增加糧食產(chǎn)量、促進農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)等農(nóng)業(yè)方面，但隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會主要矛盾的變化，“三農(nóng)”政策內(nèi)容也更加科學(xué)，從為了解放發(fā)展落后的社會生產(chǎn)力轉(zhuǎn)向為解決不平衡不充分的發(fā)展；從追求數(shù)量增加到追求質(zhì)量增長；從守舊落后的農(nóng)業(yè)體系到現(xiàn)代化經(jīng)營；從不注重生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式到發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)；從單一追求經(jīng)濟發(fā)展到統(tǒng)籌全面部署等。與此同時，政策內(nèi)容不僅僅局限于追求“三農(nóng)”經(jīng)濟上的發(fā)展，還關(guān)注于豐富農(nóng)民精神文化、鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等。新興的“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+村管”“新農(nóng)人”“特色小鎮(zhèn)”等多種更加時代化名詞的出現(xiàn)也是中央“三農(nóng)”政策更加科學(xué)化的表現(xiàn)。

3.部署落實越發(fā)全面

傳統(tǒng)“一刀切”的政策部署促進了農(nóng)村迅速發(fā)展，但是卻不能解決具有區(qū)域、個體差異的地區(qū)性發(fā)展難題，而且在一定程度上限制了有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。隨著對“三農(nóng)”工作認識的加深，中央在把握大政方針的基礎(chǔ)上給予地方政府更多的規(guī)劃、執(zhí)行權(quán)力，鼓勵地方根據(jù)本地“三農(nóng)”發(fā)展的痛點和難點具體落實中央指引政策，精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)業(yè)對接等舉措落實愈加全面。中央深諳只有解決好“三農(nóng)”問題才能為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

（二）啟示：一號文件“三農(nóng)”政策的趨勢展望

已經(jīng)出臺的一號文件有效解決了中國改革開放較為突出的“三農(nóng)”問題，促進農(nóng)村社會發(fā)展卓有成效，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制逐步完善，農(nóng)民收入不斷增加。然而，面對十九大提出的新階段新形勢新問題，為順利實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動以人為本的新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，立足于歷年來“三農(nóng)”政策的變遷，在“三農(nóng)”領(lǐng)域還有以下幾個突出的問題需要中央的政策支持。

1.關(guān)于農(nóng)民增收長效機制的建立

回顧2004年以來15個一號文件原文一共提及“農(nóng)民增收”46次，2014年文件就占17次，2017、2018年文件各占3次，2004年農(nóng)村貧困人口數(shù)高達2億人，而2017年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示已經(jīng)減至3046萬人，總體上農(nóng)民增收工作實現(xiàn)了很大的突破。但是近年這一增勢受到經(jīng)濟新常態(tài)的影響有所放緩，2016年全國農(nóng)村居民人均可支配收入較上年下降8.2%，2017年降到7.3%，2018年僅為6.5%，為近十幾年的最低增長值。

從2017年一號文件確保“農(nóng)民增收勢頭不逆轉(zhuǎn)”，到2018年、2019年“拓寬農(nóng)民增收渠道”，從單方面強調(diào)要穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，到開始鼓勵返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，再到為拔出“窮根”提出精準(zhǔn)扶貧，而且為順應(yīng)社會整體發(fā)展，提出“精神扶貧”，這些舉措都是為了從經(jīng)濟到精神上幫助農(nóng)民開辟增收致富門路，提升農(nóng)民增收能力。但是到底達到什么樣的水平叫做實現(xiàn)了農(nóng)民增收？精神上的脫貧怎么列入增收行列？農(nóng)民增收又應(yīng)該用怎樣的指標(biāo)衡量？怎樣做到長時期穩(wěn)定持續(xù)的農(nóng)民增收？這些并沒有明確說明，所以應(yīng)該成為“三農(nóng)”政策下一步要解決的問題。

2.關(guān)于農(nóng)村綠色可持續(xù)發(fā)展的完善

對農(nóng)村生態(tài)資源的粗放型開發(fā)利用使得中國面臨強勁的資源約束，2019年文件直接指出“實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一”[10]。太多的歷史欠賬使得要從根本上改善生態(tài)環(huán)境是一項系統(tǒng)工程，同時需要涉及資源利用、環(huán)境保護、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變等一系列持續(xù)有力的政策保障。

歷年來一號文件都有關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理方面的舉措，包括追求生產(chǎn)過程清潔、產(chǎn)業(yè)模式可循環(huán)、變廢棄材料為能源等。但是持續(xù)化的綠色發(fā)展還需要產(chǎn)業(yè)的帶動，在適應(yīng)新時期農(nóng)村發(fā)展的情況下加大政策創(chuàng)新的力度，打破農(nóng)村資源不能永續(xù)利用的壁壘，推進節(jié)能減排的綠色發(fā)展；同時基于特色生態(tài)地區(qū)打造示范村、示范線路，創(chuàng)建集參觀、飲食、住宿、娛樂為一體的鄉(xiāng)村生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)鏈。這些都需要長時間的實踐探索。因此，未來很長一段時期實現(xiàn)農(nóng)村綠色發(fā)展的持續(xù)化還是“三農(nóng)”政策的重要著力點。

3.關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的推進

為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村金融、公共服務(wù)、勞動力流動等方面一號文件明確了很多政策，提出推動城鄉(xiāng)要素自由配置、流動，因地制宜實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

當(dāng)前制約城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源公平配置的體制障礙依然存在，農(nóng)村大量的資產(chǎn)和資源尚未有效盤活，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系勢在必行[11]。因此要在建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制的同時，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、現(xiàn)代文明向農(nóng)村延伸，在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時，促進農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源要素的流入，而這不僅僅是體制問題，還需要在明確相關(guān)體制的基礎(chǔ)上消除城鄉(xiāng)差距、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展、引導(dǎo)公眾思想，顯然關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的推進仍然需要未來“三農(nóng)”政策的持續(xù)發(fā)力。

4.關(guān)于農(nóng)業(yè)內(nèi)在動力的激發(fā)

農(nóng)村發(fā)展永遠離不開動力驅(qū)使，而其中最為顯著的動力則為農(nóng)民賴以生存、發(fā)展的農(nóng)業(yè)。從確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，都是為激發(fā)“三農(nóng)”跨越式的發(fā)展。但“普惠式”的農(nóng)業(yè)支持政策并不能一勞永逸地發(fā)揮激勵效應(yīng)，“強權(quán)式”的對農(nóng)產(chǎn)品價格直接干預(yù)并不能一了百了地促成農(nóng)業(yè)活力。政府應(yīng)該認識到發(fā)揮市場供求對價格形成決定性作用，是盤活農(nóng)業(yè)市場、激發(fā)農(nóng)業(yè)活力的核心。

歷年一號文件相關(guān)政策圍繞培育多元市場主體、完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控、統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個市場等提出相關(guān)政策。但盤活農(nóng)業(yè)市場、發(fā)揮市場供求作用的前提是有“人”和“地”，分散的小塊土地?zé)o法支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求，市民化傾向也對職業(yè)農(nóng)民的培育提出了要求，農(nóng)業(yè)內(nèi)在動力需要在發(fā)揮市場作用的基礎(chǔ)上解決“誰來種地”“怎么種地”等問題，因此未來相關(guān)政策依舊要關(guān)注農(nóng)業(yè)內(nèi)在動力的構(gòu)建。

5.關(guān)于鄉(xiāng)村人才隊伍支撐的強化

人才瓶頸是實現(xiàn)振興必須要打破的制約。城鎮(zhèn)化水平的不斷推進吸引農(nóng)村勞動力逐漸由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，近年來第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比重不斷下降，2018年末僅為26.1%。一方面外出務(wù)工人群無法真正融入城市、市民化障礙重重，他們需要尋找出路；另一方面農(nóng)村人口比重逐年下降，單方面的人、財、物流向城市導(dǎo)致了現(xiàn)今留村農(nóng)民的高齡化、低產(chǎn)出和低教育。

一號文件中屢次提出把造就更多鄉(xiāng)土人才放在首位，主要集中于加強農(nóng)村專業(yè)人才隊伍建設(shè)、創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才培育引進使用機制等。政府要在推進城鄉(xiāng)一體化的同時引導(dǎo)相應(yīng)人才進入農(nóng)村市場，深入基層為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型服務(wù)，認識到當(dāng)前農(nóng)村人才缺乏仍然是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的一大短板，需要在接下來很長一段時期著力補齊。

通過間斷—均衡模型來回顧改革開放38年來的中央一號文件中的“三農(nóng)”政策，可以看到我國“三農(nóng)”政策的階段性特征和歷史沿革，在珍惜現(xiàn)有成果的同時，對未來充滿期待。在“三農(nóng)”問題沒有根本解決之前，希望中央一號文件還將持續(xù)給予應(yīng)有的關(guān)注。同時要立足中國國情，著重政策變遷原因的分析，以實現(xiàn)科學(xué)化、可持續(xù)發(fā)展。