高校創(chuàng)新體系建設的風險治理與機制優(yōu)化

黃 海

（中南財經(jīng)政法大學經(jīng)濟學院，湖北 武漢430073）

1 高校創(chuàng)新體系建設的風險治理

1.1 高校創(chuàng)新體系建設機遇與風險交織

新一輪工業(yè)革命和科技創(chuàng)新浪潮下，國家創(chuàng)新體系建設有了新的要求。我國雖然在諸多創(chuàng)新領(lǐng)域已形成跟跑、并跑與領(lǐng)跑的并行局面，但原始性創(chuàng)新能力不足仍然是制約我國成為世界科學中心和創(chuàng)新高地的主要短板[1]。作為國家創(chuàng)新體系建設的重要組成部分，當前高校創(chuàng)新體系建設必然呈現(xiàn)戰(zhàn)略機遇與風險現(xiàn)實交織的復雜形勢。創(chuàng)新體系建設始終圍繞促進科技與經(jīng)濟結(jié)合的目標，然而科技自主創(chuàng)新供給能力較弱、科技創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化水平較低、體制機制藩籬抑制效應較強是很多高校創(chuàng)新體系建設的真實寫照。2019年全國高?？萍脊ぷ鲿h進一步明確要“轉(zhuǎn)學風、提質(zhì)量，奮力推進高校科技創(chuàng)新體系和創(chuàng)新能力建設，實現(xiàn)高校科技工作高質(zhì)量發(fā)展”。這為我國高校在創(chuàng)新體系建設當中如何有效預防和防范化解科技創(chuàng)新風險、實現(xiàn)科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化重新設定了目標。

1.2 高校創(chuàng)新體系建設風險治理的科學內(nèi)涵

高校已成為科技創(chuàng)新的前沿陣地，又處在融入國家創(chuàng)新體系建設的重要戰(zhàn)略期，增強科技風險防控能力迫在眉睫[2]。對高校創(chuàng)新體系建設開展風險治理，最終解決的是高?？萍紕?chuàng)新全鏈條中資源配置重復、科研力量分散、高校創(chuàng)新主體功能定位不清晰等相對突出的風險難題，提高高校創(chuàng)新體系建設整體效能，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的良好循環(huán)。如何治理高校創(chuàng)新體系建設面臨的各項風險？從系統(tǒng)學角度來說，高校創(chuàng)新體系涵蓋創(chuàng)新資源、創(chuàng)新基礎設施、創(chuàng)新環(huán)境、外界互動等要素以及創(chuàng)新構(gòu)想、創(chuàng)新決策、科研立項、科技研發(fā)與試制、技術(shù)產(chǎn)業(yè)化商業(yè)化等科技創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)于一體，同時也是“政產(chǎn)學研用金”多主體參與建設的深度融合的動態(tài)結(jié)構(gòu)體系。一方面，高校創(chuàng)新體系建設的風險治理需要從牢牢把握要素配置與創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)上可能存在的內(nèi)外部風險入手，認清各類風險形成路徑，從源頭上遏制不利于高校創(chuàng)新體系建設的風險因素，避免高校成為風險連鎖聯(lián)動的洼地。另一方面，科技領(lǐng)域風險治理的艱巨性、復雜性、長期性和高校創(chuàng)新體系建設的多元主體性表明，防范化解高校創(chuàng)新體系建設當中的風險是一項系統(tǒng)性工程。為此，既需要從各主體間把握風險源，又需要依靠各主體的廣泛協(xié)同與合作，從而形成良好的風險治理生態(tài)。

2 高校創(chuàng)新體系建設的風險識別

美國學者A H威雷特認為：風險是關(guān)于不愿發(fā)生的事件發(fā)生的不確定性的客觀體現(xiàn)。風險的客觀性表明風險可以被有效識別[3]。建立高校創(chuàng)新體系建設的風險研判機制，識別高校創(chuàng)新體系中的風險是進行風險防范的基礎環(huán)節(jié)[4]。

2.1 創(chuàng)新環(huán)境風險

營造開放包容的創(chuàng)新氛圍對激發(fā)國內(nèi)科研工作者創(chuàng)新積極性和創(chuàng)造力具有重要意義。《2016年國務院政府工作報告》中就提出要盡早健全激勵機制和容錯糾錯機制，然而當前對科技創(chuàng)新容錯糾錯機制的構(gòu)建仍處在探索之中。為了避免創(chuàng)新失敗帶來的行政問責與社會指責，高?？蒲腥藛T容易形成“少干、求穩(wěn)”的心態(tài)，將精力更多轉(zhuǎn)向改良式模仿創(chuàng)新領(lǐng)域。除此以外，由于缺乏制度約束和對科研人員的科研倫理教育，高?？蒲袆?chuàng)新過程中的逆向選擇和道德風險現(xiàn)象難以規(guī)避，引發(fā)科研誠信危機，破壞科研產(chǎn)出質(zhì)量，甚至與促進經(jīng)濟社會發(fā)展的初衷背道而馳。加上科研工作者普遍利用與項目評審專家的學術(shù)便利關(guān)系產(chǎn)生利益尋租，嚴重影響科研立項和科研驗收的公平公正。

2.2 科技決策風險

高校開展科技創(chuàng)新的主要模式是承接政府縱向科研項目和企業(yè)橫向科研項目?？萍剂㈨椙埃瑢蒲许椖康募夹g(shù)領(lǐng)先性、研發(fā)條件、研究路徑、成果潛在市場需求進行前期評估和科學決策，才能提升科研質(zhì)量和科研資源配置效率。高校項目立項管理中，信息不對稱導致科技資源往往未投入到科學價值高、可操作性強的項目當中去，部分資源形成低端、分散、重復的投入，影響高校創(chuàng)新主體和社會投入主體的決策。

近些年我國依托國內(nèi)一流大學和研究型大學加強在科技智庫上的建設，比如清華大學建立了科技政策研究中心，武漢大學建立了國際法研究所等。但在《2017中國智庫報告》中顯示，國內(nèi)較有影響力的高?？萍贾菐熘饕沼诳萍汲晒麘棉D(zhuǎn)化和政府公共政策制定，以科技決策與咨詢?yōu)楹诵哪繕舜蛟斓母咝Ｖ菐燧^少。再者，當前“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項”的人才評價機制和實行“末尾淘汰”的人才競爭機制促使高?？蒲泄ぷ魅π纬筛】涓≡?、急功近利的學術(shù)風氣，科研工作者往往在科技決策期就將眼光投向出成果快的應用創(chuàng)新和改良式創(chuàng)新領(lǐng)域，對核心技術(shù)開發(fā)、關(guān)鍵共性技術(shù)鉆研和技術(shù)中試工作普遍缺乏耐心，基礎研究邊緣化趨勢明顯?？萍碱I(lǐng)域的決策風險解決不好，將有可能使國家科技創(chuàng)新長期處于低端領(lǐng)域的“鎖定狀態(tài)”，與高校創(chuàng)新體系建設的高質(zhì)量、高水平原則相悖。

2.3 科技研發(fā)風險

高校創(chuàng)新體系不僅包括高校自身，也包括高校參與打造的各類創(chuàng)新平臺與研究機構(gòu)、科研管理人才以及建構(gòu)起來的制度文化。無論進行原創(chuàng)性科學知識生產(chǎn)研究還是處在前沿科技領(lǐng)域的基礎研究以及試驗發(fā)展研究，都離不開必要的研發(fā)支撐。然而我國眾多科學研究受到研發(fā)條件和人力的限制。

一是高校創(chuàng)新體系建設缺乏高層次平臺和完善的平臺體系加以支撐。針對湖北省創(chuàng)新平臺調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國170多個國家級大型科學設施，湖北省不到4個；38個國家大科學裝置，湖北省只有2個；國家級眾創(chuàng)空間數(shù)量不足70家，遠少于江蘇、浙江等創(chuàng)新強省。高校自身在前沿科技中心、技術(shù)轉(zhuǎn)移中心等創(chuàng)新基地上的建設步伐也有待加快。同時，省內(nèi)重點高校和地方高校平臺建設水平參差不齊，管理相對碎片化，綜合集成程度不高。另外，支持高校開展科技成果轉(zhuǎn)化的公共服務平臺覆蓋面狹窄，尤其缺乏設施齊全、水平一流、人才集聚的中試平臺及團隊。高校院士、科技人才所在團隊形成的高精尖科研項目由于平臺支撐力不足，科技研發(fā)頻頻遇阻，科研人員甚至被迫去外省做科研。

二是人才資源對高?？萍紕?chuàng)新支撐力不足。習近平總書記反復強調(diào)：發(fā)展是第一要務，創(chuàng)新是第一動力，人才是第一資源。核心技術(shù)攻關(guān)的關(guān)鍵在于人才。黨的十八大以來，高校在人才培養(yǎng)與引進上的成效凸顯，在校博士生數(shù)量從2012年28.38萬人增長到2018年39.2萬人，引進的高層次海歸人才數(shù)量逐年攀升。但是，人才數(shù)量優(yōu)勢并沒有充分轉(zhuǎn)化為高?？萍紕?chuàng)新質(zhì)量優(yōu)勢。黨的十九屆五中全會指出，要深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略，激發(fā)人才創(chuàng)新活力。一方面，高校肩負教書育人和服務科技社會發(fā)展的雙重職能，是科教融合的主要陣地，卻忽視了對科技人才的早期發(fā)現(xiàn)和定向培養(yǎng)，科技創(chuàng)新高端領(lǐng)軍人才、技術(shù)經(jīng)紀人、戰(zhàn)略性科學家及頂尖團隊仍然缺乏。另一方面，高校前瞻性基礎研究領(lǐng)域的科技人才需求同內(nèi)部科研經(jīng)費投入之間存在嚴重斷層。以湖北省為例，“十三五”時期湖北省高?？萍既瞬旁鲩L幅度已超過300%，尤其在航空航天、計算機及智能裝備制造等前沿科技領(lǐng)域人才缺口不斷擴大，而高校內(nèi)部經(jīng)費支出增長僅為83%，難以形成強烈的激勵效應，無法真正吸引和留住人才。

2.4 創(chuàng)新生態(tài)風險

為實現(xiàn)經(jīng)濟再振興，日本早在20世紀90年代就將以技術(shù)創(chuàng)新為主導的創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)向?qū)ι鷳B(tài)概念的創(chuàng)新政策的研究。2004年1月，美國總統(tǒng)科技委員會（PCAST）在《維護國家創(chuàng)新生態(tài)體系、信息技術(shù)制造和競爭力》的研究報告中提出：國家的技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)導地位取決于有活力的、動態(tài)的“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”。全球進入創(chuàng)新生態(tài)建設的新時期，強化創(chuàng)新生態(tài)導向是國家創(chuàng)新體系建設的根基所在。創(chuàng)新生態(tài)強調(diào)創(chuàng)新資源的協(xié)調(diào)整合，最終形成創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈、人才鏈互融互通的良好發(fā)展格局。而創(chuàng)新資源整合能力及整合動力不足正是我國當前面臨的主要創(chuàng)新困境，從高校層面看，主要表現(xiàn)在高校同“政產(chǎn)研金介用”其他創(chuàng)新主體之間對創(chuàng)新資源的協(xié)同性較弱。首先，高校承擔顛覆式原始創(chuàng)新，一開始就需要創(chuàng)新資源的不斷投入，然而受制于政府科技管理部門創(chuàng)新資金條塊分割嚴重、政府對高校成果動態(tài)追蹤力度不強、高?？蒲腥藛T缺乏與企業(yè)的有效溝通，造成原始性創(chuàng)新活動開展進程緩慢。其次，高校大多數(shù)縱向科研項目都是在政府主導下完成，政府在控制科研項目的具體環(huán)節(jié)上過于重技術(shù)，忽視了與市場需求的銜接。而橫向科研項目重技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、輕共性技術(shù)研發(fā)，產(chǎn)品市場應用范圍狹窄，不利于再次推廣和轉(zhuǎn)化。加上高校自身熱衷于項目和論文質(zhì)量，并不關(guān)注成果應用。最后，高?？蒲许椖繄?zhí)行過程中的事中動態(tài)監(jiān)管機制和事后彈性激勵機制亟待完善，科研評審和驗收環(huán)節(jié)“嚴進寬出”，既缺乏對驗收項目質(zhì)量的把控，也缺乏對拔尖科研項目的遴選及后續(xù)支持，影響高校創(chuàng)新資源配置效率提升。

創(chuàng)新體系涵蓋從創(chuàng)新構(gòu)想到技術(shù)產(chǎn)業(yè)化甚至產(chǎn)品進入最終消費環(huán)節(jié)的全過程，相較于出成果出論文，建立協(xié)同創(chuàng)新體系，圍繞產(chǎn)業(yè)基礎高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化來全面部署創(chuàng)新鏈，才能形成創(chuàng)新生態(tài)體系的完整閉環(huán)。總的看來，由于目標迥異化、信息不對稱、協(xié)同機制待完善、創(chuàng)新主體整體功能偏弱等因素影響，高校難以同其他創(chuàng)新主體建立起生態(tài)化的創(chuàng)新聯(lián)盟網(wǎng)絡，進一步誘發(fā)創(chuàng)新能力不足，科研成果轉(zhuǎn)化率低下，導致科學技術(shù)與市場經(jīng)濟發(fā)展相脫節(jié)，科技經(jīng)濟“兩張皮”問題突出。高校創(chuàng)新能力評價顯示，湖北省高?？萍汲晒a(chǎn)出能力在全國排名整體較低，與此同時，高校創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”頻發(fā)。比如早在2003年，武漢大學張俐娜院士就低溫溶解難溶性高分子這一顛覆式技術(shù)研究公開了第一篇專利文獻，但相關(guān)成果長期沒有得到轉(zhuǎn)化，最終成果遠赴成都。

3 高校創(chuàng)新體系建設的風險治理機制

3.1 建立高校創(chuàng)新體系建設的風險防控責任機制

突出風險責任承擔機制重激勵、強約束的雙重屬性，將高校創(chuàng)新體系建設的風險責任落實控制在科學框架之內(nèi)，既營造一個鼓勵大膽創(chuàng)新的高?？蒲蟹諊忠茉祜L清氣正的良好科研環(huán)境。一方面，需盡快建立科技創(chuàng)新容錯糾錯機制，厘清高?？蒲袆?chuàng)新容錯的合理范圍，細化高校創(chuàng)新失敗容錯條款清單，對于高校不同戰(zhàn)略地位和周期的基礎性、前沿性、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新設立差異化的創(chuàng)新失敗容忍度。鼓勵高校敢于冒險的同時，建立適當?shù)姆桨父鏅C制和良性退出機制，及時降低風險損失。美國DARPA和IQT等政府性科研管理機構(gòu)為鼓勵顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，對技術(shù)越前沿、技術(shù)成熟度越低、創(chuàng)新失敗風險越高的科研項目設立了更高的創(chuàng)新失敗容忍度，即使項目失敗，相關(guān)人員仍有機會獲得榮譽獎項。同時，機構(gòu)在項目執(zhí)行過程中采取多種手段分散風險和更新技術(shù)方案，努力使風險最小化。另一方面，容錯并非縱容，堅持容錯糾錯的正義原則和無過錯責任原則，建立高校科研人員學術(shù)檔案，對高校違背科研倫理、破壞科研誠信、給社會發(fā)展造成一定損失的科技創(chuàng)新活動，做到嚴格糾察、嚴厲懲戒，將風險責任落實到具體的行為人主體身上。

3.2 強化高校創(chuàng)新體系建設的決策風險評估機制

首先，高?；A研究是實現(xiàn)源頭性技術(shù)創(chuàng)新的前提，為此在科研立項環(huán)節(jié)要引導更多高?？蒲腥藛T團隊投身基礎研究的熱情，從決策前端做好基礎研究領(lǐng)域的科學布局，防止高?？蒲袥Q策出現(xiàn)錯誤偏向。鼓勵高校基礎研究項目結(jié)合學科特色開展自由申報，突出“新想法、新技術(shù)”；進一步完善基礎研究科技計劃支持體系，除發(fā)揮國家自然科學基金的作用以外，各省市可根據(jù)實際的科技戰(zhàn)略部署設立多元化的專項資金，加大對高?；A研究的財政投入。深圳市為增加高?；A研究立項申報，在知識創(chuàng)新計劃中將基礎研究項目分為學科布局和自由探索兩類，并設立粵深聯(lián)合基金對一些基礎學科的科技計劃項目進行重點支持，近年來各高校基礎研究申報與立項數(shù)有較明顯增長。建立基礎研究人才和科研項目的彈性評價指標體系，讓高?？蒲泄ぷ髡哒嬲矣跊Q策，甘坐“冷板凳”。其次，有效發(fā)揮各類科技決策智庫的作用，加強科技領(lǐng)域的信息、知識整合能力，把握科技發(fā)展的重大趨勢，做到精準決策。明確高校科技智庫參與內(nèi)部科技決策與咨詢的服務職能，對高校科研決策形成有針對性、技術(shù)化、專業(yè)化的科學衡量、分析評判、建議反饋等規(guī)范的決策程序和實踐范式。打破人才流動限制，在以政府為代表的官方類智庫與高?？萍紱Q策智庫之間搭建良好的溝通橋梁，增強科技決策多主體協(xié)商，實現(xiàn)高?？萍紱Q策科學化、可行性與合理性的結(jié)合。

3.3 突出高校創(chuàng)新體系建設的風險防控投入機制

加大高校創(chuàng)新平臺建設投入，補齊高校開展基礎研究與試驗發(fā)展活動的平臺短板，在薄弱環(huán)節(jié)下足力，打造一批層次布局合理、創(chuàng)新能力較強、適應學科特色和各區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的高校科技創(chuàng)新平臺群。注重高校創(chuàng)新平臺建設頂層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃各類創(chuàng)新平臺建設、管理和布局，提高高校創(chuàng)新平臺的開放度和綜合集成程度。積極融入各級國家重大基礎設施和研究基地建設，充分發(fā)揮政府、龍頭企業(yè)聯(lián)同高校校友會力量設立合作基金池，建立立足高校的國家科技創(chuàng)新基地，尤其重視中試熟化基地建設和公共技術(shù)平臺建設。此外，高校應當確立青年科學家培養(yǎng)戰(zhàn)略，大力培育科學精神、工匠精神文化基因，提升一流科技人才培養(yǎng)與創(chuàng)新能力。立足于“立德樹人落實機制”的創(chuàng)新驅(qū)動，逐步增進科教融合，圍繞前沿技術(shù)和“卡脖子”技術(shù)開設相關(guān)專業(yè)，制定有特色的科技人才培養(yǎng)方案，并提供長期穩(wěn)定的專項教育經(jīng)費支持。堅持人才培養(yǎng)與引進雙輪驅(qū)動，依靠股權(quán)激勵、收入分配改革、人才舉薦、人才獎項等激勵制度釋放人才紅利，真正集聚、培育、用好人才“第一資源”。

3.4 完善高校創(chuàng)新體系建設的風險防控協(xié)同機制

建設富有生態(tài)化的高校創(chuàng)新體系，關(guān)鍵靠協(xié)同，以“放管服”改革為核心，目標在于提升高校創(chuàng)新資源配置效率，采取“政產(chǎn)學研金介用”形成巨大合力的綜合治理路徑。將政府作為協(xié)同治理的主體，有效地發(fā)揮政府制度供給職能。推動各級政府逐步增強創(chuàng)新資源的引領(lǐng)和整合功能，靈活調(diào)度高?？蒲薪?jīng)費，依靠對高校一批研發(fā)風險大但科技含量高、具備市場潛力的科研項目實行動態(tài)跟蹤以及科學監(jiān)測，引導高?？蒲匈Y金集中投放、創(chuàng)新平臺精心打造和成果市場有序銜接。高校內(nèi)部力求突出創(chuàng)新體系建設的生態(tài)化導向，協(xié)同政府部門和企業(yè)探索動態(tài)化的科技項目競爭機制和評價機制，分階段進行科技項目評審、遴選和資助，在項目后期對遴選項目及團隊加大資助力度，將真正具有產(chǎn)業(yè)化潛力的高校科研項目盡快納入到中試環(huán)節(jié)，提高高校科研成果產(chǎn)出質(zhì)量和經(jīng)費使用效率。為促進與其他創(chuàng)新主體的有效協(xié)同，高校自身需積極整合創(chuàng)新資源，建立緊密型產(chǎn)學研生態(tài)聯(lián)盟，開展科技聯(lián)合攻關(guān)、科技信息共享、創(chuàng)新成果對接等全方位合作，同時明晰產(chǎn)學研聯(lián)盟中的權(quán)責利關(guān)系，妥善解決產(chǎn)學研合作中的產(chǎn)權(quán)邊界劃分、項目風險承擔、利益合理分配問題，促進高校與其他創(chuàng)新主體協(xié)同共生演化。另外，注重與金融機構(gòu)和科技中介組織的協(xié)同。一方面可推動金融機構(gòu)開展針對高校原始性創(chuàng)新的經(jīng)營戰(zhàn)略，積極尋求科技創(chuàng)新“銀校合作”模式示范試點；另一方面扶持中間階段技術(shù)開發(fā)型企業(yè)和技術(shù)轉(zhuǎn)移中介機構(gòu)加速成長，為高校原創(chuàng)性技術(shù)熟化搭建橋梁，同時利用高?？平藤Y源優(yōu)勢加快打造技術(shù)經(jīng)紀人隊伍，培育科技中介組織所需技術(shù)轉(zhuǎn)移人才的后備力量。