稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)：制度障礙及其破解之道
—— 一個(gè)權(quán)責(zé)配置的視角

任宛立

引 言

2018 年7 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，明確從2019年1 月1 日起，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)(簡(jiǎn)稱“社保費(fèi)”)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。 從改革方案所蘊(yùn)含的制度目標(biāo)以及各地實(shí)踐來(lái)看，本次改革的意旨應(yīng)當(dāng)是社保費(fèi)征管體制的整體性變革，即實(shí)現(xiàn)社保費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收。 全責(zé)征收社保費(fèi)，是否意味著稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)登記、社保費(fèi)核算、社保費(fèi)征收、稽核、處罰以及社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系核銷等一系列職責(zé)呢? 在全責(zé)征收語(yǔ)境下，改革必然涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)具體職能的范圍與邊界問(wèn)題。 事實(shí)上，無(wú)論在理論上出于合理分工的必要，還是早已實(shí)行全責(zé)征收的地方實(shí)踐，都表明社保費(fèi)的征管不可能完全脫離社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。 如何配置稅務(wù)部門與人力資源和社會(huì)保障部門(簡(jiǎn)稱“人社部門”)，特別是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能，明確各自的義務(wù)和責(zé)任，是新的征收體制首先要解決的問(wèn)題。 其次，在稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社保費(fèi)的具體職權(quán)范圍明確以后，還應(yīng)在全面依法治國(guó)的理念下進(jìn)一步觀察，稅務(wù)機(jī)關(guān)履行職能需要進(jìn)行哪方面的制度調(diào)適方能匹配其應(yīng)然職權(quán)。 這樣的觀察之所以必要，是因?yàn)槠溆兄诿鞔_與社保費(fèi)征管相關(guān)的現(xiàn)行法律規(guī)范的“立、改、廢”。 本文將在厘清稅務(wù)部門與人社部門權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，分析稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)的制度障礙及成因，并嘗試提出應(yīng)對(duì)方案。

一、全責(zé)征收語(yǔ)境下稅務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍

在中央決定由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社保費(fèi)以前，全國(guó)社保費(fèi)征收體制有三種：一是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收社保費(fèi)；二是稅務(wù)機(jī)構(gòu)代征社保費(fèi)，即由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核定繳費(fèi)數(shù)額，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收社保費(fèi)，社保費(fèi)的核定和征收相對(duì)獨(dú)立；三是稅務(wù)部門全責(zé)征收，即稅務(wù)部門在自行核定繳費(fèi)數(shù)額的基礎(chǔ)上進(jìn)行社保費(fèi)征收。 截至2017 年，全國(guó)已有22 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市采用稅務(wù)部門征收模式①省、自治區(qū)、直轄市包括河南、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、廣東、海南、重慶、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏；計(jì)劃單列市包括寧波、大連、廈門。，其他12 個(gè)省級(jí)單位和計(jì)劃單列市實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收模式②省、自治區(qū)、直轄市包括北京、天津、山東、四川、廣西、江西、山西、貴州、新疆、吉林；計(jì)劃單列市包括深圳和青島。。 在稅務(wù)部門征收的22 個(gè)省市中，僅有廣東(不含深圳)、福建(不含廈門)、遼寧(不含大連)、浙江(不含寧波)等地區(qū)實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收[1]。 但稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收也呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式，以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收與稅務(wù)部門征收的省份分別為14 個(gè)和18 個(gè)③郭晉暉. 事關(guān)所有人的錢袋子! 社保征收改革的企業(yè)憂慮與專家建議[EB/OL].(2018-09-03)[2020-03-03].https：/ /www.yicai.com/news/100020984.html.，在實(shí)行稅務(wù)部門征收的18 個(gè)省份中，廣東省、福建省將養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)核定的全部職權(quán)轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門，浙江省則將用人單位負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額核定職權(quán)轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門，職工和靈活就業(yè)人員自己負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)數(shù)額核定職權(quán)仍然由人社部門行使④《浙江省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第十三條規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)在每月十日前按照規(guī)定自行計(jì)算應(yīng)繳費(fèi)額，向地方稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)繳納上月的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并對(duì)申報(bào)事項(xiàng)的真實(shí)性負(fù)責(zé)。 職工個(gè)人應(yīng)繳的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)報(bào)經(jīng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定后，由用人單位代扣并向地方稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)繳納。 城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者憑社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的應(yīng)繳費(fèi)額向地方稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)并繳費(fèi)。 經(jīng)地方稅務(wù)機(jī)關(guān)和勞動(dòng)保障行政部門確認(rèn)后，用人單位、城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者可以直接向地方稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)繳納職工個(gè)人、城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者應(yīng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。 地方稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將職工個(gè)人和城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)金額等情況反饋給社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)?！?。

就中國(guó)社保費(fèi)征管體制改革而言，廣東省最具代表性。 早在1999 年底，廣東省委、省政府即做出決定：自2000 年1 月1 日起，社保費(fèi)交由地稅部門負(fù)責(zé)征收⑤參見(jiàn)《關(guān)于我省各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的通知》(粵府〔1999〕71 號(hào))。。 2004 年前后，廣東省又有部分地市如江門、中山、潮州等進(jìn)行了稅務(wù)部門全責(zé)征收的試點(diǎn)。 2008 年，廣東省勞動(dòng)與社會(huì)保障廳、廣東省地方稅務(wù)局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)地稅全責(zé)征收促進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌的通知》，規(guī)定從2009 年1 月1 日起，由地方稅務(wù)部門全面負(fù)責(zé)社保費(fèi)征收環(huán)節(jié)的繳費(fèi)登記、申報(bào)、審核(核定)、征收、追欠、查處、入庫(kù)等相關(guān)工作，并將征收數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、及時(shí)傳遞給社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)記賬。 有必要說(shuō)明的是，廣東省稅務(wù)部門全責(zé)征收模式主要針對(duì)的是城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，現(xiàn)實(shí)中仍有部分社保費(fèi)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)以及未參保集體企業(yè)人員社保補(bǔ)繳等⑥參見(jiàn)《廣東省人力資源和社會(huì)保障廳城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程》(粵人社規(guī)〔2016〕1 號(hào))、《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈廣州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)辦法〉的通知》(穗府辦規(guī)〔2017〕24 號(hào))等文件。。 由此可見(jiàn)，真正實(shí)現(xiàn)所有參保主體全部類型社保費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收是十分困難的，在稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收語(yǔ)境下仍然存在稅務(wù)部門與人社部門(社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu))之間的權(quán)責(zé)劃分問(wèn)題。

分析改革意旨與實(shí)踐，稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)涉及三項(xiàng)最為重要的職權(quán)，分別是社保費(fèi)核定權(quán)、社保費(fèi)征收權(quán)以及社保費(fèi)稽核權(quán)。 社保費(fèi)核定是針對(duì)用人單位的社保費(fèi)申報(bào)所進(jìn)行的審核，主要包括用人單位的繳費(fèi)險(xiǎn)種、繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率、繳費(fèi)數(shù)額，以及職工名冊(cè)及職工繳費(fèi)情況⑦參見(jiàn)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》第四條之規(guī)定。。 核定的過(guò)程是一個(gè)對(duì)上述內(nèi)容是否滿足邏輯自洽性的審查過(guò)程——用人單位負(fù)擔(dān)的社保費(fèi)與勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)的社保費(fèi)具有相關(guān)的比例關(guān)系，核定本身很難發(fā)現(xiàn)用人單位申報(bào)的用工數(shù)量以及繳費(fèi)基數(shù)是否屬實(shí)。 換言之，它更多的是一種針對(duì)書(shū)面或網(wǎng)絡(luò)申報(bào)材料的形式審查，并且申報(bào)材料的真實(shí)性往往依賴于勞動(dòng)者的前期確認(rèn)⑧《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》第五條規(guī)定：“職工應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位代為申報(bào)。 代職工申報(bào)的事項(xiàng)包括：職工姓名、社會(huì)保障號(hào)碼、用工類型、聯(lián)系地址、代扣代繳明細(xì)等。 用人單位代職工申報(bào)的繳費(fèi)明細(xì)以及變動(dòng)情況應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工本人簽字認(rèn)可，由用人單位留存?zhèn)洳??！薄?shí)踐中普遍存在的用人單位不如實(shí)申報(bào)繳費(fèi)信息的現(xiàn)象，即可以從反面證明核定過(guò)程的形式審查特征。社保費(fèi)征收主體的改變不影響社保費(fèi)核定權(quán)本身。 換言之，無(wú)論是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行使核定權(quán)，還是稅務(wù)機(jī)關(guān)行使核定權(quán)，其審核的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是相同的，其區(qū)別僅在于核定的效果上，稅務(wù)機(jī)關(guān)基于與稅收相關(guān)的信息優(yōu)勢(shì)，可能更容易發(fā)現(xiàn)用人單位申報(bào)中的不實(shí)信息。 與稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅的邏輯相似，實(shí)現(xiàn)較好的征收效果，必須以稽查權(quán)作為保障，因此，從提升社保費(fèi)征管效率的改革目標(biāo)出發(fā)，稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)，隱含著其也應(yīng)當(dāng)擁有社保費(fèi)稽核權(quán)。 已經(jīng)實(shí)行全責(zé)征收的廣東省即賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)稽核的權(quán)力⑨《廣東省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)地稅全責(zé)征收實(shí)施辦法(暫行)》第三條第五款第三項(xiàng)規(guī)定：“地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)參保單位未按規(guī)定參保、申報(bào)、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況進(jìn)行稽核?！?。 然而同為實(shí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收的浙江省(不含寧波市)，社保費(fèi)稽核權(quán)仍歸屬于人力資源與社會(huì)保障部門①在省級(jí)層面，社會(huì)保險(xiǎn)稽核權(quán)由浙江省社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心行使，參見(jiàn)浙江省人力資源與社會(huì)保障廳網(wǎng)上辦事大廳：http：/ /fw.zjhrss.gov.cn/sungov/bjiteminfo.jspx? aga001=22450002＆bod509=3[EB/OL]. [2020-03-03]。 在地級(jí)市層面則由相應(yīng)的“社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)局”行使，參見(jiàn)杭州市人力資源與社會(huì)保障網(wǎng)：http：/ /www.zjhz.hrss.gov.cn/html/xxgk/xxgkml/jgzn/zsdw/22118.html[EB/OL].[2018-12-20].。 由此可見(jiàn)，究竟何為全責(zé)征收，在實(shí)踐層面尚存在理解上的差異。 筆者認(rèn)為，從整體的改革目標(biāo)出發(fā)，稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收的職權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)包含作為事前基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的社保費(fèi)登記與核定，作為事中環(huán)節(jié)的社保費(fèi)征收以及作為事后環(huán)節(jié)的社保費(fèi)稽核，特別是社保費(fèi)稽核權(quán)，將其一并歸屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)提升社保費(fèi)征管效率具有重要意義。

二、稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)的現(xiàn)實(shí)障礙

研究表明，稅務(wù)部門全責(zé)征收社保費(fèi)能提高社保費(fèi)的征收效率[2]，征管新政的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)亦在于此。 但從法律制度層面看，尚存在稅務(wù)機(jī)關(guān)的部分權(quán)能與人社部門及其下屬社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能混淆不清的情況。 社會(huì)保險(xiǎn)征收部門與社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門之間在權(quán)責(zé)配置上存在的問(wèn)題將會(huì)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)產(chǎn)生消極影響。

(一)社保費(fèi)核定與稅務(wù)部門的專業(yè)分工不完全吻合

社保費(fèi)的征收基礎(chǔ)是審核社保費(fèi)申報(bào)，確定社保費(fèi)金額。 用人單位在申報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)，會(huì)根據(jù)自身的判斷為其雇請(qǐng)的勞動(dòng)者申報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)。 用人單位的申報(bào)可能與用工事實(shí)并不完全吻合，需要社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)在保險(xiǎn)審核時(shí)依據(jù)勞動(dòng)法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行核定。 特別是非典型就業(yè)人員，其就業(yè)方式是從屬勞動(dòng)還是獨(dú)立勞動(dòng)，直接決定其參保身份和繳費(fèi)方式。 從用人單位的角度而言，他們?yōu)榱斯?jié)約人工成本，希望通過(guò)獨(dú)立承包、非全日制用工等方式安排其人力資源，但有些情形下的安排并不合法。

社保費(fèi)的征收主體在審核用人單位的社會(huì)保險(xiǎn)申報(bào)時(shí)，需要對(duì)單位的真實(shí)用工方式進(jìn)行審核，確定其申報(bào)是否準(zhǔn)確。 人社部門及其所屬社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)負(fù)責(zé)勞動(dòng)保障行政管理和社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦，不論是參保人的身份核定，還是勞動(dòng)用工形式的確認(rèn)，都屬于其傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)范圍。 對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，這些均屬于其傳統(tǒng)專業(yè)領(lǐng)域之外的事務(wù)，稅務(wù)部門內(nèi)部并沒(méi)有相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)這些職責(zé)，并且稅務(wù)部門及其相關(guān)工作人員也很難在較短期限內(nèi)自如地應(yīng)對(duì)這些與社保費(fèi)征管直接相關(guān)的事務(wù)。 當(dāng)然，在稅收征管中，稅務(wù)機(jī)關(guān)有時(shí)也需要其他專業(yè)部門的配合。 例如，環(huán)境保護(hù)稅稅基的計(jì)量和判斷需要高度專業(yè)化的技術(shù)條件和技術(shù)手段，但稅務(wù)機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)的污染檢測(cè)裝備和技術(shù)，而是依據(jù)環(huán)境保護(hù)部門傳遞的環(huán)境檢測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)計(jì)算確定。 《四川省地方稅務(wù)局關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅核定計(jì)算方法相關(guān)問(wèn)題的公告》(2018 年第1 號(hào))第六條第二款規(guī)定：“對(duì)納稅人采用核定計(jì)算方法有異議的，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行復(fù)核，并依據(jù)復(fù)核結(jié)果進(jìn)行調(diào)整?！北M管在征收環(huán)境保護(hù)稅時(shí)，環(huán)境保護(hù)行政部門的“協(xié)助”是不可或缺的，但是，這與稅務(wù)機(jī)關(guān)在核定社保費(fèi)的費(fèi)基時(shí)仍然需要人社部門的“協(xié)助”不同。 參保人身份的準(zhǔn)確核定，不僅直接關(guān)系到用人單位的繳費(fèi)義務(wù)大小和社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入，而且與參保人的待遇掛鉤。 社保費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)需要就核定情況向參保人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。所以，在稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)的前提下，如果社保費(fèi)的核定依賴人社部門的協(xié)助，法律責(zé)任的劃分始終是無(wú)法解決的問(wèn)題。 總而言之，如何在準(zhǔn)確識(shí)別基礎(chǔ)勞動(dòng)法律關(guān)系的基礎(chǔ)上核定社保費(fèi)的費(fèi)基，是稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)的重要前提。 但短時(shí)間內(nèi)即要求全面推行全責(zé)征收社保費(fèi)并沒(méi)有充分考慮稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)該項(xiàng)職能的可行性，從而可能導(dǎo)致社保費(fèi)的征收過(guò)度依賴?yán)U費(fèi)主體的自主申報(bào)與事后稽核。

(二)稅務(wù)機(jī)關(guān)并非社保費(fèi)稽核權(quán)的法定職權(quán)主體

社會(huì)保險(xiǎn)稽核是相關(guān)職權(quán)主體依法對(duì)社保費(fèi)繳納情況和社會(huì)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取情況進(jìn)行的核查。 稽核與征收雖然是社會(huì)保險(xiǎn)征繳過(guò)程中的不同環(huán)節(jié)，但稽核是社保費(fèi)被足額征收的重要保障措施，對(duì)征收的效果具有重大影響。 如上文所述，在稅務(wù)部門全責(zé)征收語(yǔ)境下，不僅社保費(fèi)的核定權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬稅務(wù)機(jī)關(guān)，其稽核權(quán)也“應(yīng)當(dāng)”由稅務(wù)機(jī)關(guān)行使——社保費(fèi)的稽查與稅收稽查并不存在本質(zhì)性區(qū)別。 例如，早已實(shí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收的遼寧省即在其頒布關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的政府規(guī)章中規(guī)定：“地方稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)社保費(fèi)繳費(fèi)情況進(jìn)行檢查，應(yīng)當(dāng)與稅務(wù)檢查同時(shí)進(jìn)行?！雹趨⒁?jiàn)《遼寧省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)定》第十五條第一款之規(guī)定。但目前而言，稅務(wù)機(jī)關(guān)享有社保費(fèi)稽核權(quán)仍然存在一定的法制障礙。 依據(jù)原勞動(dòng)和社會(huì)保障部(現(xiàn)人力資源與社會(huì)保障部)發(fā)布的現(xiàn)在仍然有效的《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是實(shí)施社保費(fèi)稽核職權(quán)的法定機(jī)構(gòu)①《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》第三條規(guī)定：“縣級(jí)以上社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)稽核工作。 縣級(jí)以上社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核部門具體承辦社會(huì)保險(xiǎn)稽核工作?！?。 該辦法還規(guī)定，對(duì)于被稽核對(duì)象少報(bào)、瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)人數(shù)的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正；拒不改正的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)勞動(dòng)保障行政部門依法處罰②參見(jiàn)《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》第十一條第一款之規(guī)定。。 根據(jù)“明示其一、排斥其他”的職權(quán)法定原理，稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒(méi)有對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行稽核的法定職權(quán)。 而基于行政效率的考量以及受專業(yè)特點(diǎn)等方面的限制，稅務(wù)機(jī)關(guān)也難以在核定環(huán)節(jié)全面審查核準(zhǔn)用人單位提交的申報(bào)材料是否真實(shí)合法，而往往只能對(duì)用人單位適用類似于納稅申報(bào)的“誠(chéng)實(shí)推定”。

(三)社保費(fèi)應(yīng)收未盡收的責(zé)任主體與義務(wù)主體偏離

社保費(fèi)征收權(quán)對(duì)征收主體而言既是一種權(quán)力，也是其對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的職責(zé)。 征收主體未履行法定職責(zé)，應(yīng)依法承擔(dān)一定的法律后果。 《社會(huì)保險(xiǎn)法》第61 條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法、按時(shí)、足額征收社保費(fèi)，并將繳費(fèi)情況定期告知用人單位和個(gè)人。 該條款確立了征收機(jī)構(gòu)依法、按時(shí)、足額征收社保費(fèi)的義務(wù)。 但該法第89 條③《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十九條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其工作人員有下列行為之一的，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門責(zé)令改正，給社會(huì)保險(xiǎn)基金、用人單位或者個(gè)人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分： (一)未履行社會(huì)保險(xiǎn)法定職責(zé)的；(二)未將社會(huì)保險(xiǎn)基金存入財(cái)政專戶的；(三)克扣或者拒不按時(shí)支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；(四)丟失或者篡改繳費(fèi)記錄、享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇記錄等社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)、個(gè)人權(quán)益記錄的；(五)有違反社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)的其他行為的。”只是確立了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其工作人員“未履行社會(huì)保險(xiǎn)法定職責(zé)”而給社會(huì)保險(xiǎn)基金、用人單位或者個(gè)人造成損失的賠償責(zé)任，并未囊括作為征收義務(wù)主體之一的稅務(wù)機(jī)關(guān)。 實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不履行社會(huì)保險(xiǎn)法定職責(zé)而被法院判令承擔(dān)賠償責(zé)任的案例。 在“蔣才雙訴四川省沐川縣社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局社會(huì)保障行政給付案”中，一審法院四川省樂(lè)山市市中區(qū)人民法院以及二審法院四川省樂(lè)山市中級(jí)人民法院均表達(dá)了“社保機(jī)構(gòu)以用人單位欠繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)為由拒絕支付工傷保險(xiǎn)待遇的，人民法院不予支持”的觀點(diǎn)。 該案中，法院認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有義務(wù)催繳社保費(fèi)并可以采取相關(guān)強(qiáng)制措施，但卻并未履行相關(guān)職責(zé)，因此社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能免除不支付工傷待遇的責(zé)任④一審裁判文書(shū)號(hào)：(2016)川1102 行初159 號(hào)；二審裁判文書(shū)號(hào)：(2017)川11 行終46 號(hào)。。

實(shí)踐中用人單位一般要先向稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理“繳費(fèi)登記”，之后將相關(guān)數(shù)據(jù)傳遞到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)信息做“參保登記”⑤參見(jiàn)《廣東省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)地稅全責(zé)征收實(shí)施辦法(暫行)》第三條“全責(zé)征收的具體程序”。。 在這一過(guò)程中，由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)申報(bào)審核，無(wú)法承擔(dān)核定不當(dāng)或者未足額征收社保費(fèi)的責(zé)任。 根據(jù)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)僅僅是征收義務(wù)主體，卻并非“未依法履行社會(huì)保險(xiǎn)法定職責(zé)”的賠償責(zé)任主體。 在稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收模式下，社保費(fèi)應(yīng)收而未盡收的責(zé)任主體將會(huì)與義務(wù)主體偏離。 稅務(wù)部門全責(zé)征收模式下是否意味著稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社保費(fèi)核定不實(shí)的法律后果，對(duì)此尚無(wú)明確之法律依據(jù)。 這會(huì)使參保人的相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益陷入一個(gè)“真空”地帶。 由此可見(jiàn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收之“責(zé)”還應(yīng)當(dāng)貫徹職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的法治理念，有權(quán)必有責(zé)，應(yīng)當(dāng)成為全責(zé)征收的題中之義。 申言之，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)而無(wú)責(zé)，則不成其為“全責(zé)”征收。

目前，我國(guó)社保費(fèi)未做到應(yīng)收盡收的問(wèn)題主要表現(xiàn)在用人單位未依法定繳費(fèi)基數(shù)或者實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)繳納社保費(fèi)。 例如，社會(huì)保險(xiǎn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)“51 社?！卑l(fā)布的《中國(guó)企業(yè)社保白皮書(shū)2017》顯示，社保繳費(fèi)基數(shù)完全合規(guī)的企業(yè)僅占24.1%，超過(guò)七成的企業(yè)未按照職工工資實(shí)際核定繳費(fèi)基數(shù)繳費(fèi)，其中22.9%的企業(yè)統(tǒng)一按最低繳費(fèi)基數(shù)繳費(fèi)[3]。 2018 年，這種情況雖然有所改善，但合規(guī)企業(yè)比例仍然很低，《中國(guó)企業(yè)社保白皮書(shū)2018》的數(shù)據(jù)顯示，繳費(fèi)基數(shù)完全合規(guī)的企業(yè)增加至27%，比上年小幅提升三個(gè)百分點(diǎn)，仍然有31.7%的企業(yè)統(tǒng)一按最低繳費(fèi)基數(shù)下限參保⑥王曉慧. 〈中國(guó)企業(yè)社保白皮書(shū)2018〉發(fā)布：社?；鶖?shù)完全合規(guī)企業(yè)不及三成[EB/OL].(2018-08-24)[2020-03-03]. http：/ /www.chinatimes.net.cn/article/79536.html.。 其中緣由，首先是大多數(shù)用人單位未按照法定繳費(fèi)基數(shù)申報(bào)社保費(fèi)，社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)未依法履行法定的核定、稽核職能也是重要原因。 作為利害關(guān)系人職工，可否依法要求追究征收機(jī)構(gòu)的行政不作為責(zé)任，要求其承擔(dān)損害賠償責(zé)任? 這的確是一個(gè)重要問(wèn)題。 在全責(zé)征收模式下，稅務(wù)機(jī)關(guān)是社保費(fèi)的征收義務(wù)主體，但是卻沒(méi)有明確的法律規(guī)范支持稅務(wù)機(jī)關(guān)成為未履行法定征收職責(zé)的責(zé)任主體。 在稅收征管過(guò)程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)不履行征稅的法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)可以作為國(guó)庫(kù)利益之代表對(duì)其提起“履行職責(zé)之訴”①參見(jiàn)“蘭州市城關(guān)區(qū)人民檢察院訴國(guó)家稅務(wù)總局蘭州市稅務(wù)局不履行法定職責(zé)案”。 裁判文書(shū)號(hào)：(2018)甘7101 行初125 號(hào)。，“瀆職”的人也會(huì)受到相應(yīng)的行政處分，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)義務(wù)主體與責(zé)任主體的統(tǒng)一。 如果稅務(wù)機(jī)關(guān)不履行征收社保費(fèi)的“法定”職責(zé)、給參保人造成損害的，參保人卻難以使其承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。 目前，社保費(fèi)的追繳事實(shí)上更多地依賴于勞動(dòng)行政監(jiān)察部門。 例如，早已實(shí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收的廣東省，人力資源和社會(huì)保障行政部門仍然是監(jiān)察用人單位辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記和申報(bào)繳費(fèi)數(shù)額的法定機(jī)構(gòu)②參見(jiàn)《廣東省勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十三條第八款之規(guī)定。。 因此，真正實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)，尚需使其征收權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。

三、稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收障礙之成因

(一)依附于勞動(dòng)關(guān)系的社保體系要求社保費(fèi)核定者甄別參保人身份

我國(guó)基本社會(huì)保險(xiǎn)體系按照參保人的身份區(qū)分為城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩個(gè)體系，前者為強(qiáng)制保險(xiǎn)，后者為自愿保險(xiǎn)。 基本社會(huì)保險(xiǎn)制度中的“職工”與勞動(dòng)法上的從屬勞動(dòng)者范圍相同。 只有與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的從屬勞動(dòng)者，才有義務(wù)加入職工基本社會(huì)保險(xiǎn)體系，用人單位的保險(xiǎn)申報(bào)義務(wù)和繳費(fèi)義務(wù)以及代扣代繳義務(wù)均是針對(duì)其雇傭的從屬勞動(dòng)者而言。 社保費(fèi)的核定內(nèi)容涉及甄別納保對(duì)象的身份、勞動(dòng)用工形式及其用人單位所在行業(yè)等要素，并在此基礎(chǔ)上確定參保類型、社保費(fèi)基數(shù)、社保費(fèi)率③一般而言，企業(yè)職工與城鄉(xiāng)居民的社保費(fèi)繳納體制不同。 全日制用工與非全日制用工的社保費(fèi)繳納體制不同。 不同行業(yè)工傷保險(xiǎn)的費(fèi)率不盡相同，從而影響工傷保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)額。。 職工基本社會(huì)保險(xiǎn)的參保資格、社保費(fèi)的核定、保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)等均與勞動(dòng)關(guān)系密切相關(guān)。社保費(fèi)的登記和審核主體只有對(duì)用人單位的用工形式做出準(zhǔn)確判斷，才能確定其繳費(fèi)主體和繳費(fèi)義務(wù)內(nèi)容。 社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的注銷亦建立在勞動(dòng)關(guān)系的解除和終止之上。 而勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定是勞動(dòng)法的主要難題，特別是在現(xiàn)代勞動(dòng)用工形式多樣化、靈活化的背景下，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的判斷往往要綜合考慮全部事實(shí)和各項(xiàng)要素[4]。

目前，具有從屬關(guān)系的勞動(dòng)者以職工身份參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，而未提供從屬勞動(dòng)的其他主體以居民身份進(jìn)入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系。 由于承擔(dān)法定繳費(fèi)義務(wù)的主體是職工及其所在用人單位，具有強(qiáng)制征收權(quán)的機(jī)關(guān)也只能對(duì)該部分主體行使社保費(fèi)征收權(quán)。 靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民屬于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的自愿參保人，依法規(guī)定可以選擇是否參加社會(huì)保險(xiǎn)。 除了按照就業(yè)身份區(qū)分之外，實(shí)際上我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)還依據(jù)參保對(duì)象的戶籍加以區(qū)分，城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員可以參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)體系，也可以選擇進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系，而農(nóng)村居民只能選擇是否加入農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)體系。 總體而言，職工社會(huì)保險(xiǎn)體系與居民社會(huì)保險(xiǎn)體系是涇渭分明的，這兩個(gè)體系的社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、主體、基金管理模式以及待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面差異大④以職工身份參加的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，保險(xiǎn)費(fèi)繳納主體除職工本人之外還有用人單位，其繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重，待遇水平亦大大高于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。 工傷和生育保險(xiǎn)，個(gè)人不繳費(fèi)，由職工所在單位繳費(fèi)，工傷的認(rèn)定和待遇的給付以及生育待遇的給付，必須與相關(guān)主體的勞動(dòng)關(guān)系嚴(yán)格關(guān)聯(lián)，只有發(fā)生該保險(xiǎn)事故時(shí)與單位存在勞動(dòng)關(guān)系并且單位繳納保險(xiǎn)費(fèi)后，保險(xiǎn)對(duì)象才可以享受該保險(xiǎn)待遇。，并且難以完整和便捷地銜接⑤由于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員可以自愿參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，而農(nóng)村居民只能參加農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和農(nóng)村居民醫(yī)療保險(xiǎn)體系，所以，需要在兩個(gè)制度體系中轉(zhuǎn)移銜接的實(shí)際上只有進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工。 他們提供從屬勞動(dòng)時(shí)，必須以單位職工的身份參加職工社會(huì)保險(xiǎn)體系，無(wú)工作時(shí)則參加農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。 如果年老回鄉(xiāng)，倘若以城鎮(zhèn)職工身份參保繳費(fèi)的時(shí)間未達(dá)到15 年，就得將職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的累積轉(zhuǎn)回到居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。 因?yàn)閮蓚€(gè)制度的差異，可以轉(zhuǎn)入的只有職工個(gè)人賬戶基金，統(tǒng)籌基金的累積無(wú)法轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致參保人大部分權(quán)益丟失。 城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)體系向居民醫(yī)療保險(xiǎn)體系轉(zhuǎn)移亦限于個(gè)人賬戶中累積的保費(fèi)。。

社會(huì)保險(xiǎn)制度的這種設(shè)計(jì)使得參保人參保繳費(fèi)身份至關(guān)重要，它不僅涉及社保費(fèi)強(qiáng)制征收范圍，而且直接關(guān)系參保人的權(quán)益實(shí)現(xiàn)狀態(tài)。 作為社保費(fèi)征收主體的機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格甄別，確保參保人身份準(zhǔn)確無(wú)誤。 相較于稅務(wù)部門，考察社會(huì)保險(xiǎn)所依附的基礎(chǔ)勞動(dòng)關(guān)系正是人社部門的“比較優(yōu)勢(shì)”所在。 如果要求稅務(wù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化這方面的專業(yè)養(yǎng)成，這在很大程度上將有違行政管理部門的專業(yè)分工，違背權(quán)責(zé)配置的“功能適當(dāng)原理”[5]。 這也正是為什么在奉行稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社保費(fèi)模式的地方實(shí)踐中，采用稅務(wù)機(jī)關(guān)代征方式的省份要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于采用稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收方式的重要原因之一。 嚴(yán)格依據(jù)身份設(shè)定的社保體系要求社保費(fèi)核定者甄別參保人身份，在很大程度上，正是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系的依附性以及我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的復(fù)雜性使稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收陷入職責(zé)配置之困境。

(二)社會(huì)保險(xiǎn)人權(quán)能與社會(huì)保險(xiǎn)行政管理職能混同

稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)的關(guān)鍵障礙之一是稅務(wù)機(jī)關(guān)在制度層面上尚無(wú)保費(fèi)稽核權(quán)。 事實(shí)上，社保費(fèi)稽核權(quán)的歸屬不明主要源于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體制的設(shè)置。 自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，我國(guó)改革傳統(tǒng)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，構(gòu)建以職工保險(xiǎn)為典型代表的全民社會(huì)保險(xiǎn)體系。 在現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)管理體制中，人社部門既是社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)管理工作①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第七條之規(guī)定。，同時(shí)又是社會(huì)保險(xiǎn)人，是提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的主體，需要對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控[6]69。

從屬于社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，從其設(shè)立、運(yùn)行以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源看，實(shí)際上屬于社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)的一個(gè)部門②《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第七十二條規(guī)定：“統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。 社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，經(jīng)所在地的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門和機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在本統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。 社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生的基本運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用，由同級(jí)財(cái)政按照國(guó)家規(guī)定予以保障。” 此外，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職權(quán)來(lái)源于法律和社會(huì)保障行政管理部門的授權(quán)，內(nèi)部事務(wù)決策實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，用人單位和被保險(xiǎn)人均無(wú)權(quán)參與。。 社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制、管理人員的任免以及辦公經(jīng)費(fèi)都由主管部門確定；社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)甚至可以接受社會(huì)保險(xiǎn)行政部門委托行使社會(huì)保險(xiǎn)稽核權(quán)和行政處罰權(quán)[6]70。 在這種體制下，如果社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收社保費(fèi)，其社保費(fèi)稽核權(quán)不論來(lái)源于社會(huì)保險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)的行政管理權(quán)或是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的委托均沒(méi)有區(qū)別，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是人社部門的直屬事業(yè)單位。 《社會(huì)保險(xiǎn)法》第89 條之所以規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其工作人員未履行社會(huì)保險(xiǎn)法定職責(zé)給用人單位、個(gè)人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任”，其邏輯即在于此。 如果稅務(wù)機(jī)構(gòu)作為全責(zé)征收保險(xiǎn)費(fèi)的機(jī)構(gòu)，就應(yīng)當(dāng)鑒別保險(xiǎn)費(fèi)稽核權(quán)的屬性是社會(huì)保險(xiǎn)行政管理權(quán)或者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)，只有社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)本身可以從社會(huì)保險(xiǎn)行政部門分離出來(lái)，由稅務(wù)機(jī)構(gòu)行使。

四、 權(quán)責(zé)配置機(jī)理及稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)的法律路徑

(一)社保費(fèi)征收權(quán)責(zé)配置的機(jī)理

機(jī)構(gòu)的職權(quán)由其身份定位決定。 征收保險(xiǎn)費(fèi)是保險(xiǎn)人的職能，是保險(xiǎn)關(guān)系中保險(xiǎn)人的主要權(quán)利，亦是其承擔(dān)保險(xiǎn)待遇支付義務(wù)的基礎(chǔ)。 社會(huì)保險(xiǎn)盡管具有不同于商業(yè)保險(xiǎn)的部分特點(diǎn)，但其利用保險(xiǎn)技術(shù)分?jǐn)偵鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)的基本屬性不變。 因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，有關(guān)參保對(duì)象和社保費(fèi)率均由法律規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)人依法享有強(qiáng)制征收社保費(fèi)的權(quán)利。 社會(huì)保險(xiǎn)人的權(quán)利是一種職權(quán)，是國(guó)家為國(guó)民提供安全保障義務(wù)的手段，其內(nèi)容包括依據(jù)核定參保對(duì)象的身份和應(yīng)繳社保費(fèi)數(shù)額，以及依法行使社保費(fèi)稽查手段以保證社保費(fèi)的足額征收到位。 社會(huì)保險(xiǎn)人的職權(quán)與其職責(zé)是統(tǒng)一的。 作為公法人，其職權(quán)亦是其對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的職責(zé)。 依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度規(guī)定，強(qiáng)制保險(xiǎn)的參保對(duì)象未履行保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)時(shí)，即使發(fā)生保險(xiǎn)事故亦無(wú)權(quán)向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行使保險(xiǎn)待遇請(qǐng)求權(quán)③《工傷保險(xiǎn)條例》第六十二條第2 款。。 所以，在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)未依法履行強(qiáng)制征收保險(xiǎn)費(fèi)職責(zé)的情形下，參保人能否向保費(fèi)征收機(jī)關(guān)主張損害賠償，亦是司法實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生的爭(zhēng)議。 明確社保費(fèi)征繳機(jī)關(guān)的職權(quán)，特別是社保費(fèi)的核定、稽核權(quán)歸屬，是確定社保費(fèi)未足額征收到位責(zé)任的前提和基礎(chǔ)，也是社保費(fèi)征繳體制改革順利進(jìn)行的條件。

(二)稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)的法律路徑

落實(shí)社保費(fèi)征繳體制改革措施，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收保險(xiǎn)費(fèi)，需要從兩方面調(diào)整現(xiàn)有的制度。 首先，調(diào)整簡(jiǎn)并職工保險(xiǎn)制度與居民保險(xiǎn)制度。 在稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)的模式下，從便利稅務(wù)機(jī)關(guān)履行核定職責(zé)的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)首先在實(shí)體層面淡化參保人身份與待遇之間的關(guān)聯(lián)性。 社保費(fèi)負(fù)擔(dān)一般依據(jù)量能原則確定[7]，但保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，特別是基本社會(huì)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)主要依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)保障水平確定。 因?yàn)榛旧鐣?huì)保險(xiǎn)是國(guó)家強(qiáng)制建立的為參保人提供社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)基本保障的措施，是國(guó)家履行參保人安全保障義務(wù)的形式[8]。 這需要對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)行調(diào)整簡(jiǎn)并。 從社會(huì)保險(xiǎn)體系方面，以強(qiáng)制性為前提，統(tǒng)一建立適用于全民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，取消依據(jù)身份建立的不同保險(xiǎn)體系。 這樣不僅可以有效避免基于不同身份重復(fù)參保的現(xiàn)象，而且還有助于降低征收機(jī)關(guān)的征收成本。其次，適當(dāng)弱化社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的依附性。 如上文所述，判斷是否具有勞動(dòng)關(guān)系并非稅務(wù)機(jī)關(guān)所長(zhǎng)。 社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系過(guò)度依賴于勞動(dòng)關(guān)系，不僅容易引發(fā)虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系以騙取社會(huì)保險(xiǎn)待遇的問(wèn)題，也會(huì)增加稅務(wù)機(jī)關(guān)的審核難度。

其次，嚴(yán)格區(qū)分社會(huì)保險(xiǎn)行政管理職能與社會(huì)保險(xiǎn)人的風(fēng)險(xiǎn)管控權(quán)能。 人社部門仍然是社會(huì)保險(xiǎn)的行政主管部門，而人社部門所享有的社會(huì)保險(xiǎn)人職能應(yīng)被分離出來(lái)，交由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)構(gòu)共同行使。 同時(shí)，應(yīng)當(dāng)修改社會(huì)保險(xiǎn)法，明確將社會(huì)保險(xiǎn)人有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)“收入側(cè)”的職能——主要包括繳費(fèi)登記、社保費(fèi)核定、社保費(fèi)征收以及社保費(fèi)稽核——?dú)w于稅務(wù)機(jī)關(guān)；將社保費(fèi)的管理與“支出側(cè)”的職能——主要包括記賬、用人單位繳費(fèi)信息通告、委托運(yùn)營(yíng)以及社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付——?dú)w于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行使；人社部門僅負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的行政管理與協(xié)調(diào)工作。 修改其他有礙于實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)的行政法律規(guī)范，如全面修改《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，或者以《稅收征收管理法》修訂為契機(jī)，制定新的“稅費(fèi)征收管理法”，在其中明確規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社保費(fèi)的法定職權(quán)，廢止《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理暫行辦法》等部門規(guī)章。