加拿大努納維克因紐特自治：原因、歷程及前景*

郭培清 李 琳

(中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

加拿大北極原住民的自治問(wèn)題一直廣受關(guān)注。隨著北極問(wèn)題的升溫，近年來(lái)加拿大魁北克境內(nèi)努納維克因紐特人的自治問(wèn)題也走到前臺(tái)。因?yàn)閺?fù)雜的歷史和政治原因，努納維克自治牽涉到其與聯(lián)邦、魁北克省以及相鄰的努納武特地區(qū)和紐芬蘭-拉布拉多省的關(guān)系，而因紐特人之間的立場(chǎng)糾紛使得努納維克的自治過(guò)程愈加復(fù)雜。2019年6月18日，主導(dǎo)因紐特自治的馬科維克集團(tuán)(Makivik Corporation)(1)馬科維克集團(tuán)(Makivik Corporation)主要通過(guò)擁有和經(jīng)營(yíng)大型營(yíng)利性商業(yè)企業(yè)來(lái)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善因紐特的住房條件，保護(hù)因紐特語(yǔ)言、文化以及自然環(huán)境。目前，該組織至少擁有兩家北方航空公司和五家子公司。馬科維克先后幾任主席都是加拿大因紐特極地理事會(huì)(ICC-Canada)董事會(huì)的代表，馬科維克也積極通過(guò)因紐特極地理事會(huì)來(lái)代表因紐特人在地區(qū)、國(guó)家和國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮積極作用。Makivik Corporation Our Mandate.Makivik.Corporation.https://www.makivik.org/.主席查理·瓦特(Charlie Watt)和加拿大政府與原住民關(guān)系及北方事務(wù)部(Crown-Indigenous Relations and Northern Affairs Canada)部長(zhǎng)卡羅琳·貝內(nèi)特(Carolyn Bennett)正式簽署諒解備忘錄，作為該地區(qū)自治政府談判的框架，這是努納維克自治重要的里程碑事件。[1]努納維克因紐特人為什么選擇自治？其自治發(fā)展情況及前景如何？這些都值得我們進(jìn)行深入的討論和分析。

一、努納維克基本情況介紹

努納維克(Nunavik)位于加拿大魁北克省最北端的北魁北克區(qū)(英譯Northern Quebec，法譯Nord-du-Québec)，地處北緯55°以北，面積約500, 164平方公里，地廣人稀，資源豐富，采礦業(yè)發(fā)展較為成熟，行政中心及最大的地區(qū)為庫(kù)朱阿克(kuujjuaq)。[2]努納維克在因紐特語(yǔ)中的意思是“大地”，它是魁北克因紐特人的故鄉(xiāng)，該地區(qū)的因紐特人稱自己為Nunavimmiut。[3]據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)，該地區(qū)14個(gè)社區(qū)中約有13,115人，其中90.0%為因紐特人，88.0%母語(yǔ)為因紐特語(yǔ)，大部分人會(huì)講英語(yǔ)，30.0%能說(shuō)法語(yǔ)。[4]努納維克的因紐特人居住分散，主要分布在沿海地帶，彼此間相距100至850公里，相互之間及與魁北克南部之間沒有公路連接，交通和網(wǎng)絡(luò)較落后，與以法語(yǔ)為主的魁北克省其他地區(qū)的聯(lián)系不甚密切。[5]

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如狩獵是因紐特人生活的重要組成部分，不僅是許多因紐特家庭的衣食之源，也為其提供了不菲的經(jīng)濟(jì)收入。[6]1756年和1903年，英國(guó)哈德遜灣公司(Hudson Bay’s Company，HBC)和法國(guó)雷維永兄弟集團(tuán)(Révillon Frères)先后在努納維克建立貿(mào)易站，毛皮貿(mào)易開始成為當(dāng)?shù)厝酥饕氖杖雭?lái)源和獲取基本商品的手段。隨后，兩家公司逐漸通過(guò)貿(mào)易站向當(dāng)?shù)匾蚣~特人提供信貸，聯(lián)邦和魁北克省政府也分別通過(guò)哈德遜灣公司和雷維永兄弟旗下的貿(mào)易站為因紐特人分配家庭津貼。[7]但兩個(gè)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，也直接催化了當(dāng)?shù)赜⒄Z(yǔ)與法語(yǔ)、大政府(聯(lián)邦政府)與小政府(省政府)的較量，加之英國(guó)圣公會(huì)和法國(guó)天主教傳教士在努納維克激烈的搶人大戰(zhàn)，使當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)政治環(huán)境變得更加復(fù)雜。

20世紀(jì)60年代，魁北克省政府在努納維克建立省分支機(jī)構(gòu)，逐步取代聯(lián)邦政府在努納維克的教育和社會(huì)計(jì)劃，并涉足聯(lián)邦參與的合作企業(yè)，其在該地區(qū)的存在日益增強(qiáng)。[8]不過(guò)，因紐特人作為加拿大憲法規(guī)定的原住民之一，聯(lián)邦政府仍然有義務(wù)保障其合法權(quán)益。再加上聯(lián)邦政府最先擔(dān)負(fù)起努納維克因紐特人的發(fā)展責(zé)任，并早于50年代幫助其完成從遷徙到定居的轉(zhuǎn)變，[9]致使努納維克對(duì)聯(lián)邦政府和魁北克省政府的情感比較復(fù)雜。在隨后協(xié)商努納維克事務(wù)的過(guò)程中，只有聯(lián)邦和省代表參與的局面，讓努納維克開始意識(shí)到唯有創(chuàng)建自己的組織為其發(fā)聲，并建立代表自己的新自治政府實(shí)現(xiàn)自我管理，才能真正維護(hù)因紐特固有的權(quán)利和利益。由此，努納維克走上了因紐特自治之路。

二、努納維克尋求因紐特自治的原因

歷史上，與大多數(shù)因紐特人一樣，努納維克因紐特人早期就與到達(dá)美洲的歐洲人接觸過(guò)。1870年，加拿大自治者從哈德遜灣公司購(gòu)得魯珀特地(Rupert's Land)，(2)從1670年到1870年200年間，魯珀特地屬于哈德遜灣公司商業(yè)壟斷地區(qū)。Rupert's Land.Wikipedia.https://en.wikipedia.org/wiki/Rupert%27s_Land.2019.01.21.并于1898年開始將其中的昂加瓦地區(qū)(Ungava district)逐步劃入現(xiàn)今的魁北克省、紐芬蘭-拉布拉多省和西北地區(qū)等地，1912年《魁北克邊界延伸法案》(Quebec Boundaries Extension Act, 1912)實(shí)施后，昂加瓦剩余的大陸地區(qū)全部被劃入魁北克省，這一地區(qū)即如今的努納維克。[10]隨著努納維克逐漸顯露出發(fā)展?jié)摿?，?lián)邦和魁北克省政府先后改變對(duì)其忽略的態(tài)度并開始積極參與努納維克的建設(shè)，但為了能夠更好地恢復(fù)其固有的權(quán)利，努納維克在其他地區(qū)成功自治的鼓勵(lì)下，以及國(guó)際法和加拿大國(guó)內(nèi)法的保障中走向了爭(zhēng)取自治的道路。

(一)維護(hù)因紐特固有權(quán)利的需要

維護(hù)因紐特固有的權(quán)利，尋求因紐特利益最大化，是努納維克因紐特人尋求因紐特自治的首要原因?！?015努納維克因紐特宣言》(2015 Nunavik Inuit Declaration)中指出，必須確?！墩材匪篂澈捅笨笨藚f(xié)議》(James Bay and Northern Quebec Agreement, JBNQA)以及《努納維克因紐特土地索賠協(xié)議》(Nunavik Inuit Land Claims Agreement)的協(xié)調(diào)一致，保護(hù)和促進(jìn)因紐特人在整個(gè)地區(qū)的權(quán)利和利益。[11]《2018努納維克因紐特宣言》(2018 Nunavik Inuit Declaration)中也強(qiáng)調(diào)，根據(jù)加拿大《1982年憲法法案》第35條，自治政府的固有權(quán)利(Inherent Right)被確認(rèn)為現(xiàn)有的原住民權(quán)利。[12]可見，恢復(fù)其先前就具有的自然權(quán)利，保障其在該地區(qū)的合法利益，是努納維克因紐特人選擇自治最基本的原因。

努納維克因紐特人的固有權(quán)利包括政治權(quán)、土地權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、文化保護(hù)權(quán)和平等受教育權(quán)等，建立自治政府可以使這些權(quán)利得到更好的落實(shí)。原住民自治政府是加拿大在聯(lián)邦制度下嘗試建立的一種特殊的政府形式，其要旨是由原住民根據(jù)民族自決的原則以自治的形式在政治上管理自己的事務(wù)。[13]早在1984年“自治”一詞正式出現(xiàn)在努納維克的自治進(jìn)程中，它就被定義為因紐特人擁有區(qū)域和地方機(jī)構(gòu)的權(quán)利，并可以通過(guò)當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)充分維護(hù)其利益、社區(qū)和家園。近年來(lái)努納維克因紐特人也高調(diào)表示，已經(jīng)準(zhǔn)備好行使自決權(quán)并開啟新的自治談判，鞏固其數(shù)千年來(lái)在北極已有的地位，力求建立一個(gè)基于其北極主權(quán)及因紐特人價(jià)值觀、遺產(chǎn)、身份、文化和語(yǔ)言的自治政府。[14]

(二)其他地區(qū)民族自治成功實(shí)踐的鼓勵(lì)

世界其他地區(qū)民族自治的成功實(shí)踐，鼓勵(lì)著努納維克走向因紐特自治。尤其是和努納維克一樣同為加拿大因紐特聚集區(qū)的努納武特，其民族自治的成功，激勵(lì)著努納維克更加堅(jiān)定地追求因紐特自治。1999年，努納武特正式脫離西北地區(qū)，成為加拿大除西北和育空地區(qū)之外的第三個(gè)地區(qū)，也是最新、最北且面積最大的省級(jí)行政區(qū)。努納武特自治的成功，不僅是其幾十年來(lái)爭(zhēng)取自治的勝利，也是以因紐特人為代表的原住民爭(zhēng)取民族自治的勝利，極大地鼓舞了努納維克走向自治的熱情。

努納武特的自治歷程對(duì)努納維克的自治發(fā)展具有非常大的借鑒價(jià)值。20世紀(jì)50年代，加拿大國(guó)內(nèi)開始興起以民族為主體劃分西北地區(qū)的討論。1976年，加拿大因紐特團(tuán)結(jié)組織(Inuit Tapiriit Kanatami, ITK)與聯(lián)邦政府就土地賠償進(jìn)行談判，并再次討論劃分西北地區(qū)。1982年4月14日，西北地區(qū)舉行公投且取得成功。1992年9月，土地賠償協(xié)議正式完成，并在努納武特全民投票中以近85%的支持率得到通過(guò)。1993年7月9日，加拿大議會(huì)通過(guò)《努納武特法案》(Nunavut Act)和《努納武特土地賠償協(xié)議法案》(Nunavut Land Claims Agreement Act)，確認(rèn)努納武特地區(qū)的建立。1999年4月1日，努納武特正式從西北地區(qū)劃出，成為具有原住民自治性質(zhì)的獨(dú)立行政區(qū)，行政中心在伊魁特(Iqaluit)。[15]此后的二十年里，努納武特在政治、經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)、文化和教育等方面，都取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，這不僅激勵(lì)努納維克繼續(xù)為因紐特自治而努力，也為其提供了非常寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

(三)國(guó)際法和加拿大國(guó)內(nèi)法的保障

努納維克選擇因紐特自治，也是國(guó)際法和加拿大國(guó)內(nèi)法共同保障下的結(jié)果。聯(lián)合國(guó)有關(guān)少數(shù)人權(quán)利的若干宣言及其有關(guān)自治的闡述，以及加拿大國(guó)內(nèi)憲法和法律中有關(guān)自治的條例，都是努納維克因紐特自治和民族自決非常重要的法律依據(jù)。另外，同屬北極聯(lián)邦制國(guó)家的俄羅斯，其民族自治實(shí)踐也對(duì)努納維克自治的發(fā)展有一定的借鑒意義。

《聯(lián)合國(guó)原住民權(quán)利宣言》第3條規(guī)定，原住民“享有自決權(quán)。基于這一權(quán)利，他們可自由決定自己的政治地位，自由謀求自身的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展”。其第4條規(guī)定，原住民“行使其自決權(quán)時(shí)，在涉及其內(nèi)部和地方事務(wù)的事項(xiàng)上，以及在如何籌集經(jīng)費(fèi)以行使自治職能的問(wèn)題上，享有自主權(quán)或自治權(quán)”。[16]加拿大《1982年憲法法案》第35條也賦予原住民以權(quán)利，即“承認(rèn)并肯定加拿大原住民現(xiàn)有的原住民權(quán)利和條約權(quán)利”。[17]這些條文以立法的形式賦予原住民一系列的權(quán)利，強(qiáng)化了努納維克追求因紐特自治的合法性和正當(dāng)性，是努納維克實(shí)現(xiàn)因紐特自治的重要依據(jù)和保障。

在國(guó)際自治實(shí)踐中，就俄羅斯4個(gè)位于北極地區(qū)的自治區(qū)而言，最初都是少數(shù)民族在州或邊疆區(qū)內(nèi)的自治實(shí)體，其地位在20世紀(jì)90年代被提升。自治州歷史上隸屬于邊疆區(qū)，除猶太自治州以外，其他州也于90年代被提升為自治共和國(guó)。[18]由此可見，相當(dāng)一部分自治行政區(qū)的建立過(guò)程，都是不斷深化自治程度并逐漸提升行政地位的過(guò)程。2019年2月，全努納維克組織機(jī)構(gòu)會(huì)議(2019 Nunavik All-Organizations Meeting)正式提出建立努納維克憲法特遣隊(duì)(Nunavik Constitutional Task Force)，負(fù)責(zé)擬定努納維克憲法，這是努納維克深化自治非常重要的一步。

三、努納維克因紐特自治的發(fā)展歷程

加拿大的原住民一般可以通過(guò)三種方式尋求自治：一是通過(guò)憲政協(xié)商與憲政改革，80年代的原住民運(yùn)動(dòng)就是其中的代表；二是通過(guò)法院訴訟程序?qū)υ∶窆逃袡?quán)利進(jìn)行確認(rèn)并對(duì)政府履行的義務(wù)予以保障；三是通過(guò)個(gè)別協(xié)商的方式，分別與聯(lián)邦政府和省政府進(jìn)行斡旋并達(dá)成協(xié)議，在聯(lián)邦政府的架構(gòu)下改變既有政策來(lái)完成自治。[19]努納維克的自治之路與努納武特相似，主要選擇的是第二和第三種。在其因紐特自治發(fā)展的四個(gè)時(shí)期，努納維克積極與聯(lián)邦和省政府進(jìn)行談判以達(dá)成自治協(xié)議，力求建立新努納維克政府來(lái)實(shí)現(xiàn)以因紐特人為主導(dǎo)的自治。但在努納維克邁向自治的過(guò)程中，處理好同聯(lián)邦政府、魁北克省政府以及相鄰的努納武特和紐芬蘭-拉布拉多省的關(guān)系，也顯得尤為必要。

(一)因紐特自治意識(shí)的萌芽時(shí)期

從20世紀(jì)60年代初到新魁北克合作社聯(lián)合會(huì)(Fédération des cooperatives du Nouveau-Québec, FCNQ)首屆年度會(huì)議前夕，努納維克因紐特人在這一時(shí)期開始萌生自我管理的想法，自治意識(shí)逐漸涌出。60年代，當(dāng)聯(lián)邦和魁北克省積極在努納維克確立存在并逐漸接管努納維克事務(wù)之時(shí)，當(dāng)?shù)氐囊蚣~特人開始反思缺少參與的現(xiàn)狀，并萌發(fā)出自我管理的想法。[20]1967年聯(lián)合會(huì)成立后，努納維克所有因紐特人村莊都隨之建立起合作社，這在一定程度上反映了因紐特人潛在的自我管理意識(shí)。70年代，合作社的壯大展現(xiàn)出因紐特人管理和發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的潛力，培養(yǎng)了因紐特人的信心，也使其自治意識(shí)徹底覺醒。努納維克開始不斷興起有關(guān)經(jīng)濟(jì)和政治自治的討論，致力于推動(dòng)因紐特自治的組織也日漸增多。[21]

(二)因紐特自治觀念的形成時(shí)期

從1971年新魁北克合作社聯(lián)合會(huì)首屆年度會(huì)議的成功舉行，到1984年魁北克北部自治工作組(Northern Quebec Task Force on self-government，又名Ujjituijiit)的成功建立，努納維克因紐特自治觀念逐漸形成，并正式出現(xiàn)在努納維克政治自治的討論中。在這一時(shí)期，首屆聯(lián)合會(huì)年度會(huì)議為進(jìn)一步討論在努納維克地區(qū)追求自治鋪平了道路，并充分激發(fā)了當(dāng)?shù)匾蚣~特人表達(dá)自我需求和優(yōu)先事項(xiàng)的意愿。而1975年通過(guò)的《詹姆斯灣和北魁北克協(xié)議》(JBNQA)，更是起著非常重要的承上啟下作用，是努納維克因紐特自治的一大里程碑。

1971年2月，新魁北克合作社聯(lián)合會(huì)邀請(qǐng)當(dāng)時(shí)11個(gè)社區(qū)委員會(huì)的代表參加年度會(huì)議，共同回顧加拿大的歷史和政治機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，探討努納維克的政治前途，并討論建立因紐特政府的相關(guān)事宜。他們希望在聯(lián)邦和魁北克省政府的領(lǐng)導(dǎo)下建立自己的政府，同時(shí)表示愿意繼續(xù)遵循加拿大憲法和魁北克省的法律。[22]1971年4月，親聯(lián)邦政府的因紐特人成立了魁北克北方因紐特人協(xié)會(huì)(Northern Quebec Inuit Association, NQIA)，出于擔(dān)心魁北克的獨(dú)立傾向，聯(lián)邦政府對(duì)其慷慨資助。在魁北克北方因紐特人協(xié)會(huì)的壓力下，聯(lián)合會(huì)同意轉(zhuǎn)交政治事務(wù)，并開始專注于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同月，魁北克政府宣布在詹姆斯灣地區(qū)開展水力發(fā)電項(xiàng)目，這威脅到了傳統(tǒng)的狩獵場(chǎng)，遭到當(dāng)?shù)匾蚣~特人和克里人(Cree)的反對(duì)。1975年11月，魁北克北方因紐特人協(xié)會(huì)代表努納維克，同地方政府簽署了《詹姆斯灣和北魁北克協(xié)議》，這是加拿大獲得完全國(guó)家地位后第一個(gè)關(guān)于原住民土地賠償?shù)膮f(xié)議，為努納維克獨(dú)特的自治體系奠定了基礎(chǔ)。

《詹姆斯灣和北魁北克協(xié)議》力求解決該地區(qū)所有原住民的權(quán)利問(wèn)題，支付賠償詹姆斯灣項(xiàng)目帶來(lái)的影響，建立新的土地和資源制度及環(huán)境評(píng)估制度，并成立三個(gè)為努納維克居民提供計(jì)劃和服務(wù)的公共治理體系，即卡提維克地區(qū)政府(Kativik Regional Government, KRG)，卡提維克學(xué)校董事會(huì)(Kativik School Board, KSB)和努納維克地區(qū)衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)委員會(huì)(Nunavik Regional Board of Health and Social Services, NRBHSS)。[23]同時(shí)，除了在縱向上的這三大核心政府機(jī)構(gòu)以外，在橫向上努納維克還組建起以馬科維克集團(tuán)為代表的因紐特組織，直接代表因紐特社區(qū)和人民的利益。馬科維克是根據(jù)本次協(xié)議由魁北克北部因紐特人協(xié)會(huì)改組后的機(jī)構(gòu)，[24]它不僅繼承了前者的政治責(zé)任，更在經(jīng)濟(jì)和文化教育等方面全面代表努納維克的廣大因紐特人，積極在各種場(chǎng)合為因紐特人發(fā)聲。

但并不是所有的因紐特人都支持《詹姆斯灣和北魁北克協(xié)議》，親魁北克省政府的Ivujivik，Salluit和Puvirnituq這三個(gè)地區(qū)無(wú)論在協(xié)議簽署之前還是之后，都對(duì)其表示強(qiáng)烈的反對(duì)，并于1974年成立了持不同政見者協(xié)會(huì)Inuuqatigiit Tunngavingat Nunamini(ITN)。[25]不過(guò)，ITN未能贏得其他因紐特人的廣泛支持，并和魁北克北部因紐特人協(xié)會(huì)及后來(lái)的馬科維克在該地區(qū)發(fā)生了激烈的沖突。作為推動(dòng)努納維克自治最核心的兩個(gè)機(jī)構(gòu)，如果不達(dá)成妥協(xié)，則意味著自治進(jìn)程的遲滯。1982年轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)，新通過(guò)的加拿大憲法法案第35條承認(rèn)并肯定了加拿大原住民的現(xiàn)有權(quán)利和條約權(quán)利，[26]這在根本上承認(rèn)了因紐特人的身份及相關(guān)權(quán)利，為其自治斗爭(zhēng)提供了憲法保證。1984年，為了爭(zhēng)取魁北克省政府的支持，馬科維克和ITN與其他區(qū)域組織進(jìn)行合作，共同創(chuàng)建了帶有“自治”一詞的魁北克北部自治工作組(Ujjituijiit)。至此，所有主張努納維克自治的力量實(shí)現(xiàn)了整合，攜手推動(dòng)因紐特自治從觀念走向?qū)嵺`。

(三)因紐特自治實(shí)踐的發(fā)展時(shí)期

從魁北克北部自治工作組的建立到2011年努納維克成功舉行首次自治公投，努納維克的自治從談判桌走到投票站，從磋商走向表決，從理論不斷走進(jìn)實(shí)踐。在這一時(shí)期，雖然推動(dòng)自治的主要機(jī)構(gòu)之間有所分歧，自治進(jìn)程也因復(fù)雜的政治環(huán)境一度被擱置，但努納維克在90年代末再次啟動(dòng)自治，與聯(lián)邦和魁北克省政府進(jìn)行官方層面的自治談判且簽署三方協(xié)議，并于2011年成功實(shí)現(xiàn)公投。盡管此次未能建成努納維克新自治政府，但卻為努納維克因紐特自治的再發(fā)展積累了非常寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

1987年，為了解決魁北克北方因紐特人協(xié)會(huì)和ITN之間的分歧，努納維克舉行公民投票，最終決定建立一個(gè)新的代表努納維克的組織，并于1989年成立努納維克憲法委員會(huì)(the Nunavik Constitutional Committee, NCC)，于1991年在第二次公投中通過(guò)憲法草案。[27]但受魁北克省拒絕簽署《1982年憲法法案》的影響，[28]努納維克的自治進(jìn)程隨之放緩。90年代末，努納維克再次啟動(dòng)自治工作，希望成立努納維克地區(qū)政府(Nunavik Regional Government)，獲得更多的自治權(quán)利。2001年12月，馬科維克主席皮塔·阿塔米(Pita Aatami)，魁北克省原住民事務(wù)部長(zhǎng)蓋伊·什維特(Guy Chevrette)和聯(lián)邦政府印第安人事務(wù)和北方發(fā)展部長(zhǎng)(Indian Affairs and Northern Development, DIAND)羅伯特·諾爾特(Robert Nault)就因紐特自治談判開始會(huì)談。[29]經(jīng)過(guò)六年的協(xié)商談判，2007年12月5日，三方正式簽署協(xié)議，決定將現(xiàn)有的KRG、KSB和NRBHSS這三個(gè)機(jī)構(gòu)合并，匯集人力和財(cái)力等資源，形成一個(gè)以因紐特為主導(dǎo)的努納維克新自治政府，這也是隨后公民投票的主題。[30]

2011年4月26日，努納維克就自治舉行公投，但反對(duì)率高達(dá)66%，以失敗告終。[31]此次公投未能成功的主要原因是因紐特人認(rèn)為，新的努納維克地區(qū)政府只是合并現(xiàn)有的區(qū)域組織，且?guī)缀跽瞻峥笨耸〉恼螜C(jī)構(gòu)，并不是一個(gè)真正代表該地區(qū)廣大因紐特人的自治政府。同時(shí)，新的政府也缺乏應(yīng)有的權(quán)力，如缺少保護(hù)因紐特語(yǔ)言和文化所需要的權(quán)力，[32]不能有效地保障因紐特的價(jià)值觀和遺產(chǎn)得到良好的繼承。不過(guò)，這次失敗也為日后的自治發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)，提醒努納維克正視現(xiàn)存的問(wèn)題并更加重視當(dāng)?shù)匾蚣~特人的愿景和需求，著力推動(dòng)因紐特自治模式不斷豐富和發(fā)展。

(四)因紐特自治的再發(fā)展時(shí)期

2011年公投失敗后，努納維克并沒有就此放棄，反而在深入反思之后更加突出努納維克北極地區(qū)的地位，重整旗鼓再次開啟新的自治征程，由此也進(jìn)入努納維克自治的再發(fā)展時(shí)期或成熟時(shí)期。在實(shí)踐中，努納維克的自治追求也更加明晰，在不斷推動(dòng)努納維克自身發(fā)展和強(qiáng)化其加拿大北極地區(qū)身份的基礎(chǔ)上，愈加明確建立努納維克自治政府的目標(biāo)，并通過(guò)行政和立法的手段保護(hù)其特殊權(quán)利，管理與他們有直接關(guān)系的一切事務(wù)并保護(hù)本民族的文化。[33]這不僅為當(dāng)前努納維克自治的發(fā)展指明了方向，更鼓勵(lì)廣大因紐特人共同支持新自治政府的建設(shè)。

2001年5月，時(shí)任魁北克省長(zhǎng)Jean Charest在當(dāng)?shù)乜死锎笄蹰L(zhǎng)、馬科維克主席和卡提維克地區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)人的共同支持下，啟動(dòng)了包括努納維克地區(qū)在內(nèi)的大規(guī)模投資開發(fā)項(xiàng)目北方計(jì)劃(Plan Nord)。[34]該計(jì)劃不僅鼓勵(lì)原住民積極參與，其公開的年度財(cái)政報(bào)告和五年行動(dòng)計(jì)劃等相關(guān)進(jìn)展，[35]也增強(qiáng)了努納維克自治實(shí)踐的經(jīng)濟(jì)信心。2014年11月，在充分征求努納維克因紐特人發(fā)展意見的前提下，由馬科維克主持的Parnasimautik計(jì)劃發(fā)布年度咨詢報(bào)告，強(qiáng)調(diào)努納維克因紐特人在北極的氣候和環(huán)境中生活了數(shù)千年，努納維克應(yīng)當(dāng)為加拿大北極地區(qū)的一部分。(3)Parnasimautik計(jì)劃是努納維克全面發(fā)展愿景的具體表達(dá)：即因紐特人的傳統(tǒng)文化、身份和語(yǔ)言、土地和環(huán)境得到保護(hù)和加強(qiáng)，因紐特人自己決定該地區(qū)的發(fā)展。從2010年起，Parnasimautik團(tuán)隊(duì)深入獲取努納維克各組織機(jī)構(gòu)及每個(gè)社區(qū)原住民的發(fā)展意見和建議，最終涵蓋努納維克因紐特人面臨的所有基本問(wèn)題，包括為努納維克建立新的自治政府等。Parnasimautik Consultation Report: On the Consultations Carried Outwith Nunavik Inuit in 2013.Parnasimautik.https://parnasimautik.com/wp-content/uploads/2014/12/Parnasimautik-consultation-report-v2014_12_15-eng_vf.pdf.14 November 2014, p.7, p.14.2017年3月，新任聯(lián)邦原住民和北方事務(wù)部長(zhǎng)特別代表瑪麗·西蒙(Mary Simon)(4)瑪麗·西蒙(Mary Simon)，1947年出生于努納維克最東端的Kangirsualuujuaq，榮獲7所加拿大大學(xué)的榮譽(yù)博士學(xué)位，是加拿大首位極地事務(wù)大使，在馬科維克集團(tuán)、因紐特極地理事會(huì)(Inuit Circumpolar Council, ICC)和加拿大因紐特團(tuán)結(jié)組織(Inuit Tapiriit Kanatami, ITK)都擔(dān)任過(guò)主席。Mary Simon.The Pierre Elliott Trudeau Foundation.http://www.fondationtrudeau.ca/en/community/mary-simon.2014.提出，除了位于北緯60°以北的努納武特、西北和育空地區(qū)之外，魁北克省的努納維克和紐芬蘭-拉布拉多省的努納西亞武特(Nunatsiavut)這兩個(gè)以因紐特人為主的地區(qū)，也屬于加拿大北極地區(qū)。[36]這極大地肯定了努納維克在加拿大北極地區(qū)的地位，并為其隨后再次開啟自治談判打好了基礎(chǔ)。

2018年，馬科維克在創(chuàng)始人查理·瓦特的領(lǐng)導(dǎo)下，重新啟動(dòng)旨在制定新的努納維克自治協(xié)議的談判，并通過(guò)《2018努納維克因紐特宣言》，力求建立一個(gè)基于其北極主權(quán)及因紐特人價(jià)值觀、遺產(chǎn)、身份、文化和語(yǔ)言的原住民政府。2019年2月，在全努納維克組織機(jī)構(gòu)會(huì)議上，馬科維克被正式賦予建立努納維克憲法特遣隊(duì)的任務(wù)。3月21日，馬科維克年度大會(huì)任命瑪麗·西蒙為新首席自治談判代表，并由其主持編寫努納維克因紐特政府章程草案。6月18日，馬科維克主席瓦特和加拿大原住民關(guān)系和北方事務(wù)部長(zhǎng)卡羅琳·貝內(nèi)特正式簽署諒解備忘錄。[37]聯(lián)邦政府已允諾努納維克以自治權(quán)力，一俟同魁北克省政府達(dá)成類似協(xié)議，新一輪努納維克公投或指日可待。

四、努納維克因紐特自治的發(fā)展前景

近兩年來(lái)，努納維克的自治談判進(jìn)行得如火如荼，但因其未來(lái)自治政府行政權(quán)力、土地管轄范圍和管轄對(duì)象的不同，其自治結(jié)果存在諸多可能性。同時(shí)，努納維克因紐特人、聯(lián)邦政府、魁北克省政府及其臨近的努納武特地區(qū)和紐芬蘭-拉布拉多省，對(duì)其自治的態(tài)度都有所差異，權(quán)衡各方的利益將會(huì)是一個(gè)非常艱巨的過(guò)程。另外，努納維克還面臨自身土地賠償、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面亟需解決的問(wèn)題，以及對(duì)外協(xié)調(diào)與自治進(jìn)程密切相關(guān)的其他各方關(guān)系的棘手難題，這使得努納維克的因紐特自治將會(huì)是一場(chǎng)持久之戰(zhàn)。

(一)努納維克因紐特自治發(fā)展的可能性

隨著努納維克因紐特自治進(jìn)程的推進(jìn)，其未來(lái)發(fā)展存在多種可能性：按照其未來(lái)自治政府行政權(quán)力的不同，努納維克可能建立具有市級(jí)或省級(jí)行政權(quán)力的政府；按照其土地管轄范圍的不同，該地區(qū)可能繼續(xù)維持現(xiàn)有的行政范圍不變，或從其他省或地區(qū)劃入新的土地；按照其管轄對(duì)象的不同，可能以因紐特人為主導(dǎo)管轄境內(nèi)所有居民，或僅管轄本地區(qū)部分群體如因紐特人或原住民。就目前努納維克的自治發(fā)展及其他地區(qū)自治成功的經(jīng)驗(yàn)而言，未來(lái)其管轄對(duì)象基本可以確定為境內(nèi)所有居民。因此，綜合前兩種情況來(lái)看，新的努納維克政府具體會(huì)有以下可能。

首先，努納維克可能為一個(gè)市級(jí)原住民自治區(qū)，屬魁北克省，是加拿大二級(jí)行政區(qū)，這是努納維克最有可能的發(fā)展方向。新的自治區(qū)政府在加拿大聯(lián)邦憲法和魁北克省相關(guān)法律的規(guī)范下行使有限的立法權(quán)和行政權(quán)，這與中國(guó)自治州的自治權(quán)有一定的相似之處：在所屬省或自治區(qū)的管轄范圍內(nèi)，自治政府首長(zhǎng)由自治地區(qū)主體民族的公民擔(dān)任，并實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。[38]同時(shí)，新的努納維克自治政府將很大可能繼續(xù)維持現(xiàn)有的區(qū)域范圍，從魁北克省或其他地區(qū)劃入土地的可能性較小。

其次，努納維克也可能發(fā)展為一個(gè)省級(jí)行政單位，其可變性很大。一方面，它可能是省級(jí)原住民自治區(qū)，屬魁北克省或劃入因紐特聚集區(qū)的努納武特地區(qū)，但卻是加拿大一級(jí)行政區(qū)，這與俄羅斯北極地區(qū)的亞馬爾-涅涅茨自治區(qū)有一定的相似。亞馬爾-涅涅茨位于秋明州，但和秋明州同屬俄羅斯聯(lián)邦主體之一，都為一級(jí)行政區(qū)。若其屬魁北克省，它的土地面積可能將繼續(xù)維持現(xiàn)狀；若歸于努納武特，除保持現(xiàn)狀外，它也可能從努納武特獲得部分土地。另一方面，它可能發(fā)展為與努納武特相同地位的努納維克地區(qū)，擁有相當(dāng)大的立法權(quán)和行政權(quán)。(5)加拿大省和地區(qū)主要的不同在于省是根據(jù)憲法法令所設(shè)立的，但地區(qū)是依據(jù)聯(lián)邦法律所設(shè)立的，所以地區(qū)由聯(lián)邦政府直接管轄、省則是由各省所立的政府管轄。君主在省的代表稱為省督，三個(gè)地區(qū)的行政首長(zhǎng)專員并非皇室，而是聯(lián)邦政府的代表。相對(duì)于省，地區(qū)擁有的憲法權(quán)利較少，它們的結(jié)構(gòu)也有所不同。若如此，努納維克現(xiàn)有地域范圍既可能不變，也可能從其他省或地區(qū)獲得一定的土地，如與紐芬蘭-拉布拉多省的努納西亞武特合并。努納維克從努納武特獲得土地的可能，主要借鑒于努納武特從西北地區(qū)劃出時(shí)獲得土地的經(jīng)歷，以及20世紀(jì)50年代部分努納維克因紐特人北遷至努納武特的事實(shí)，(6)1994年皇家原住民委員會(huì)(Royal Commission on Aboriginal Peoples)發(fā)布《高北搬遷：1953年至1955年搬遷報(bào)告》(The High Arctic Relocation: A Report on the 1953-55 Relocation)，向50年代受搬遷影響的原住民及其后代支付賠償金。2010年，聯(lián)邦政府公開就搬遷事件道歉。努納西亞武特則主要是與努納維克的處境相似且地域相連，但努納武特及紐芬蘭省都不太可能接受被劃出土地的構(gòu)想。

(二)各方對(duì)努納維克因紐特自治的態(tài)度

對(duì)于努納維克的自治實(shí)踐，加拿大各方持不同的態(tài)度，尤其是與自治進(jìn)程直接相關(guān)的努納維克因紐特人、聯(lián)邦政府和魁北克省政府，出于各自不同的現(xiàn)實(shí)追求和利益考量，在努納維克推動(dòng)因紐特自治的過(guò)程中，發(fā)揮著不同的作用，這些都值得努納維克在舉行新一輪自治公投之前進(jìn)行深入的調(diào)查和分析。不過(guò)，雖然加拿大的聯(lián)邦制為原住民自治政府提供了法律基礎(chǔ)，加拿大主流社會(huì)也基本接受原住民自治政府的道德合理性，但在加拿大目前的社會(huì)政治條件下，真正實(shí)現(xiàn)帶有“主權(quán)”特征的原住民自治政府仍然是非常困難的。[13]

努納維克因紐特人基本上都積極支持因紐特自治，但對(duì)各方的自治努力卻表現(xiàn)出不同的態(tài)度。建立新的努納維克自治政府，理論上既可以實(shí)現(xiàn)因紐特人一直以來(lái)自我管理的追求，更好地保障其固有的權(quán)利和利益，又可以規(guī)范并明確其政治權(quán)、土地權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、文化保護(hù)權(quán)和平等受教育權(quán)等。但在實(shí)踐中，努納維克因紐特人一度因?yàn)榕c聯(lián)邦政府和省政府關(guān)系的不同形成對(duì)立的兩個(gè)陣營(yíng)，第三方本地因紐特群體的崛起，使得努納維克的自治進(jìn)程在復(fù)雜的環(huán)境下朝著不同的方向發(fā)展，各方的協(xié)商和妥協(xié)也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。2011年公投中66%的反對(duì)率，也進(jìn)一步說(shuō)明努納維克因紐特人在自治實(shí)踐上存在分歧。他們不是為了自治而自治，而是切實(shí)需要一個(gè)能夠真正代表自己，體現(xiàn)并維護(hù)本民族權(quán)利的因紐特自治政府。

加拿大聯(lián)邦政府基本上對(duì)其北極地區(qū)的因紐特自治持支持態(tài)度，這是努納維克自治發(fā)展的主要推動(dòng)力，更是其能夠完成自決并建立新因紐特政府的重要決定性因素之一。1971年，加拿大成為世界上第一個(gè)推行多元文化政策的國(guó)家，其多元思想深入加拿大人心，[39]這對(duì)加拿大國(guó)內(nèi)原住民的政治實(shí)踐具有一定的積極影響。就努納維克因紐特人而言，聯(lián)邦政府在歷史上就有扶持其發(fā)展的傳統(tǒng)，加拿大前任總理史蒂芬·哈珀(Stephen Harper)和現(xiàn)任總理賈斯廷·特魯多(Justin Trudeau)，都非常重視彌合與原住民之間的關(guān)系。因此，出于對(duì)內(nèi)推動(dòng)原住民社會(huì)建設(shè)，削弱魁北克省獨(dú)立勢(shì)頭和平衡北邊努納武特地區(qū)發(fā)展的需要，以及對(duì)外通過(guò)原住民的發(fā)展擴(kuò)大加拿大北極國(guó)際影響的愿望，聯(lián)邦政府會(huì)繼續(xù)支持努納維克的因紐特自治。但原住民自治政府潛在挑戰(zhàn)聯(lián)邦的一些基本規(guī)則，并對(duì)代表政治制度一體性的聯(lián)邦帶來(lái)負(fù)面影響的可能性，也使聯(lián)邦政府在與努納維克談判時(shí)更加謹(jǐn)慎。

魁北克省對(duì)目前省內(nèi)努納維克因紐特人的自治態(tài)度比較保守，不太會(huì)反對(duì)努納維克與其談判并最終建成新的努納維克自治政府，也支持其繼續(xù)屬于魁北克省，但對(duì)于努納維克“脫離”本省的可能性則幾乎不可能接受?？笨耸∈羌幽么竺娣e第一大省，人口第二大省[40]和第二大行政區(qū)，無(wú)論在面積還是人口數(shù)量上，都具有非常大的優(yōu)勢(shì)，但它卻是加拿大唯一一個(gè)以法語(yǔ)為主，并以法語(yǔ)為省級(jí)官方語(yǔ)言的行政區(qū)。(7)1977年，魁北克人黨贏得省選后推出《法語(yǔ)憲章》(或《101法案》)，將法語(yǔ)定為魁北克省內(nèi)唯一官方語(yǔ)言，盡管該法案一直備受爭(zhēng)議，但魁北克目前各地的所有標(biāo)志仍然還是沿用法語(yǔ)。致力于魁北克民族主義和促進(jìn)魁北克取得主權(quán)的魁北克人黨(Bloc Québécois)，幾十年來(lái)都未放棄魁北克獨(dú)立的努力。努納維克地處北極，面積占整個(gè)魁北克省的1/3左右，地大物博，采礦業(yè)發(fā)展突出，馬科維克等因紐特組織在國(guó)內(nèi)外的北極事務(wù)中都發(fā)揮著比較重要的作用。如果努納維克首先公投成功并脫離魁北克，將不僅嚴(yán)重影響魁北克的獨(dú)立進(jìn)程，(8)2018年，魁北克未來(lái)聯(lián)盟黨(Coalition Avenir Quebec, CAQ)創(chuàng)始人兼黨首弗蘭考斯·勒戈(Francois Legault)宣誓成為魁北克新任省長(zhǎng)，雖然勒戈之前是魁北克人黨的內(nèi)閣部長(zhǎng)，但他認(rèn)為魁北克省屬于加拿大，并承諾CAQ政府永遠(yuǎn)不會(huì)舉行關(guān)于主權(quán)的公投，魁北克獨(dú)立的進(jìn)程也有所放緩。Coalition Avenir Québec wins historic majority as voters soundly reject old-line Liberals, PQ. The Global and Mail.https://www.theglobeandmail.com/canada/article-coalition-avenir-quebec-wins-historic-majority-as-voters-soundly/.2018.10.02.更會(huì)使魁北克損失巨大的經(jīng)濟(jì)效益，其以努納維克為平臺(tái)參與北極事務(wù)的機(jī)會(huì)也將遭受重?fù)簟?/p>

(三)努納維克自治面臨的問(wèn)題

努納維克要在現(xiàn)存聯(lián)邦主義框架內(nèi)建成因紐特自治政府，既滿足努納維克因紐特的自治要求，又實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦和省政府的利益平衡，同時(shí)兼顧努納武特地區(qū)和紐芬蘭-拉布拉多省等加拿大各方的態(tài)度，則還要面臨大量亟待解決的難題。努納維克一方面要注意改進(jìn)自身存在的問(wèn)題，另一方面也要處理好與自治進(jìn)程密切相關(guān)的聯(lián)邦和魁北克省等其他各方的關(guān)系。在全面考慮且內(nèi)外兼顧的情況下，努納維克才能更好地推動(dòng)自治進(jìn)程的發(fā)展。

努納維克自治過(guò)程中自身需要注意的問(wèn)題主要包括土地賠償、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等四個(gè)方面。首先，進(jìn)一步解決好因紐特人的土地賠償問(wèn)題，仍然是今后需要注意的重點(diǎn)。其次，在政治上，要正確對(duì)待自治與共治、統(tǒng)一與多元的關(guān)系，處理好現(xiàn)代政府體制與傳統(tǒng)因紐特管理模式的矛盾，避免出現(xiàn)聯(lián)邦與省政府權(quán)力交叉且職責(zé)不明的尷尬局面。再次，在經(jīng)濟(jì)上，要注意新自治政府運(yùn)行資金的來(lái)源問(wèn)題，避免過(guò)度依賴聯(lián)邦或省政府的預(yù)算投入及外部投資，也應(yīng)注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的均衡和可持續(xù)發(fā)展，警惕陷入土地與資源型食利政府的境地。最后，在文化上，要注意因紐特價(jià)值觀、語(yǔ)言和文化等地位的確立，著力提升國(guó)家認(rèn)同感，避免對(duì)因紐特民族的同化，防止其走向離心化，處理好與當(dāng)?shù)胤且蚣~特民族之間的關(guān)系，促進(jìn)因紐特自治實(shí)現(xiàn)新的突破。

努納維克在推進(jìn)因紐特自治的過(guò)程中也要處理好與其他各方的關(guān)系，尤其是要努力實(shí)現(xiàn)與聯(lián)邦和省政府的良好溝通，這直接決定了努納維克的自治進(jìn)度和自治程度。在與聯(lián)邦和省政府談判時(shí)，努納維克既要注意談判團(tuán)隊(duì)和談判方式的選擇，又要保證談判內(nèi)容能夠體現(xiàn)位于北極地區(qū)的努納維克絕大多數(shù)因紐特人的利益，包括努納維克未來(lái)的行政范圍及權(quán)力結(jié)構(gòu)，新努納維克政府的政治職能及其與聯(lián)邦和省政府的關(guān)系，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政來(lái)源和支出計(jì)劃，以及地區(qū)內(nèi)因紐特文化和語(yǔ)言的表現(xiàn)形式等在內(nèi)的各種問(wèn)題。雖然這些內(nèi)容在Parnasimautik計(jì)劃中都有所表達(dá)，努納維克也一直在努力構(gòu)建其全面發(fā)展愿景，但如何將這些訴求有效地反饋給聯(lián)邦和魁北克省政府，并順利體現(xiàn)在未來(lái)的自治實(shí)踐中，仍然是不能忽視的難題。

五、結(jié)語(yǔ)

從20世紀(jì)50年代興起以民族劃分西北地區(qū)的討論，到1999年努納武特正式成立為具有原住民自治性質(zhì)的行政區(qū)，歷時(shí)近半個(gè)世紀(jì)。從20世紀(jì)50年代努納維克因紐特自治意識(shí)的萌芽，到其自治觀念的形成，再到自治實(shí)踐的發(fā)展，新時(shí)期努納維克自治的再發(fā)展，可能仍然需要持續(xù)一定的時(shí)間。同時(shí)，其因紐特自治前景的不確定性和結(jié)果的多樣性，也使其在今后的發(fā)展中，需要更加重視努納維克因紐特人、聯(lián)邦政府、魁北克省政府以及加拿大其他各方的態(tài)度，平衡好不同群體的利益，處理好各種待解決的問(wèn)題，這也為今后努納維克因紐特自治的發(fā)展，提出了更高的要求。