論警察職責(zé)之泛化與規(guī)制

胡耀文

（中國(guó)刑事警察學(xué)院 法律教研部，遼寧 沈陽(yáng) 110035）

公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)是指《中華人民共和國(guó)人民警察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《人民警察法》”）第二章第六條規(guī)定的14項(xiàng)職責(zé)，意定職責(zé)是指公安機(jī)關(guān)依據(jù)全心全意為人民服務(wù)的宗旨不斷向社會(huì)承諾、將《人民警察法》第21條規(guī)定中的警察義務(wù)轉(zhuǎn)化為警察職責(zé)。在現(xiàn)實(shí)生活中，大量非警務(wù)活動(dòng)成了一線(xiàn)民警身上的重壓，在群眾眼里，市長(zhǎng)熱線(xiàn)、價(jià)格投訴舉報(bào)電話(huà)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)電話(huà)、旅游服務(wù)熱線(xiàn)、舉報(bào)違法生產(chǎn)、文化市場(chǎng)舉報(bào)電話(huà)等都變成了110［1］。當(dāng)人民群眾日益增長(zhǎng)的解決困難的需要同人民警察低效率的執(zhí)法成果之間的矛盾不斷凸顯時(shí)，將會(huì)導(dǎo)致人民群眾的獲得感、幸福感缺失，繼而使人民群眾對(duì)人民警察的執(zhí)法活動(dòng)不滿(mǎn)意、產(chǎn)生質(zhì)疑甚至是敵意。

一、警察職責(zé)泛化的現(xiàn)狀

“據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年1月至11月，全國(guó)110接警總量達(dá)1.31億次，共受理違法犯罪警情1 852.9萬(wàn)余起，受理治安事件警情136.9萬(wàn)余起，現(xiàn)場(chǎng)抓獲違法犯罪人員78.4萬(wàn)余名；受理交通事故報(bào)警2 644.1萬(wàn)余起、群眾求助2 788.5萬(wàn)余起；救助群眾294.2萬(wàn)人次；共出動(dòng)警力1.97億人次?！保?］從數(shù)據(jù)看出，“有困難找警察”已經(jīng)成為人民群眾需要救助時(shí)的第一選擇，人民警察也用實(shí)際行動(dòng)詮釋了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障人民群眾安居樂(lè)業(yè)上發(fā)揮了重要的作用。具體分析這些報(bào)警求助時(shí)不難發(fā)現(xiàn)，其中存在兩個(gè)問(wèn)題需要加以重視。一方面，無(wú)效報(bào)警比重大，嚴(yán)重浪費(fèi)警力資源。2016年河北省公安機(jī)關(guān)指揮中心全年接報(bào)警量1 361.1萬(wàn)起，無(wú)效報(bào)警量為995.3萬(wàn)起，占全部接報(bào)警73%。大量無(wú)效報(bào)警電話(huà)使110報(bào)警服務(wù)臺(tái)不堪重負(fù)，嚴(yán)重干擾了110接處警工作。另一方面，非警務(wù)活動(dòng)多。在大量的無(wú)效報(bào)警中，非警務(wù)活動(dòng)的比例占70%以上。河北省公安廳情報(bào)（指揮）中心副主任李中亮介紹，無(wú)效報(bào)警中以騷擾電話(huà)和咨詢(xún)電話(huà)居多。一是騷擾電話(huà)，對(duì)110的影響最為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年河北省共接到騷擾電話(huà)319.1萬(wàn)起，比有效警情總量還多。打騷擾電話(huà)的主要有五種情況：酒后撥打、精神病人缺乏監(jiān)護(hù)徹夜撥打、個(gè)別人心情不好時(shí)撥打聊天、一些人惡意騷擾女接警員和接通立即掛機(jī)。二是咨詢(xún)電話(huà)，此類(lèi)電話(huà)在無(wú)效報(bào)警中數(shù)量最多。2016年河北省共接到393萬(wàn)起，大部分是咨詢(xún)政府其他部門(mén)業(yè)務(wù)、公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)等［3］。清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云曾直言，公安機(jī)關(guān)處置大量非警務(wù)活動(dòng)，勢(shì)必影響到公安機(jī)關(guān)維護(hù)治安秩序、打擊違法犯罪的主業(yè)。目前，這種危害已經(jīng)顯現(xiàn)［4］。

二、警察職責(zé)泛化的成因

在政府職能從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的大背景下，公安機(jī)關(guān)仍應(yīng)當(dāng)把法定職責(zé)作為主要職責(zé)，這是依法治國(guó)的必然要求。然而，意定職責(zé)的出現(xiàn)以及職責(zé)范圍的不斷擴(kuò)大導(dǎo)致警察職責(zé)泛化，主要有以下三個(gè)成因。

（一）警察自身所犯的教條主義錯(cuò)誤

這里所說(shuō)的教條主義錯(cuò)誤是指警察對(duì)為人民服務(wù)這一宗旨內(nèi)涵的誤讀。作為政府的職能部門(mén)，公安機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍是法律、法規(guī)所確定的，但是，在實(shí)際生活中，《人民警察法》第21條中警察義務(wù)的服務(wù)職責(zé)被教條地解讀為為每個(gè)個(gè)體解決所有困難，部分群眾以此來(lái)要求公權(quán)力服務(wù)私權(quán)利的所有要求，部分領(lǐng)導(dǎo)以此來(lái)獲取政績(jī)和人民滿(mǎn)意度。不可否認(rèn)，這雖對(duì)宗旨有所誤讀，但本質(zhì)上還是服務(wù)，對(duì)團(tuán)結(jié)社會(huì)、拉近警民關(guān)系、樹(shù)立警察形象都具有一定的積極意義。現(xiàn)在社會(huì)不斷發(fā)展，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，矛盾轉(zhuǎn)化，人民警察的工作日趨繁重，沒(méi)有余力兼顧額外的服務(wù)職責(zé)的時(shí)候，其弊端也就必然凸顯出來(lái)了。

（二）國(guó)家治理角度政府對(duì)警察定位和立場(chǎng)錯(cuò)誤

在國(guó)家治理層面，人類(lèi)在不斷試錯(cuò)中發(fā)現(xiàn)，提高整個(gè)國(guó)家發(fā)展效率的方法是社會(huì)分工。就像螞蟻和蜜蜂一樣，頂層的統(tǒng)治者對(duì)國(guó)家的未來(lái)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定政策，中層的政府、領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)政策制定舉措和規(guī)章制度對(duì)具體工作和資源進(jìn)行分配，下層的工蟻和工蜂做底層的勞動(dòng)［5］。各司其職，這個(gè)“職”當(dāng)然也應(yīng)該包括職責(zé)。警察要做的就是認(rèn)清自己的社會(huì)定位，不能越界，用戶(hù)籍管理的警力資源去包攬民政管理、街道管理、煤氣水電管理的工作，必然導(dǎo)致警力資源嚴(yán)重不足和職責(zé)泛化。同時(shí)，本應(yīng)負(fù)責(zé)這些工作的政府部門(mén)無(wú)事可做，容易造成資源閑置和浪費(fèi)，甚至滋生腐敗和官僚主義。

（三）法律規(guī)范的局限性

法治將法律作為唯一權(quán)威，要求法律必須涵蓋現(xiàn)實(shí)生活中的所有情況。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，因?yàn)檎Z(yǔ)言文字傳播具有低效性，高度概括的法條無(wú)法讓閱讀它的人完全理解法條制定者的本意，在增加了主觀(guān)的理解后不可避免地會(huì)發(fā)生扭曲偏離的情況。無(wú)論是《人民警察法》的14項(xiàng)法定職責(zé)還是其他法定義務(wù)，都是泛泛而談，這為服務(wù)型職責(zé)的自由裁量權(quán)泛化提供了條件。

三、警察職責(zé)泛化的完善路徑

（一）強(qiáng)化公安隊(duì)伍的宗旨意識(shí)，深入推進(jìn)隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)

思想決定行為，基于錯(cuò)誤思想產(chǎn)生的舉措必然也是錯(cuò)誤的，甚至?xí)又啬壳暗膯?wèn)題。拿110“四有四必”承諾來(lái)說(shuō)，其在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)警民關(guān)系建設(shè)、警察形象、政府公信力等都起到了積極的作用。但是，隨著形勢(shì)的不斷變化，繁重的警務(wù)工作和警力資源不足的矛盾讓“四有四必”承諾的現(xiàn)實(shí)效果不佳，因而需要重新對(duì)“四有四必”“有困難找警察”等口號(hào)的警務(wù)內(nèi)涵進(jìn)行解讀和學(xué)習(xí)，讓警察在明確化和規(guī)范化的執(zhí)法理念的指引下全心全意為人民服務(wù)［6］。

同時(shí)，要加快公安隊(duì)伍的執(zhí)法規(guī)范化進(jìn)程。當(dāng)前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，警察也是社會(huì)職能分工中的一種，為了更有效率地完成任務(wù)，警察也應(yīng)當(dāng)具有專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化特征。所以，應(yīng)當(dāng)明確警察職責(zé)，不斷提升執(zhí)法專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化水平，在資源不足的情況下做到有的放矢，實(shí)現(xiàn)效率的最大化。

（二）明確公安機(jī)關(guān)與其他政府部門(mén)的職能定位與分工

建立110報(bào)警服務(wù)分流機(jī)制，明確公安機(jī)關(guān)與其他政府部門(mén)的職能定位與分工。首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與政府其他部門(mén)的合作，建立分流機(jī)制，依靠政府部門(mén)來(lái)分流大量非警務(wù)報(bào)警。建立110報(bào)警服務(wù)分流機(jī)制需要跨部門(mén)相互協(xié)作，各部門(mén)要明確自己的職責(zé)。同時(shí)，對(duì)于一些服務(wù)邊界不清、職責(zé)不明的服務(wù)類(lèi)型，要建立保障機(jī)制，并制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則［7］。其次，借助互聯(lián)網(wǎng)分流非警務(wù)報(bào)警。與傳統(tǒng)的110報(bào)警服務(wù)電話(huà)相比，借助手機(jī)軟件的互聯(lián)網(wǎng)報(bào)警服務(wù)格外便捷，易于群眾操作。對(duì)于接報(bào)警的警員來(lái)說(shuō)也是一種資源的合理配置，能夠快速聯(lián)系到受困群眾和提供幫助。再次，明確110報(bào)警服務(wù)的范圍，在法律層面對(duì)非警務(wù)報(bào)警進(jìn)行分流。最后，媒體應(yīng)配合公安部門(mén)加大對(duì)警務(wù)職責(zé)的宣傳力度，加大無(wú)效報(bào)警曝光力度，讓更多人認(rèn)識(shí)到哪些事不用求助110、惡意撥打會(huì)造成什么后果，如此才能真正為警察減負(fù)。

（三）完善法律規(guī)范體系，保障警察依法履責(zé)

當(dāng)前，我國(guó)法律規(guī)定中并沒(méi)有明確警務(wù)工作與非警務(wù)工作的具體界限，這就給警務(wù)活動(dòng)混亂提供了基礎(chǔ)?！度嗣窬旆ā返?1條中的“其他危難情形”和《110接處警工作規(guī)則》第29條的“其他緊急救助事項(xiàng)”，這種兜底條款既沒(méi)有具體的范圍也沒(méi)有相應(yīng)的解釋?zhuān)瑯O易造成警察職責(zé)的泛化［8］。公安機(jī)關(guān)是國(guó)家的治安行政力量和刑事司法力量，公安機(jī)關(guān)的警務(wù)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是重大緊急且其他社會(huì)部門(mén)不能完成的活動(dòng)，所以，需要在法律層面規(guī)定警察職責(zé)的具體范圍和操作細(xì)則，解決法條高度概括警察職責(zé)從而泛泛而談的困境，規(guī)范警察執(zhí)法的程序標(biāo)準(zhǔn)和在各種情形下如何處置。同時(shí)，需通過(guò)對(duì)民警的定期培訓(xùn)來(lái)提升其職責(zé)意識(shí)和規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)重視對(duì)職責(zé)意識(shí)、服務(wù)意識(shí)的培養(yǎng)，提高民警的法律素養(yǎng)，強(qiáng)化民警執(zhí)法規(guī)范化意識(shí)。民警也應(yīng)嚴(yán)以律己，規(guī)范自身執(zhí)法行為，依法履行職責(zé)，真正做到全心全意為人民服務(wù)。