農(nóng)村學校閑置校舍綜合利用的路徑探析

冉澤炳 重慶市豐都縣委黨校

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)推進，農(nóng)村居民不斷向城區(qū)轉(zhuǎn)移集聚，農(nóng)村學齡人口逐年減少，中小學校舍逐步出現(xiàn)空置情況，資產(chǎn)流失資源浪費較大，安全隱患和社會風險較大，社會關(guān)注度較高。如何合理處置和利用閑置校舍，加大統(tǒng)籌發(fā)展力度，已經(jīng)成為當前教育改革發(fā)展不容回避的問題之一。

一、校舍閑置的基本情況

自20 世紀90 年代以來，城區(qū)購房、進城務(wù)工、子女就學等情況開始出現(xiàn)，農(nóng)村學生開始流向城內(nèi)或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)；進入21 世紀之后，城鎮(zhèn)化進程開始加快，農(nóng)村常住人口不斷減少，農(nóng)村適齡學童急劇減少，教育主管部門不得不隨之調(diào)整學校布局，對農(nóng)村小學啟動實施“撤點并校”“合校設(shè)點”，校舍閑置情況開始不斷增多。從2010年起，重慶市豐都縣呈現(xiàn)“高中向縣城集中、初中向片區(qū)（中心鎮(zhèn)或大鎮(zhèn)）集中、小學向鎮(zhèn)政府集中”的趨勢，全縣的村級小學、完小生源加速減少、學校加速停辦，校舍閑置數(shù)量迅速增加。

對比1990 年統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，到2010 年左右，全縣村小學減少率在95%左右；到2018 年年底，全縣80%以上完小撤并；“撤區(qū)并鎮(zhèn)”前鄉(xiāng)政府所在地初級中學90%以上撤并或降格辦學。截止2019 年12 月，不含已被各種形式處置的校舍，全縣還閑置學校52 所，其中教學點(含村小)32 所、完小15 所、初中5 所，總占地115991.3 平方米、校舍建筑面積40361 平米。

目前，小學和初中生源從農(nóng)村流向縣城區(qū)、中心鎮(zhèn)的趨勢并未減緩，80%以上的農(nóng)村家庭已到縣城或當?shù)卣缘刭彿浚淠康木褪菍⒆优偷娇h城區(qū)等條件更好的地方就讀，如果不是各學校嚴格執(zhí)行“三對口”入學政策，農(nóng)村生源流向城區(qū)速度還將大大加快。據(jù)此推斷，農(nóng)村中小學學生數(shù)量還將不斷減少，其完全小學的閑置數(shù)量還將增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學和初級中學的規(guī)模還將進一步減小，其校舍閑置數(shù)量還將不斷增加。

二、存在的主要問題

（一）校舍閑置較多

從20 世紀90 年代開始對閑置的校舍進行了相應(yīng)處置，但由于“邊處置邊閑置”，至今仍有大量校舍資產(chǎn)閑置。從前期處置情況來看，有的已經(jīng)出售，有的已經(jīng)出租，有的移交村委會辦公使用，這3 類情況僅占了40%左右；但有的任由村民使用，有的完全閑置，這兩類情況占了60%左右。這些校舍處置利用率太低，廢棄荒置損失嚴重，形成大量資源浪費。

（二）資產(chǎn)流失嚴重

由于閑置校舍長期無人看管，一部分校舍被村集體自然使用，其手續(xù)程序不規(guī)范、不嚴格；有的校舍當?shù)卮迕裾加玫默F(xiàn)象也時有發(fā)生，沒有任何手續(xù)和程序；更有部分校舍因為年久失修，已跨塌損毀，自然滅失情況十分嚴重。同時，在原有校舍資產(chǎn)的出售或出租等處置過程中，未完全按照國有資產(chǎn)處置程序進行處置，導致有的校舍被低價出售或出租，其處置使用效益不高，資產(chǎn)不同程度地流失。

（三）管理維修困難

絕大多數(shù)閑置學校存在無人看管過問、無人維護修繕、監(jiān)督管理不善的情況，學校的監(jiān)督管理責任未落實，人員未明確，工作未到位，沒有進行巡視巡查，管理機制未落實，任其閑置荒廢或自然損毀。究其客觀原因，主要在于兩方面：一方面，閑置校舍大多地勢偏遠、交通落后，且建筑年代久遠，管理維修成本較高，維修價值意義不大；另一方面，縣財政也未作專項經(jīng)費預算，屬地學校也無資金進行維修改造，使管理維修成為無米之炊，致使無人管理、無力維修。

（四）安全隱患突出

因長期閑置和無人看管維護，部分閑置校舍破爛不堪，損毀嚴重。有的房屋已經(jīng)倒塌滅失，有的房屋成為斷垣殘壁，有的房屋屬D 級危房，有的圍墻已嚴重偏斜，有的院壩雜草從生，安全隱患較為突出，為當?shù)厝罕姷陌踩€(wěn)定埋下較大隱患。同時，有的當?shù)厝罕娝阶栽谛?nèi)堆放柴草，也存在失火可能；更有群眾把教室作為牛羊圈舍，在里面系牛圈羊，一旦發(fā)生事故，則易引發(fā)社會風險，影響學校正常教學秩序和社會穩(wěn)定。

（五）權(quán)屬關(guān)系不明

因分級辦學、分級管理等歷史原因，存在校舍與土地權(quán)屬不同、權(quán)屬不明、資產(chǎn)性質(zhì)不清的情況。大多學校并未已辦理產(chǎn)權(quán)證，處置時也有障礙。同時，前階段在處置時未完全兼顧各方利益，存在當?shù)卮迳缂按迕裣嗷幚?、矛盾爭議較多的情況，為順利處置留下后患和阻礙，形成閑置校舍“處置難”。

三、問題的成因

（一）制約因素較多

大量的農(nóng)村學校閑置，既是經(jīng)濟社會向前發(fā)展的必然結(jié)果，也是歷史發(fā)展到一定階段的客觀產(chǎn)物，有其深重的歷史原因和現(xiàn)實因素。由于受其土地權(quán)屬限制和投入主體不同等客觀因素的制約，使得閑置學校的處置成為“牽一發(fā)而動全身”的難題，容易引發(fā)當?shù)卮寮w、村民與教育部門之間的矛盾。為此，大多學校寧愿校舍資產(chǎn)閑置，也不急于處置。

（二）重視程度不夠

近幾年來，教育系統(tǒng)大力推進了教育發(fā)展改革、城區(qū)子女入學、創(chuàng)建均衡教育等重點工作。但在閑置學校的管理和處置上，縣鄉(xiāng)政府、屬地學校的思想重視程度不夠，工作力量投入不足，相關(guān)工作未到位，致使閑置學校資產(chǎn)長期閑置浪費。同時，雖然城區(qū)學校學位非常緊張，難以滿足人民群眾需求，但未通過處置閑置學校、盤活閑置資源來增加財政收入。

（三）處置依據(jù)乏力

雖然國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)〔2001〕21 號）、教育部印發(fā)了《關(guān)于實事求是地做好農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作的通知》（教基〔2006〕10 號）等，但是對閑置校產(chǎn)處置僅有原則性規(guī)定，并無具體指導意見。重慶市也未出臺規(guī)范明確的管理辦法，各地都是結(jié)合地方實際摸索試行。由于沒有政策依據(jù)作支撐，使得處置中存在主體不明確、程序不規(guī)范、方式不統(tǒng)一、利益分配不一致等問題，使得閑置學校處置成為一道難題。

（四）利用方式單一

在目前處置中，大多采用的是出售或出租方式，不具備出售或出租條件的一般任其閑置荒廢。既不能激活沉睡的資源，發(fā)揮應(yīng)有社會的價值，也不能通過合理處置獲得收入，以解決教育基礎(chǔ)設(shè)施投入經(jīng)費不足的問題。處置中，在結(jié)合當前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等社會公益事業(yè)等方面進行處置的創(chuàng)新力度不大，大膽探索不夠。在如何結(jié)合當前農(nóng)村土地復墾、形成地票交易上推進乏力，以致于閑置率太高。

四、對策建議

（一）全面清產(chǎn)核資確權(quán)

應(yīng)由教育主管部門牽頭，對閑置校產(chǎn)進行全面的清查統(tǒng)計、核實查對、登記造冊，以盡快摸清底數(shù)，建立閑置校舍校產(chǎn)檔案資料和處置銷號臺帳。在清理核實中，應(yīng)尊重歷史，明確學校的土地、校舍、設(shè)備等產(chǎn)權(quán)屬性，確定處置后的利益主體，為依法合理順利處置奠定基礎(chǔ)。同時，對村民私自占有的校舍，應(yīng)組織協(xié)調(diào)限時清退。

（二）精心規(guī)劃教育布局

教育主管門應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，立足長遠發(fā)展變化，精心制定教育發(fā)展布局規(guī)劃，精準確定需要“長期保留、統(tǒng)籌使用”的閑置校舍，為將來鄉(xiāng)村振興留足教育發(fā)展空問題，不搞簡單的“一拆了之”和“一賣了之”，防止“現(xiàn)在拆、將來建”，杜絕重復投資建設(shè)。

（三）出臺處置管理辦法

應(yīng)組織相關(guān)部門抓好調(diào)查研究，結(jié)合前階段處置工作的經(jīng)驗教訓，借鑒周邊地區(qū)的模式方法，提出具體的對策建議，形成具體地指導意見。在辦法中，應(yīng)明確管理處置的責任部門和處置的工作責任、處置程序、處置原則、處置方式、利益分配等，構(gòu)建處置工作機制，穩(wěn)妥、規(guī)范、有序進行處置。

（四）落實監(jiān)管修繕工作

對將繼續(xù)用于教育教學、社會公益事業(yè)等確需保留的閑置校點，應(yīng)由教育主管部門牽頭，落實管理工作人員，督促落實管理責任，進行定期巡查、定期核對、定期報告，做好看護管理工作。同時需籌措經(jīng)費，組織維護修繕，防止出現(xiàn)安全隱患，確保閑置校舍資產(chǎn)不流失、不損毀。

（五）科學合理分類處置

對荒棄閑置的校舍，有的可繼續(xù)用于教育事業(yè)，有的可劃轉(zhuǎn)用于村級公益事業(yè)，有的可公開出售或出租，有的可開展房屋復墾地票交易。對于部分房屋已經(jīng)滅失，但在“二調(diào)”圖斑上還存在的閑置校舍，所在村社能夠證明，教育部門固定資產(chǎn)庫資料中能夠查核的，“應(yīng)按照復墾項目進行立項處置”，以實事求是予以處置。

（六）完善利益分配機制

在處置時應(yīng)統(tǒng)籌兼顧各方利益，最大限度減少社會矛盾，降低社會風險，暢通處置渠道。對國有土地上的校舍，其處置收入應(yīng)全額用于教育投入。對于集體土地上的村小學，納入土地復墾形成“地票”交易后的收入，可參照地票制度規(guī)定，確定一定比例分配給村委，用于村集體舉辦社會公益事業(yè)，以避免“一刀切”模式帶來的潛在社會風險。對于通過出售或出租的村小學，也可按一定比例分配給村集體，用于支持社會公益事業(yè)。