我國民事撤訴制度缺陷問題探析

王秀萍

（寧夏警官職業(yè)學(xué)院 應(yīng)用法律系，寧夏 銀川 750021）

一、撤訴制度概述

依照我國民事訴訟法學(xué)界普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)，撤訴是指法院受理案件后作出裁判前，原告主動(dòng)要求撤回自己的起訴，或者人民法院對(duì)出現(xiàn)法定情形時(shí)將原告起訴的案件撤銷不予審理的行為。

撤訴依照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以有幾種不同的分類：以撤訴是否由當(dāng)事人主動(dòng)提出為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴和按撤訴處理；以訴的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為撤回起訴與撤回反訴；以所處的程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可以分為撤回起訴與撤回上訴。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，撤訴會(huì)產(chǎn)生如下法律后果：一是訴訟程序終結(jié)，當(dāng)然如果原告起訴后被告又反訴的，則反訴不受影響，應(yīng)當(dāng)對(duì)反訴繼續(xù)進(jìn)行審理；二是訴訟費(fèi)由原告負(fù)擔(dān)，但根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》應(yīng)減半收?。蝗窃婵梢酝辉V訟請(qǐng)求再次提起訴訟，因?yàn)槌吩V后原有的訴訟法律關(guān)系已解除，視為原告未起訴，對(duì)此人民法院應(yīng)該受理；四是當(dāng)事人的訴訟時(shí)效中斷，此時(shí)訴訟時(shí)效重新進(jìn)行計(jì)算。

二、我國民事撤訴制度的問題

筆者研讀分析現(xiàn)行民事撤訴制度之后，發(fā)現(xiàn)我國民事撤訴制度在實(shí)踐運(yùn)用中還存在如下缺陷和不足：

（一）撤訴制度的立法缺陷

統(tǒng)覽《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱“《民事訴訟法》”）和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱“《解釋》”），雖有少數(shù)條文涉及撤訴，但并未形成系統(tǒng)的程序規(guī)則，并存在一些漏洞。

1.申請(qǐng)撤訴的時(shí)間規(guī)定模糊且不統(tǒng)一

《民事訴訟法》第145條規(guī)定：“宣判前，原告申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！痹嫘惺钩吩V權(quán)的起點(diǎn)應(yīng)該是在起訴之后，這是毋庸置疑的，但對(duì)于行使撤訴權(quán)的終點(diǎn)，如何把握？法條當(dāng)中的“宣判前”是指一審宣判前還是二審宣判前？對(duì)此，《民事訴訟法》并沒有做出明確的規(guī)定。而且，在判決宣告后至生效前這段空白時(shí)間，當(dāng)事人為何沒有自由處分自己權(quán)利的自由？

《解釋》第339條規(guī)定：“當(dāng)事人在第二審程序中達(dá)成和解協(xié)議的，人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，對(duì)雙方達(dá)成的和解協(xié)議進(jìn)行審查并制作調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人；因和解而申請(qǐng)撤訴，經(jīng)審查符合撤訴條件的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許?！边@一條款無疑肯定了當(dāng)事人行使撤訴權(quán)的時(shí)間可以延伸至二審。但二審中申請(qǐng)撤訴時(shí)，是僅僅撤回上訴還是也可以撤回起訴？如果原審原告在二審中可以撤回起訴，那必定會(huì)與《民事訴訟法》第145條“宣判前”的規(guī)定相矛盾，因?yàn)橐粚徶性缫褜⑴袥Q宣告過了，那么原審原告又怎么能在一審宣判后再去撤回起訴呢？

2.對(duì)申請(qǐng)撤訴的條件規(guī)定不明確

當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴經(jīng)法院準(zhǔn)許后，就能終結(jié)訴訟程序，因此應(yīng)對(duì)撤訴的成立和有效的法定條件進(jìn)行嚴(yán)格限制。我國現(xiàn)有法律規(guī)定僅對(duì)申請(qǐng)撤訴的時(shí)間做了模糊的規(guī)定，對(duì)撤訴的主體、撤訴的對(duì)象、撤訴的方式等條件并沒有明確具體的規(guī)定，這就造成司法實(shí)踐操作中的隨意性。如有些法官為了追求所謂的“調(diào)撤率”或結(jié)案率而去動(dòng)員當(dāng)事人撤訴、誘騙撤訴甚至是強(qiáng)迫撤訴等，對(duì)法院的權(quán)威造成了負(fù)面影響。

3.對(duì)原告撤訴后再次起訴的次數(shù)沒有進(jìn)行限制

《民事訴訟法》第124條規(guī)定：“（五）對(duì)判決、裁定、調(diào)解書已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件，當(dāng)事人又起訴的，告知原告申請(qǐng)?jiān)賹彛嗣穹ㄔ簻?zhǔn)許撤訴的裁定除外?！薄督忉尅返?14條規(guī)定：“原告撤訴或者人民法院按撤訴處理后，原告以同一訴訟請(qǐng)求再次起訴的，人民法院應(yīng)予受理。”《解釋》第247條規(guī)定：“當(dāng)事人重復(fù)起訴的，裁定不予受理?！睆倪@三條規(guī)定來看，我國法律僅對(duì)重復(fù)起訴做出限制，但并未禁止原告在撤訴后又以相同的訴訟請(qǐng)求再次提起訴訟，也沒有對(duì)原告撤訴及再次起訴的次數(shù)做出明確限制。這不僅使得被告在撤訴前為應(yīng)訴甚至是勝訴所做的準(zhǔn)備和付出全部白費(fèi)，而且在原告再次起訴時(shí)被告仍然會(huì)陷于被動(dòng)應(yīng)訴、被動(dòng)支出訴訟費(fèi)用的狀態(tài)，這將嚴(yán)重?fù)p害被告的合法權(quán)益。同時(shí)，原告不受限制的申請(qǐng)撤訴、再起訴，法院又必須按照法律規(guī)定受理，這會(huì)使得訴訟程序的嚴(yán)肅性和權(quán)威性大打折扣，更是對(duì)司法資源的極大浪費(fèi)［1］。

4.撤訴后訴訟費(fèi)用征收不科學(xué)

雖然我國自2007年4月1日起施行了《訴訟費(fèi)用交納辦法》，但其中對(duì)于撤訴后應(yīng)如何具體收取費(fèi)用卻沒有做出較為細(xì)化的規(guī)定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴的，減半交納案件受理費(fèi)”。也就是說，不管案件是否審理完結(jié)，只要當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴，一律實(shí)行訴訟費(fèi)用減半收取。對(duì)于原告來講，撤訴的代價(jià)較小，易導(dǎo)致其撤訴時(shí)比較隨性，造成司法資源的浪費(fèi)和被告支出的無用。另外，對(duì)于按撤訴處理的案件，原告已經(jīng)預(yù)交的案件受理費(fèi)是否應(yīng)當(dāng)退還，以及按照什么比例退還，法律中都沒有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致法院在適用中無所適從。

（二）法院在撤訴中的角色定位有失中立

1.法院對(duì)原告申請(qǐng)撤訴的過度干預(yù)

我國法律規(guī)定“是否準(zhǔn)許撤訴由人民法院裁定”，并規(guī)定撤訴“不得損害國家、集體和他人合法權(quán)益”。因此，我國當(dāng)事人只享有撤訴申請(qǐng)權(quán)，而撤訴決定權(quán)在法院手中，這與法院在訴訟中應(yīng)處于中立地位不符。同時(shí)，只要原告在法定時(shí)間內(nèi)出于自愿提出撤訴申請(qǐng)，并且沒有損害國家、集體和他人合法權(quán)益的情況，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許其撤訴，否則會(huì)違反民事訴訟中的處分原則。

2.法院對(duì)于原告的某些行為按撤訴處理過于簡單化

我國《民事訴訟法》第143條規(guī)定：“原告經(jīng)傳票傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭的，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理?！睂?duì)于這里的“正當(dāng)理由”，法律中并沒有做出明確細(xì)化的解釋，這就導(dǎo)致實(shí)踐中個(gè)別法院出現(xiàn)了有些當(dāng)事人僅僅因?yàn)檫t到十幾分鐘或法院一時(shí)聯(lián)系不上等情形就“被撤訴”的現(xiàn)象。法院按撤訴處理中的簡單化處理行為，使得按撤訴處理程序的公正性受到當(dāng)事人的質(zhì)疑，并且會(huì)違背撤訴自愿的立法本意，無形中可能會(huì)造成撤訴率虛高。

（三）撤訴制度中對(duì)當(dāng)事人雙方的利益保護(hù)有失偏頗

從我國《民事訴訟法》145條規(guī)定“宣判前，原告申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定”來看，撤訴采用的是原告獨(dú)立掌控撤訴申請(qǐng)權(quán)和法院單向地行使裁量權(quán)的運(yùn)作模式，撤訴僅在原告和法院之間進(jìn)行，被告并沒有程序參與的機(jī)會(huì)和利益表達(dá)的余地。雖然《解釋》第238條第二款明確規(guī)定“法庭辯論終結(jié)后原告申請(qǐng)撤訴，被告不同意的，人民法院可以不予準(zhǔn)許”，但在法庭辯論終結(jié)前，被告仍沒有發(fā)言或否決的權(quán)利，被告為應(yīng)訴所付出的成本完全被忽視，甚至在原告反復(fù)撤訴并再次起訴后，被告也只能被動(dòng)應(yīng)訴并面臨重復(fù)支付訴訟成本的危險(xiǎn)境地。同時(shí)，民事訴訟法中對(duì)于原告經(jīng)傳票傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭的，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，規(guī)定了“可以按撤訴處理”，但被告同樣的行為卻是“可以缺席判決”。同等行為卻不同等對(duì)待，違背了民事訴訟中的“平等原則”［2］。

三、完善我國民事撤訴制度的建議

隨著我國社會(huì)主義法治體系的不斷健全，撤訴制度的不完善性日益顯露，嚴(yán)重阻礙了其應(yīng)有功能的長效發(fā)揮。雖然《解釋》對(duì)其做出了一定的梳理，但仍然有一些問題尚未解決，這就需要轉(zhuǎn)變理念，借鑒其他國家和地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國的民事撤訴制度加以完善。

（一）對(duì)民事訴訟撤訴制度的立法完善

1.規(guī)范申請(qǐng)撤訴的時(shí)間限制

筆者認(rèn)為，應(yīng)將原告提出撤訴的時(shí)間限定在判決生效前，這樣不僅在充分尊重當(dāng)事人處分權(quán)的基礎(chǔ)上解決了申請(qǐng)撤訴的時(shí)間規(guī)定模糊的現(xiàn)狀，而且明確了在二審中當(dāng)事人也可以撤回起訴。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮將被告同意制度納入其中。具體來說，就是在案件受理后至被告應(yīng)訴答辯前，當(dāng)事人可以自由申請(qǐng)撤訴，法院均予準(zhǔn)許。但為了避免原告規(guī)避敗訴風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)司法資源的浪費(fèi)，在被告應(yīng)訴答辯后，尤其是法庭辯論結(jié)束之后原告才提出撤訴申請(qǐng)的，應(yīng)經(jīng)被告同意后再由法院裁定，所以可以將被告應(yīng)訴答辯作為被告同意的分界點(diǎn)。

2.明確申請(qǐng)撤訴的條件

在我國的司法實(shí)踐中，只要原告申請(qǐng)撤訴有正當(dāng)理由，法院就會(huì)同意。因此，應(yīng)當(dāng)明確原告的撤訴行為應(yīng)符合的法定條件，為法院決定是否準(zhǔn)許其撤訴時(shí)提供可行依據(jù)。筆者認(rèn)為，當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)撤訴應(yīng)當(dāng)符合下列要件：

（1）申請(qǐng)撤訴的主體，應(yīng)與起訴的主體保持一致，包括本案原告、提起反訴的被告及有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人。（2）申請(qǐng)撤訴的意思表示，必須出于撤訴者的真實(shí)意愿，法官不能基于對(duì)所謂“調(diào)撤率”的追求而影響當(dāng)事人做出是否撤訴的判斷，更不能想方設(shè)法動(dòng)員、誘導(dǎo)或者強(qiáng)迫當(dāng)事人撤訴。（3）申請(qǐng)撤訴的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)明確一審中當(dāng)事人可以在判決生效前撤回起訴，二審中上訴人可以撤回上訴，原審原告則可以撤回起訴。（4）申請(qǐng)撤訴的時(shí)間，出于尊重和保障當(dāng)事人充分行使其處分權(quán)的考慮，應(yīng)將其明確規(guī)定為案件立案受理后判決生效前。（5）申請(qǐng)撤訴的形式，應(yīng)當(dāng)以書面形式提出，方便法院審查及留檔備案。當(dāng)然，如果是在法庭的開庭審理階段，也可以口頭提出，由書記員制作專門的撤訴筆錄并由撤訴申請(qǐng)人簽字或蓋章。（6）被告應(yīng)訴答辯后的撤訴須經(jīng)被告同意。

3.限制當(dāng)事人撤訴后再次起訴的次數(shù)

為了促使原告善意正當(dāng)?shù)匦惺钩吩V權(quán)，防止訴權(quán)的濫用及司法資源的浪費(fèi)，及時(shí)解決糾紛，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，應(yīng)對(duì)撤訴后的再訴次數(shù)作必要限制。對(duì)此，可以借鑒其他國家法律中的做法，當(dāng)事人自愿申請(qǐng)撤訴以兩次為限，第二次撤訴后，就不能再以同一訴訟請(qǐng)求起訴。

4.科學(xué)界定撤訴后訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)

為了避免當(dāng)事人濫用訴權(quán)，平衡當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)與司法資源消耗之間的關(guān)系，撤訴后的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題可以分階段來收取。在案件受理階段提出撤訴申請(qǐng)的，由于法院尚未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理，投入的司法資源也較少，可以只收取三分之一；在案件進(jìn)入開庭審理階段后，由于法院已經(jīng)消耗了大部分司法資源，此時(shí)可以減半收??；已經(jīng)宣判但尚未生效的案件，當(dāng)事人又提出撤訴申請(qǐng)的，考慮到已經(jīng)損耗的司法資源，不再退還已收取的案件受理費(fèi)。另外，對(duì)于按撤訴處理的案件，由于當(dāng)事人沒有積極行使訴權(quán)，也應(yīng)該不得減少案件受理費(fèi)的收取。

（二）弱化法院職權(quán)，保護(hù)被告利益

1.賦予被告撤訴同意權(quán)，取消法院的實(shí)質(zhì)審查

在案件受理后至被告應(yīng)訴答辯前，當(dāng)事人可以自由申請(qǐng)撤訴，但在被告應(yīng)訴后尤其是法庭辯論結(jié)束后提出撤訴申請(qǐng)的，應(yīng)經(jīng)被告同意，從而賦予被告選擇的機(jī)會(huì)。若被告選擇拒絕原告撤訴，也應(yīng)通過法院繼續(xù)審理并作出判決的方式確定民事糾紛的解決結(jié)果，維護(hù)訴訟程序的安定，節(jié)省訴訟成本和司法資源。同時(shí)，應(yīng)取消法院的實(shí)質(zhì)審查和否決權(quán)，只進(jìn)行形式上的審查。當(dāng)原告的撤訴行為符合法定要件時(shí)，法院就應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許其撤訴。

2.規(guī)范按撤訴處理的適用

首先，應(yīng)當(dāng)明確一旦法院按撤訴處理后，當(dāng)事人就不得以同一訴訟請(qǐng)求再次起訴，以此來督促當(dāng)事人積極行使訴訟權(quán)利，慎重對(duì)待不到庭行為。

其次，應(yīng)修改“原告未按期繳納案件受理費(fèi)的按撤訴處理”的法律規(guī)定，因?yàn)樵嫖窗雌陬A(yù)交訴訟費(fèi)用，是沒有履行其法定訴訟義務(wù)，此時(shí)應(yīng)裁定駁回起訴。

再次，取消撤訴制度中原告缺席行為可按撤訴處理，但被告缺席一律按缺席判決的不同等對(duì)待的規(guī)定。未來立法可以將其修改為“原告無正當(dāng)理由未到庭或中途退庭的，如果被告到庭應(yīng)訴的，人民法院可以做出缺席判決。原被告雙方均未到庭或中途退庭的，超過法定期限且沒有提出申請(qǐng)的，人民法院應(yīng)按撤訴處理”。

3.增加法官的告知義務(wù)

在訴訟中，不管是原告提出撤訴還是被告同意撤訴，都應(yīng)當(dāng)是基于對(duì)自身利益衡量后的考量。但現(xiàn)實(shí)中，很多當(dāng)事人自身文化水平及法律知識(shí)欠缺，又沒有聘請(qǐng)代理人，對(duì)撤訴的法律后果更是沒有什么概念。因此，基于對(duì)當(dāng)事人合法利益的平等保護(hù)，筆者建議法院在原告行使撤訴權(quán)、被告行使同意權(quán)時(shí)都進(jìn)行必要的解釋說明。在原告撤訴時(shí)，必須告知其兩次撤訴后就不能以同一訴訟請(qǐng)求再次起訴；被告同意原告撤訴時(shí)，應(yīng)告知原告還可以同一訴訟請(qǐng)求再次起訴。另外，在審理前，法官就應(yīng)告知雙方當(dāng)事人缺席行為可能會(huì)造成按撤訴處理而不得再次起訴的后果。

4.確立法院不準(zhǔn)許撤訴的法定情形

在弱化法院職權(quán)，賦予當(dāng)事人撤訴申請(qǐng)的決定權(quán)，變法院的實(shí)質(zhì)審查為形式審查的基礎(chǔ)上，還應(yīng)明確法院不準(zhǔn)許撤訴的法定情形，應(yīng)包括：（1）不符合申請(qǐng)撤訴條件的，如被告撤訴不是出于自愿，或者被告未在法定期間內(nèi)提出撤訴申請(qǐng)；（2）法定訴訟代理人的撤訴申請(qǐng)可能會(huì)損害被代理人的合法權(quán)利的；（3）撤訴將損害國家、集體利益的，由于涉及國家和集體利益，法院應(yīng)進(jìn)行特殊照顧，仍應(yīng)對(duì)原告的撤訴進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)其撤訴將損害國家、集體利益時(shí)，出面進(jìn)行干預(yù)；（4）已被法院認(rèn)定為虛假訴訟的。根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，“當(dāng)事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式損害他人合法權(quán)益的”，一旦被法院認(rèn)定為虛假訴訟，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)被追究法律責(zé)任的后果。此時(shí)，如果有當(dāng)事人試圖通過撤訴來避免法院追究其惡意虛假訴訟，逃避法律責(zé)任，法院不能也不應(yīng)準(zhǔn)許其撤訴。