公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)研究*

高錦濤

（湖南工商大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205）

公眾參與是當(dāng)前環(huán)境治理研究領(lǐng)域的熱門(mén)話(huà)題，黨的十九大報(bào)告指出：“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，凸顯了在環(huán)境治理過(guò)程中融入公眾參與元素的重要性。領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)是一項(xiàng)通過(guò)改變地方領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)函數(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理與資源節(jié)約效果的制度安排，其終極目標(biāo)是服務(wù)于我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)[1]。

作為一種環(huán)境治理的工具，是否能與當(dāng)前環(huán)境治理研究領(lǐng)域中的熱門(mén)元素“公眾參與”相結(jié)合？如果可以，公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的具體路徑有哪些？以上兩大問(wèn)題是本文研究的出發(fā)點(diǎn)，也是主要的研究?jī)?nèi)容。目前而言，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的研究主要從“審計(jì)主體”“審計(jì)客體”和“審計(jì)評(píng)價(jià)”等審計(jì)角度出發(fā)探討如何進(jìn)行審計(jì)，并未考慮到公眾元素。極少部分學(xué)者雖然在研究?jī)?nèi)容中體現(xiàn)了公眾元素，但并未單獨(dú)對(duì)公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)進(jìn)行系統(tǒng)地研究，如孫晗和唐洋[2]在構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)用到了公眾環(huán)境滿(mǎn)意度指標(biāo)，但并未詳細(xì)地說(shuō)明為何要用該項(xiàng)指標(biāo)、這些指標(biāo)有何作用等問(wèn)題。有鑒于此，本文試圖系統(tǒng)地闡述公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的重要性與可行性，并提出公眾參與的具體路徑，以期能為后續(xù)的公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)研究打下基礎(chǔ)。

1 公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的重要性

1.1 在領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境審計(jì)中的地位

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，審計(jì)是一種委托人用于監(jiān)督代理人履行受托任務(wù)情況的工具。因此，搞清楚公眾在領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境審計(jì)中的地位的關(guān)鍵在于要明確公眾在資源委托代理關(guān)系中所扮演的角色。我國(guó)憲法對(duì)自然資源的所有權(quán)做出了如下規(guī)定：“礦藏、水流和森林等自然資源歸屬于全民所有?！痹撘?guī)定明確了自然資源的所有權(quán)，但是根據(jù)資源委托代理理論，盡管公民享有資源的所有權(quán)，但無(wú)法直接參與資源環(huán)境的管理與保護(hù)，只能委托國(guó)家執(zhí)行該任務(wù)，而中央政府依據(jù)資源環(huán)境的屬地關(guān)系再次將上述委托任務(wù)“分包”給當(dāng)?shù)卣?，進(jìn)而形成了多層次的資源委托代理關(guān)系。因此，從資源委托代理鏈條上來(lái)看，公眾處于鏈條的頂端，是獨(dú)立于代理人的一級(jí)委托人，而審計(jì)作為一種貫徹委托人意志來(lái)監(jiān)督代理人的工具，在審計(jì)活動(dòng)中必然需要重點(diǎn)考慮公眾的意見(jiàn)和建議。

1.2 參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的作用

1）提高審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性。不同于一般的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，資源在區(qū)域內(nèi)分布通常是不均勻的，而資源環(huán)境問(wèn)題又具有潛伏性的特點(diǎn)，這很容易導(dǎo)致審計(jì)主體在審計(jì)過(guò)程中出現(xiàn)錯(cuò)判的可能。以水資源審計(jì)為例，其審計(jì)對(duì)象涵蓋了地表水和地下水兩大不同存在形式的水資源，大空間跨度的審計(jì)范圍很容易使審計(jì)人員遺漏關(guān)鍵信息，加上非法排污行為往往十分隱蔽，水污染被“掩蓋”，審計(jì)機(jī)關(guān)在水資源環(huán)境審計(jì)過(guò)程中很可能受到影響得出錯(cuò)誤結(jié)論。對(duì)于公眾而言，因水環(huán)境與其生活密切相關(guān)而能及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，若審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中或者審計(jì)結(jié)果出爐后能夠吸收公眾的意見(jiàn)與建議，則可以提高審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性，進(jìn)而能夠更好地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行審計(jì)追責(zé)。

2）形成“外部治理機(jī)制”。領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)在于將當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境業(yè)績(jī)與領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人利益相掛鉤，促使領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行更好地環(huán)境保護(hù)與資源管理。目前來(lái)看，審計(jì)機(jī)構(gòu)將領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境業(yè)績(jī)與個(gè)人利益相掛鉤的主要辦法是“內(nèi)部治理機(jī)制”，即審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)報(bào)告后交給被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)的上級(jí)部門(mén)，上級(jí)部門(mén)再根據(jù)審計(jì)結(jié)果對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行獎(jiǎng)懲。這種內(nèi)部治理機(jī)制對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部有一定的威懾力，但也有可能存在領(lǐng)導(dǎo)干部與上級(jí)部門(mén)“串通一氣”和單一機(jī)制威懾不足的情形。如果通過(guò)“外部治理機(jī)制”，將審計(jì)結(jié)果公之于眾，若領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境業(yè)績(jī)不佳，就可能引發(fā)公眾關(guān)注進(jìn)而在外部形成輿論壓力，并直接影響領(lǐng)導(dǎo)干部的聲譽(yù)，一旦爆發(fā)輿論危機(jī)甚至影響領(lǐng)導(dǎo)干部的未來(lái)仕途。因此，將公眾參與引入領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任審計(jì)可以為傳統(tǒng)的“內(nèi)部治理機(jī)制”帶來(lái)有益補(bǔ)充，激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地進(jìn)行資源環(huán)境管理與保護(hù)。

2 公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的可行性

2.1 主體可行性

公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的主體可行性即審計(jì)主體在進(jìn)行審計(jì)過(guò)程中納入公眾元素的可行性。領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的審計(jì)主體一般為政府部門(mén)，這些部門(mén)可能是審計(jì)機(jī)關(guān)這樣的單一部門(mén)，也可能是審計(jì)機(jī)關(guān)加上其他與資源環(huán)境密切相關(guān)的多部門(mén)。無(wú)論哪一種，對(duì)于政府部門(mén)而言，如何在環(huán)境治理過(guò)程中納入公眾元素已經(jīng)有了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。比如2015年環(huán)境保護(hù)部通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》具體規(guī)定了公眾參與政府環(huán)境治理的參與方式、參與原則和試用范圍等事項(xiàng)，而河北、山西等地也各自出臺(tái)了具有地方特色的環(huán)境保護(hù)公眾參與條例，這些辦法條例給公眾參與政府環(huán)境治理提供了方向，也為政府在公眾參與環(huán)境治理領(lǐng)域積累了大量經(jīng)驗(yàn)，獲得了海量數(shù)據(jù)，這些經(jīng)驗(yàn)與數(shù)據(jù)完全可用于領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)。具體來(lái)講，政府部門(mén)在環(huán)境信息披露上的經(jīng)驗(yàn)可為審計(jì)信息公開(kāi)提供有益的借鑒，而政府部門(mén)在日常的環(huán)保問(wèn)題舉報(bào)信息搜集工作中得到的數(shù)據(jù)，也可以直接作為審計(jì)人員評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)業(yè)績(jī)的證據(jù)。因此，目前公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)已經(jīng)有了較為成功的借鑒對(duì)象，公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)有跡可循。

2.2 客體可行性

公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的客體可行是指公眾這個(gè)客體配合審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)的可行性?，F(xiàn)有的多數(shù)調(diào)查研究都發(fā)現(xiàn)目前公眾有較強(qiáng)的共同參與環(huán)境治理的意愿。為進(jìn)一步證明公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的客體可行性，課題組以公眾參與水污染防治為例，走訪(fǎng)調(diào)查了100 戶(hù)湘江支流L 河流域內(nèi)居民的公眾參與水污染治理意愿。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約有55%和43%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)識(shí)到水環(huán)境破壞對(duì)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的嚴(yán)重危害，約有46%的農(nóng)戶(hù)非常愿意參與到水環(huán)境治理中去。這表明當(dāng)前公民普遍具有較高的環(huán)保意識(shí)和“主人翁”意識(shí)，一旦審計(jì)機(jī)關(guān)需要公眾配合獲取公眾環(huán)境滿(mǎn)意度等評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以以較低的成本和較快的速度獲得。

3 公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的路徑

已有研究表明，政府資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的主體選擇需遵循“獨(dú)立性”“專(zhuān)業(yè)勝任能力”和“成本效益性”三大原則。作為公眾的代理人，政府可以有效組織專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員組成審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下一級(jí)政府的資源環(huán)境管理與保護(hù)任務(wù)履行情況進(jìn)行審計(jì)，因此，相比于公眾直接作為審計(jì)主體之一參與審計(jì)，由上級(jí)政府管轄的審計(jì)機(jī)關(guān)作為審計(jì)主體更符合專(zhuān)業(yè)勝任與成本效益原則，公眾參與資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)最好的形式是間接參與。結(jié)合資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的一般流程，公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的間接路徑可以進(jìn)一步概括為“事中間接參與”與“事后間接參與”兩條路徑。“事中間接參與”是指公眾在審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)過(guò)程中配合審計(jì)機(jī)關(guān)完成審計(jì)，其中最為適合納入公眾元素的審計(jì)環(huán)節(jié)是“審計(jì)評(píng)價(jià)”環(huán)節(jié)。在該環(huán)節(jié)中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的資源管理業(yè)績(jī)進(jìn)行考察時(shí)，不僅要評(píng)測(cè)資源的存量與質(zhì)量，同時(shí)還需要獲得區(qū)域內(nèi)公眾的環(huán)境滿(mǎn)意度與環(huán)境投訴率兩個(gè)指標(biāo)作為資源管理業(yè)績(jī)的佐證。“事后間接參與”是指在審計(jì)機(jī)關(guān)完成審計(jì)出具審計(jì)報(bào)告后，不僅向被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)的上級(jí)部門(mén)進(jìn)行匯報(bào)，同時(shí)還將審計(jì)報(bào)告公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，吸納公眾的建議，以此提高審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性，更加有效地督促領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行資源環(huán)境管理與保護(hù)。

4 結(jié)束語(yǔ)

首先，從“地位”與“作用”兩方面出發(fā)，闡述了公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的重要性。其次，結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)與調(diào)查資料，闡述了公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的“客體可行性”與“主體可行性”，為后續(xù)的公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的研究打下基礎(chǔ)。最后，根據(jù)資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的一般流程，總結(jié)出“事中間接參與”與“事后間接參與”兩條公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)的路徑。本文的不足之處在于，由于公眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)是一個(gè)新話(huà)題，缺乏實(shí)際案例，故提出的參與路徑在實(shí)踐中是否切實(shí)可行還有待進(jìn)一步研究。