重大突發(fā)公共事件背景下公共圖書館應急公共文化服務的立法保障

歐陽愛輝，劉 旋（南華大學經濟管理與法學學院）

2020 年初，新冠肺炎疫情在我國境內全面爆發(fā)，國家緊急調配資源，以社區(qū)為單位實行封閉式管理，包括公共圖書館在內的主要公共文化和娛樂場所都被迫停業(yè)。通過公共圖書館的公共文化服務獲取知識儲備已成為公眾提升自身綜合素質、滿足精神文化需求的主要途徑，但受制于疫情，各地文化供應皆呈停擺之勢。在這類重大突發(fā)公共事件背景下，公共圖書館作為最主要的公共文化服務場所，如何以法律形式保障其有效提供應急公共文化服務的研究迫在眉睫。

1 我國公共圖書館應急公共文化服務立法保障概況

當前我國法律體系主要是以 “基本法— 部門法（專門法）— 行政法規(guī)、部門規(guī)章— 地方性法律法規(guī)” 作為立法保障的基本范式，雖然我國沒有專門的公共圖書館應急公共文化服務的法律制度和法律條文，但仍有部分立法涵蓋了公共圖書館相關應急服務的內容。

1.1 憲法保障

我國現行憲法主要從兩個方面對公共圖書館應急公共文化服務予以宏觀層面的立法保障。① 憲法為應急公共文化服務的實施提供了相應的法律依據。在物質需求得到基本滿足、人們精神文化需求極速增長的背景下，《中華人民共和國憲法》 第32 條明確規(guī)定：“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興?！保?］該條規(guī)定強調把 “精神文明” 歸入為五大文明之一并予以保障，指出實現社會良性發(fā)展應立足于五大文明的并駕齊驅。重大突發(fā)公共事件如自然災害、社會公共衛(wèi)生事件等嚴重阻礙了社會發(fā)展。為實現社會的可持續(xù)發(fā)展，我們在應對此類問題時不僅要對經濟發(fā)展、民生穩(wěn)定、生態(tài)平衡等方面進行應急傾斜，也需通過各類應急公共文化服務來保障人們正常的精神文化需求。② 憲法為公共圖書館的應急公共文化服務主體地位提供了法律依據?！吨腥A人民共和國憲法》 第22 條第1 款規(guī)定：“國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的圖書館事業(yè)，以便開展群眾性文化活動?！保?］該條規(guī)定指出圖書館是為人民、為社會主義服務的群眾性文化活動基地，承載著為滿足公民文化需求而服務的使命。圖書館作為國家或地方政府管理、資助和支持的、免費為社會公眾提供服務的文化服務機構，［2］同時作為國家與社會中心性質的文化機構與知識傳播平臺，具備提供應急公共文化服務的合法性，是新冠肺炎疫情等重大突發(fā)公共事件發(fā)生期間滿足民眾精神文化需求的重要場所。

1.2 圖書館專門法之保障

2017 — 2018 年，《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《保障法》）、《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》） 相繼頒布并施行，為公共圖書館提供應急公共文化服務給予了專門性立法保障。

（1）《保障法》 和《公共圖書館法》 共同對公共圖書館應急公共文化服務的實施起到引領作用。如，《保障法》 第2 條明確了公共文化服務的內涵，即由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務，并在第14 條中指出圖書館是公共文化設施之一。［3］《公共圖書館法》 第3 條指出，公共圖書館系社會主義公共文化服務體系的重要組成部分，推動、引導、服務全民閱讀是時代賦予的重要任務。［4］上述內容說明了公共圖書館在公共文化服務中的重要性。而公共文化服務在廣義上涵蓋重大突發(fā)公共事件背景下的相關應急服務，因此其為公共圖書館應急公共文化服務指明了方向。

（2） 公共圖書館應急公共文化服務具體措施離不開《保障法》 和《公共圖書館法》 的推動。公共圖書館在提供應急公共文化服務的過程中，可能會面臨較多的主客觀困難，如果相關行政機關責任落實不到位，則很容易使公共圖書館得到的實際支持大大減少。而《保障法》 和《公共圖書館法》 的實施能夠有效明確職責、化解不必要的矛盾。如，《保障法》 總則和《公共圖書館法》 第5 條的相關規(guī)定明確了國務院文化主管部門負責全國公共圖書館的管理工作、縣級以上地方人民政府文化主管部門負責本行政區(qū)域內公共圖書館的管理工作，國務院其他有關部門、縣級以上地方人民政府其他有關部門則在各自職責范圍內負責與公共圖書館管理有關的工作。［5］上述專門立法對相關行政機關職責的明確分工，使得在重大突發(fā)公共事件爆發(fā)時能夠迅速厘清權限，推動公共圖書館落實應急公共文化服務的相關具體措施。

1.3 部門規(guī)章、地方性立法及其他相關法規(guī)之保障

除憲法、圖書館專門法對公共圖書館應急公共文化服務的保障外，部門規(guī)章、地方性立法及其他相關法規(guī)在一定程度上也對其給予了相應立法保障?！豆矆D書館法》 還未出臺時，為加強國內公共圖書館的綜合性管理，原國家文化部頒布了《省（自治區(qū)、市） 圖書館工作條例》，明確規(guī)定?。ㄗ灾螀^(qū)、市） 圖書館的性質、方針和任務。很多地方政府基于轄區(qū)內公共圖書館遇到的現實問題也制定了地方性法律法規(guī)，并對相關法律關系進行調整。如《上海市公共圖書館管理辦法》《深圳經濟特區(qū)公共圖書館條例（試行）》《廣西壯族自治區(qū)公共圖書館管理辦法》《內蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》《湖北省公共圖書館條例》《北京市圖書館條例》《河南省公共圖書館管理辦法》《浙江省公共圖書館管理辦法》 等。這些地方性立法及部門規(guī)章都在廣義上涵蓋了公共圖書館應急公共文化服務，并對其給予了認可。除此之外，還有一些相關法規(guī)也涉及對公共圖書館應急公共文化服務的法律關系。如，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》 包含了公共圖書館應急公共文化服務在內的各類突發(fā)事件緊急應對措施的內容、手段和具體管理；《中華人民共和國預算法》則在廣義上規(guī)范了應急公共文化服務預算。這些法規(guī)相輔相成，在一定程度上給予了公共圖書館應急公共文化服務必要的立法保障。

2 我國公共圖書館應急公共文化服務立法保障存在的不足

2.1 公共圖書館應急公共文化服務職能規(guī)定的缺失

迄今為止，我國關于公共圖書館公共文化服務職能的規(guī)定在法律上還不全面，在應急公共文化服務職能方面明顯缺失?！侗Ｕ戏ā?第2 條確立了公共文化服務的基本內涵，［3］《公共圖書館法》 第33 條對公共圖書館面向社會公眾提供文化服務的內容進行了規(guī)定，［4］但兩部法律全文均未能找到應急公共文化服務職能的相關闡述。這有可能導致我國公共圖書館對自身職能范圍定位不全面，從而被動應對重大突發(fā)公共事件所帶來的不利影響。據筆者統(tǒng)計，新冠肺炎疫情爆發(fā)至今，在我國現有的307 所省市級公共圖書館中，大部分館舍皆采取閉館措施，部分圖書館免費提供了線上電子資源服務。如，湖南圖書館開展 “網上書房” 網上借還服務；［6］首都圖書館通過 “首圖數字圖書館” 微信服務號、“首圖市民學習空間” APP 客戶端、“首都圖書館” APP 客戶端向公眾提供中英文電子書和期刊等電子資源服務；［7］上海圖書館通過“上海圖書館” 微信公眾號、上海圖書館網站主頁“我的圖書館” 等向公眾提供電子資源，同時開通了“上圖方艙數字圖書館”，并通過湖北省圖書館的方艙數字文化之窗 “浦江伴讀” 頻道，把 “上海書展·閱讀的力量” 2020 特別網聚活動和上海圖書館優(yōu)質資源送進武漢方艙醫(yī)院。［8］

2.2 專門法中的法人治理結構規(guī)定有待補充

盡管《保障法》 第24 條和《公共圖書館法》 第23條規(guī)定國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理。但由于缺乏具體詳盡的法人治理結構運作規(guī)定，政府與公共圖書館的權責關系不明晰，客觀上阻礙了相關應急公共文化服務的實施。公共圖書館法人治理結構是充分考慮公共圖書館作為公益性事業(yè)法人的內在屬性，借鑒公司治理結構，建立以理事會為核心決策層的權力機構和相應的執(zhí)行機構、監(jiān)督機構，通過政府、圖書館、外界人士三方理事會成員的相互制衡，管理內外部事務，［9］它的正常運作有利于公共圖書館及時把握時代發(fā)展方向，更好地適應當今社會環(huán)境，改善傳統(tǒng)管理結構所帶來的自身工作效率低下以及決策壟斷等問題。但是，若我們在法條中對政府、公共圖書館、社會外界三方權利義務規(guī)定不明晰，在突發(fā)重大公共事件時，公共圖書館法人治理結構的科學有效運作就會被阻礙。如新冠肺炎疫情期間，湖南省文化和旅游廳發(fā)布的《關于進一步做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》 明確要求，湖南省公共圖書館結合公共文化服務窗口單位的實際情況，制訂詳實、有效的應急預案及具體措施。然而筆者通過檢索湖南省各公共圖書館的網站主頁信息發(fā)現，全省只有湖南圖書館公開發(fā)布成立應急小組并落實了政府相關政策中應急服務的宏觀指導要求。［10］

2.3 缺乏特定、具體的圖書館危機應急管理制度

圖書館危機管理是當圖書館面臨危機事件時從發(fā)生到消亡全程監(jiān)控處理的管理理論與管理實踐。［5］應急公共文化服務具體內容也是圖書館危機管理的重要組成部分?？陀^來看，盡管《公共圖書館法》 已出臺，但圖書館專門法的制定主要是用于闡釋基本觀念、確立基本原則、規(guī)范基本環(huán)節(jié)，缺乏圖書館危機應急專項內容。因此，我國公共圖書館的危機管理實踐主要是基于《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《突發(fā)事件應急預案管理辦法》 以及其他相關法律法規(guī)的一般性指導意見和長期工作經驗積累，這仍是一種簡單的危機處理，［11］是政府與公共圖書館之間有限的聯動管理。然而應急公共文化服務有別于一般的館內危機管理，它是一種面向社會公眾文化需求的、政府— 公共圖書館— 公眾群體的三方應急服務體系，離不開三方的銜接與配合。① 政府作為公共圖書館的設立者，必須引領公共圖書館制定緊急預案，并提供資金和人員上的支持，幫助它們作好應急公共文化服務準備；②公共圖書館內部管理人員負責日常監(jiān)測事件動向并進行預警；③ 政府與公共圖書館應發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同負責應急處置、救援、事后恢復與重建。故而，我國公共圖書館針對應急公共文化服務仍處于一種缺乏特定、具體的危機應急管理制度的狀態(tài)。

2.4 地方性立法存在缺陷

綜觀我國公共圖書館地方性立法現狀，從1985年貴州省第一部縣級圖書館工作條例的出臺，到2015年《廣州市公共圖書館條例》 的落地，我國目前已有16 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市和縣（區(qū)） 頒布了地方性公共圖書館法律法規(guī)。［12］其內容涵蓋公共圖書館的設置、運行、責任和監(jiān)督管理，既為區(qū)域內圖書館的可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障，也為《公共圖書館法》 最終出臺和全國性的圖書館法制化建設奠定了扎實的基礎。然而它也存在諸多缺陷，需要我們進一步予以完善。① 相關法律規(guī)定嚴重滯后、不全面。在16 部地方性公共圖書館法律法規(guī)中，除《上海市公共圖書館管理辦法》 進行過多次修訂外，其他法律規(guī)范幾乎無任何改動，且上述法律規(guī)范中很多條款未能就應急公共文化服務的具體內容進行規(guī)定。② 地方性立法保障尚未形成體系。如前所述，我國公共圖書館地方性立法早于國家立法，由于原有地方性立法保障體系的建立缺乏國家層面統(tǒng)一的法律進行調整，導致現有16 部地方性立法對自身具體適用范圍、弱勢群體的權益保護、志愿服務相關的內容以及服務公告方面的規(guī)范程度各異，甚至缺乏相關規(guī)定，尚未形成完整的保障體系，這嚴重阻礙了公共圖書館應急公共文化服務的實施。

3 加強我國公共圖書館應急公共文化服務立法保障的措施

3.1 健全《公共圖書館法》 的相關規(guī)定

（1） 可以通過對《公共圖書館法》 第33 條公眾文化服務職能的內容進行補充規(guī)定，將公共圖書館應急公共文化服務的職能寫入法律條文。由于現有法律未明確該職能，導致我國公共圖書館在應對重大突發(fā)公共事件背景下的公共文化服務需求出現被動甚至相關應急服務全面缺失的情況。因此，為有效避免各地對職能范圍理解不一致所帶來的應急不及時，迫切需要將應急公共文化服務職能明確化。

（2） 進一步充實《公共圖書館法》 第23 條關于法人治理結構的規(guī)定，尤其要理順政府與公共圖書館的權責關系，實現政事分開、管辦分離的目的。由于當下我國公共圖書館法人治理結構改革還處于初級階段，政府與公共圖書館之間存在權責不明的情況，難以適應應急公共文化服務之所需。一方面，政府在宏觀層面管理公共圖書館的過程中可能會過度干預其應急公共文化服務的決策；另一方面，政府的過度放手也可能導致公共圖書館相關應急服務缺乏必要的監(jiān)管和支持。通過法律明釋兩者的職權范圍，有利于政府和公共圖書館各得其所、各司其職。

（3） 應當在《公共圖書館法》 第40 條中對公共圖書館網絡服務的內容作出調整?！豆矆D書館法》第40 條已明確指出，“國家構建標準統(tǒng)一、互聯互通的公共圖書館數字服務網絡，支持數字閱讀產品開發(fā)和數字資源保存技術研究，推動公共圖書館利用數字化、網絡化技術向社會公眾提供便捷服務。政府設立的公共圖書館應當加強數字資源建設、配備相應的設施設備，建立線上線下相結合的文獻信息共享平臺，為社會公眾提供優(yōu)質服務?！保?］在新冠肺炎疫情等重大突發(fā)公共事件背景下，公共圖書館顯然很難繼續(xù)提供傳統(tǒng)的圖書借閱服務，但可借助互聯網提供數字資源服務。在新冠肺炎疫情期間，大部分民眾通過公共圖書館提供的免費電子資源獲取知識，很好地消減了文化服務供應停擺所帶來的負面影響，彰顯了網絡公共文化服務的巨大價值。為了有效應對日后可能發(fā)生的重大突發(fā)公共事件，我們應該對公共圖書館網絡公共文化服務的規(guī)定作出調整。如，將《公共圖書館法》 第40 條規(guī)定可酌情改為 “國家……推動公共圖書館必須利用數字化、網絡化技術向社會公眾提供便捷服務。政府設立的公共圖書館必須加強數字資源建設……”，以 “必須” 這種硬性要求的表述促使國家和公共圖書館在網絡服務方面投入更多的資源進行建設，使其在應對重大突發(fā)公共事件中承擔更大的責任。

3.2 研究制定《公共圖書館突發(fā)事件應對條例》

為了更好地促使公共圖書館具備提供應急公共文化服務的能力，我們還應該在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《突發(fā)事件應急預案管理辦法》 以及其他相關法律法規(guī)的一般性指導意見和現有應急工作經驗的基礎上，制定《公共圖書館突發(fā)事件應對條例》，對公共圖書館危機管理、應急公共文化服務等具體內容予以專門、統(tǒng)一的規(guī)定。主要包括：① 總則。對立法宗旨、本條例適用范圍、原則、公共圖書館危機管理相關概念以及職責分配等內容進行闡述；② 預防與應急準備。其主要用于建立健全公共圖書館突發(fā)事件應急預案體系。建立以國務院、國務院有關部門、地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門為主導的公共圖書館自主應急預案系統(tǒng)，并根據相關法律法規(guī)、上級人民政府及有關部門的應急預案和本地區(qū)的實際情況，對制定相應突發(fā)事件應急預案的具體過程、職責予以規(guī)范；③ 監(jiān)測與預警。明確指出縣級以上地方各級人民政府應當聯動本地區(qū)公共圖書館，并與其他專業(yè)機構和監(jiān)測網點實現突發(fā)事件信息互聯互通，加強跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作，逐步構建全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息處理系統(tǒng)，匯集、儲存、分析、發(fā)布有關突發(fā)事件的信息；④應急處置與相關公共文化服務的提供。這主要是針對突發(fā)事件發(fā)生后的后續(xù)問題進行規(guī)定。當突發(fā)事件發(fā)生后，公共圖書館和當地人民政府應針對其性質、特點和危害程度立即采取不同的應急處置措施并根據需要提供不同類型的公共文化服務；⑤法律責任。對有妨礙應急公共文化服務行為的人員作出處罰規(guī)定；⑥ 附則。該附則主要是對公共圖書館突發(fā)事件應對條例的其他內容進行規(guī)定。

3.3 完善地方性立法，強化區(qū)域內公共文化服務應急體系的建立

地方性立法對于區(qū)域內公共文化服務應急體系的建立更具優(yōu)勢。一方面，地方性立法是根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要所制定，有利于因地制宜、統(tǒng)籌兼顧區(qū)域內各方利益和資源分配，形成集各方之長為一體的應急體系；另一方面，地方性立法是國家立法的延伸和完善，有助于國家立法原則、精神在本地區(qū)得到有效貫徹，實現法律體系中各層級的上下銜接。此外，地方性立法可對一些尚不具備條件進行國家立法的內容作出實踐，驗證其可行性。故而，為了更好地提供應急公共文化服務，及早建立區(qū)域內公共文化服務應急體系，我們理所應當展開相應的地方性立法，同時針對現有地方性立法，在原有基礎上展開全面修訂，解決法律規(guī)定滯后、不全面等問題。① 為引導公共圖書館應急公共文化服務措施的有效實施，應在地方性立法中對公共圖書館公共文化服務的具體職能內容進一步予以解釋，將公共圖書館應急公共文化服務職能納入地方性立法加以保障。②應在地方性立法中規(guī)范政府行為，推動深入構建公共圖書館法人治理體系，對政府和公共圖書館的管理權責范圍予以明確。③ 在地方性立法中應當加強各地政府對圖書館事業(yè)的領導，政府要統(tǒng)籌協(xié)調、聯動本地區(qū)的公共圖書館，構建區(qū)域內統(tǒng)一的突發(fā)事件信息共享、應急處理系統(tǒng)，實現公共圖書館、其他專業(yè)機構和監(jiān)測網點的突發(fā)事件信息處理系統(tǒng)互聯互通，以及跨部門、跨地區(qū)的信息交流與應急合作。同時地方性立法應鼓勵自然人、法人和其他組織加入本區(qū)域內公共圖書館應急公共文化服務工作。④在地方性立法中應對公共圖書館的相關應急經費問題予以明確規(guī)定。為保障應急公共文化服務活動的正常進行，政府應將公共圖書館的相關應急經費列入本級財政年度預算，并規(guī)范?？顚Ｓ?，不得挪作他用。⑤ 地方性立法還應對公共圖書館應急公共文化服務過程中發(fā)生的法律責任問題作出具體規(guī)定，以保證區(qū)域內公共文化服務應急體系的順暢建立以及相關應急活動的有序進行。