刑事案件罰沒財物處理的困境與現(xiàn)實出路

王詩華

（北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875）

一、刑事案件罰沒財物處理的現(xiàn)狀

罰沒財物主要是指行政或司法機關(guān)通過行政處罰或刑罰手段，將單位或個人所有的財產(chǎn)依法、無償轉(zhuǎn)移為國家所有的財產(chǎn)［1］。根據(jù)文義解釋以及司法實踐的發(fā)展，一般將罰沒財物分為罰金、罰款與沒收的物品；根據(jù)罰沒過程的先后，可將罰沒財物的法律規(guī)制界定為前端的罰沒行使環(huán)節(jié)和后端的財產(chǎn)處置階段。程序正義的基本原則和嚴(yán)格的監(jiān)督機制能夠保證前端的行使環(huán)節(jié)受到嚴(yán)格的制度約束，因該環(huán)節(jié)不乏學(xué)理上的研究深度，也就成為長期以來法學(xué)研究的熱門主題。然而，后端的處置環(huán)節(jié)卻并未得到如此友好的對待，不論是在司法實踐還是理論研究中，權(quán)力機關(guān)和學(xué)界都鮮少關(guān)注處置環(huán)節(jié)，表現(xiàn)出對政府管理罰沒財物的“無條件信任”［2］。

回顧我國現(xiàn)有的關(guān)于罰沒財物的處置制度，全國目前尚無統(tǒng)一的法律規(guī)范，僅有部分地區(qū)出臺了地方性的管理辦法以及部分部門出臺了本系統(tǒng)的規(guī)章［3］。這些規(guī)章文件只能站在本系統(tǒng)或本地區(qū)的立場，解決系統(tǒng)內(nèi)部或地區(qū)內(nèi)部的處置問題，缺乏一致性和系統(tǒng)性；且多數(shù)規(guī)章在創(chuàng)制時立法技術(shù)不足、法律內(nèi)容簡單、立法層次不足，已經(jīng)無法解決所出現(xiàn)的實際問題；另外，目前在罰金的現(xiàn)實執(zhí)行以及沒收的范圍界定上仍存在相應(yīng)的疑難之處。這些問題都會影響后續(xù)的處置過程。

罰沒財物在現(xiàn)實中壯大膨脹的實情與其在制度內(nèi)受到輕視的待遇是矛盾的，財物從制度缺陷中悄悄走向灰色領(lǐng)域，導(dǎo)致罰沒財物未能置于法律的規(guī)制之下的混亂狀況?！白孕刑幹谩?的制度安排使得財物之于公眾是不公開的隱秘，極易滋生內(nèi)部的腐敗和瀆職；“無條件信任” 的態(tài)度表現(xiàn)讓罰沒的財物成為不受監(jiān)督和制約的“部門私有財產(chǎn)”；“誰沒收誰處理” 的處置原則讓部門之間為了獲取更多辦案津貼或財政補助，爭相搶奪財物上繳權(quán)；“多頭管理” 的管理方法迫使各單位都想建立專門的倉庫，再加上辦公場地和辦公人員難以配套，造成辦公資源浪費。

2014 年12 月30 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第八次會議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范刑事訴訟涉案財物處置工作的意見》，就進(jìn)一步規(guī)范刑事訴訟涉案財物的處置工作提出了新的要求?？梢灶A(yù)見，隨著社會經(jīng)濟水平的提升，罰沒的財產(chǎn)一定會越來越多，也將制造更多的管理困境、處置難題?，F(xiàn)實中的挑戰(zhàn)急需回應(yīng)，制度中的缺漏必須補足，學(xué)界內(nèi)的空白等待填補，理論和現(xiàn)實都要求在處置環(huán)節(jié)施加必要的程序控制，兼顧罰沒制度的公開性和行政工作的高效性，繼而開通一條適應(yīng)現(xiàn)實、保障公正的罰沒財產(chǎn)處置的路徑。

二、刑事案件罰沒財物處置的具體內(nèi)容

（一）罰沒財物的對象范疇

在刑事案件中，用以執(zhí)行罰沒適用的對象可謂五花八門。提煉、總結(jié)現(xiàn)有規(guī)定，一般將罰沒財物分為以下幾類：一是我國現(xiàn)行階段流通的貨幣，以罰金、罰款的形式呈現(xiàn)；二是可投入流通市場予以流通、變賣的普通物品，如外幣、金銀、有價證券等有價值的動產(chǎn)；三是不動產(chǎn)；四是槍支、淫穢物品、毒品等違禁品［4］。即是說，當(dāng)刑事案件涉及財物的罰沒問題時，只要符合上述所列舉對象的范疇，皆適用于罰沒。當(dāng)然，對于上述對象之一的不動產(chǎn)能否適用刑事案件的罰沒程序，理論界尚存在較大爭議。盡管相應(yīng)法律規(guī)范對于不動產(chǎn)的罰沒已有明確規(guī)定與認(rèn)可，但必須看到，大多數(shù)不動產(chǎn)作為民眾生活起居的必需品，背后蘊含著較大的價值。而且其有時存在所有權(quán)、出租權(quán)等權(quán)力歸屬的爭議，在社會上具有較高的關(guān)注度，一旦處置不慎就會引發(fā)極大爭議。再加上能夠直接罰沒處置不動產(chǎn)的部門極少，因而下一步在涉及此類對象的罰沒時，應(yīng)謹(jǐn)慎考慮，并經(jīng)由相關(guān)職權(quán)部門進(jìn)行處置。

（二）罰沒財物的管理方式

對于罰沒財物的具體管理，在此種情形下大致可以分為對財?shù)墓芾硪约皩ξ锏墓芾恚?］。從目前的規(guī)定與實踐情形來看，罰沒之財?shù)墓芾碇饕憩F(xiàn)為以各種形式流通的貨幣，不分種類地皆由相應(yīng)的財政部門管理；而罰沒之物可大致分為罰沒執(zhí)行機關(guān)的管控，以及財政機構(gòu)另設(shè)的公物倉統(tǒng)一管控［6］。目前，已有個別省份實行將上述涉案物品交由公物倉代為管控的形式。對比這兩種途徑，交由執(zhí)行機關(guān)管控存在較多弊端。首先，實踐中存在多個能夠行使罰沒財物的管理權(quán)部門，多頭管理之下易引起權(quán)利爭端；其次，相關(guān)機構(gòu)在具體執(zhí)行罰沒之物的管理時，不能排除其私吞上述物品的可能性。而對于公物倉，其作為管控罰沒財物的專職部門，從罰沒的執(zhí)行再到后續(xù)的管理程序，都有上級財政部門的嚴(yán)格監(jiān)管與巡查，不易發(fā)生私吞、私分等現(xiàn)象。

（三）罰沒財物的具體處理

對于罰沒財物的處理，通常首選做法是出售變現(xiàn)并收歸國庫；少量省份規(guī)定，如果罰沒財物恰好是行政機構(gòu)辦公急需采購的物品，經(jīng)過財政機構(gòu)審核批復(fù)后能夠直接交由相關(guān)部門使用。但也僅限于在工作中使用，不得挪作他用或是出賣。除此之外，在實踐中，貴州等省份規(guī)定這些財物在特定情形下也可用于公益、救災(zāi)等。例如：在往年的災(zāi)害重建中以及貧困山區(qū)的對口支援上，都存在投入此類財物的情形。另外，需要注意的是，銷毀也是處置這類財物的重要途徑之一。對于那些違禁物品以及不具有任何價值的東西，應(yīng)上報上級財政機構(gòu)，在其監(jiān)管之下，通過燒毀、土埋等方式將其銷毀。

總結(jié)來看，對上述物品的處理，收歸國有是首選，相關(guān)部門的額外使用是其次，而用于社會公益、救災(zāi)是例外，銷毀則是最后的兜底途徑［7］。

（四）罰沒財物變現(xiàn)后的處理

如前所述，將罰沒財物拍賣、售出得來的款項一般會上交國庫。而對于這些款項的具體使用，實踐中存在多種情形：一是直接作為本年度的當(dāng)?shù)卣斦杖耄欢菍⑻囟ū壤目铐椃颠€給執(zhí)行罰沒的機構(gòu)，由其按照相應(yīng)的規(guī)則和程序支配使用［8］；三是用于激勵機制，即對于那些檢舉、揭發(fā)違法犯罪行為的公民以及工作業(yè)績突出的國家工作人員給予一定數(shù)額的獎勵。

（五）罰沒財物處置的監(jiān)督

公權(quán)力機關(guān)的信息公布與監(jiān)督一直是爭議問題，盡管近些年我國行政信息公開的狀況大為改善，但目前對于罰沒財物處置的監(jiān)督仍存在較大缺陷，公開性不足。僅有部分省份制定了相關(guān)的公開規(guī)定，但大多數(shù)不夠健全。

三、刑事案件罰沒財物處理存在的困境與原因

（一）罰沒財物處置的困境

目前，大部分省、市已結(jié)合工作實踐制定了相應(yīng)的罰沒財物的處置管理辦法。這些規(guī)范對于早期的罰沒財物處置起到了關(guān)鍵作用。但隨著這兩年新型經(jīng)濟犯罪的涌現(xiàn)，以及制度不夠統(tǒng)一帶來的缺陷，再加上前端罰沒環(huán)節(jié)存在范圍界定不明確和執(zhí)行不公等疑難，目前罰沒財物處置過程中存在大量問題：

1. 前端環(huán)節(jié)的罰金執(zhí)行、沒收范圍界定存在爭議

目前，司法實踐中存在短期自由刑易科罰金刑的現(xiàn)象，盡管其能夠緩解司法資源的緊張，但也會因犯罪人經(jīng)濟情況不同而導(dǎo)致同罪異罰，造成司法不公；同時，沒收違法所得的范圍如何界定，以及沒收物品價值的鑒定也尚無具體規(guī)定，這是司法實踐中的缺陷。由于目前尚無具體財物沒收范圍的規(guī)范，因而實踐中在執(zhí)行罰沒時隨意性較大，對于與案件可能存在關(guān)聯(lián)的財物，往往是先一股腦扣押，不做仔細(xì)區(qū)分。而在確定完罰沒的范圍之后，對與案件毫無關(guān)聯(lián)的財物也總扣押超期，對涉案人的權(quán)利侵害較大。

2. 規(guī)范制度的缺失致使相關(guān)財物處理不慎

在罰沒財物的具體處理上，不論是執(zhí)行罰沒還是后續(xù)的使用，我國目前并沒有通用的法律規(guī)范。只有一些地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情形制定了相關(guān)的辦法或規(guī)定。而上述現(xiàn)有的規(guī)定卻又存在制定時間久遠(yuǎn)、已不符合司法實踐，或是存在立法位階過低、內(nèi)涵不夠豐富等弊端，進(jìn)而會引起機構(gòu)間爭奪權(quán)力或是推諉責(zé)任等情形出現(xiàn)。因缺乏相應(yīng)規(guī)范及機構(gòu)間的權(quán)責(zé)不分，加上監(jiān)督部門的缺乏，管理、變現(xiàn)、劃撥等相關(guān)程序完全無法實現(xiàn)規(guī)范化，甚至?xí)鹨欢〝?shù)量的腐敗犯罪。

3. 執(zhí)行機構(gòu)的自由處置易引發(fā)權(quán)力尋租

在執(zhí)行罰沒的實踐中，一直在遵循“罰沒主體等同于處置主體” 的模式，即享有執(zhí)行罰沒權(quán)利的機構(gòu)，同時也能夠?qū)@些財物進(jìn)行后續(xù)的處置［9］。由于相關(guān)部門處置權(quán)限較大，監(jiān)督機制缺乏，很有可能會任意加大財物的扣押范圍，甚至直接沒收財物。另外，許多公職人員只注重前端環(huán)節(jié)的罰沒，而對后續(xù)的具體管理置若罔聞。這種思想的存在往往會導(dǎo)致具體的處置程序流于形式且公開程度較低，更有甚者會違反法定程序直接私下轉(zhuǎn)為單位財產(chǎn)，進(jìn)一步引發(fā)瀆職、貪賄、權(quán)力尋租等現(xiàn)象。

4. 多部門交叉管理下管護(hù)冗雜、浪費嚴(yán)重

目前，為更好地完成罰沒財物的一套執(zhí)行程序，多數(shù)單位都建立了完備的配套設(shè)施與保管專業(yè)隊伍。但在具體的執(zhí)行過程中，首先，保管專業(yè)隊伍以及設(shè)施倉庫的建設(shè)需投入大量的人力、物力資源，若存在相關(guān)人員素質(zhì)不高或是設(shè)施建設(shè)不完善的情形，只會事倍功半。其次，罰沒程序依賴于前端刑事訴訟程序的進(jìn)行，但在實踐中刑事訴訟程序往往需要較長的期限才可完成，這就使得涉案財產(chǎn)必須在多個主體之間轉(zhuǎn)手交接。在這個過程中，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)增多、管護(hù)戰(zhàn)線拉長，這不僅考驗管理單位與公檢法的銜接工作，還會耗費較大的人力、物力資源，也加大了涉案財物損毀、滅失的風(fēng)險［10］。

（二）罰沒財物處置問題的原因

1. 罰沒財物的范疇界定不清

目前，尚無法律規(guī)范對于罰沒財物的范疇進(jìn)行明確界定，即“罰什么”“怎么罰”“罰完了如何處理”，各地均無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這就使得具體罰沒程序的執(zhí)行具有很大的隨意性。尤其是辦案機關(guān)往往會以“和案子相關(guān)”“辦理案件”為由，直接查扣相關(guān)財物，并不加以仔細(xì)區(qū)分。罰沒執(zhí)行的濫用往往會不當(dāng)增大打擊面，將一些與案件毫無關(guān)聯(lián)的財物牽扯進(jìn)來，而這也同時侵犯了公民正常的財產(chǎn)權(quán)。究其原因，與罰沒財物的范疇界定不清存在諸多關(guān)聯(lián)。

2. 財物的權(quán)利人參與程度不夠

在執(zhí)行罰沒程序時，往往只有相關(guān)機構(gòu)參與，對于“罰什么”“怎么罰”，完全是罰沒主體自行決策，財物的權(quán)利人并沒有發(fā)言權(quán)，只能配合相關(guān)機構(gòu)完成財物的移轉(zhuǎn)。對于權(quán)利人來說，其享有的抗辯權(quán)與知情權(quán)可謂微乎其微。同時，盡管法律給予了權(quán)利人可享有救濟權(quán)，但現(xiàn)實中救濟權(quán)的行使不是受限頗多，就是毫無效果。權(quán)利人對于罰沒財物的申訴效果往往不盡如人意。

3. 監(jiān)督與追責(zé)體系不夠健全

首先，罰沒財物處置的監(jiān)督體系并不健全。在外部監(jiān)督下，由于公開程度較低，社會公眾并不了解涉案財物的性質(zhì)與各項內(nèi)容，無法給出是否應(yīng)予罰沒的判斷。同時，法律規(guī)范早已賦予了相關(guān)機構(gòu)處理涉案財物的權(quán)力，至于處置哪些、怎么處置，完全屬于部門自己的權(quán)責(zé)范圍，外部無法更好地進(jìn)行具體監(jiān)督。其次，如果涉及后續(xù)的追責(zé)程序，一般也很難得到完善的解決。鑒于多重因素的影響，追責(zé)機構(gòu)對于處置程序中的微小紕漏會睜一只眼閉一只眼，即使存在較大問題也會予以一定的袒護(hù)。再加上配套法律體系不健全，實踐中處理這類問題難度較大。

四、刑事案件罰沒財物處理程序的完善

（一）推廣建設(shè)統(tǒng)一的公物倉

目前，少量省份實行由財政機構(gòu)領(lǐng)頭，對刑事案件罰沒財物直接送入公物倉，進(jìn)而建立屬地管理的模式。在這一模式下，先由財政機構(gòu)在當(dāng)?shù)貥?gòu)建公物倉，隨后在具體的處置程序中，沒收執(zhí)行機關(guān)或是公檢法機關(guān)只負(fù)責(zé)刑事案件辦結(jié)，之后的財物管護(hù)、處理、變現(xiàn)、入庫等諸多程序均交由公物倉全權(quán)負(fù)責(zé)。以公物倉為處置主體，能夠從根本上解決罰沒財物處置的現(xiàn)存困境。一方面，公物倉的設(shè)立能夠破解目前各部門分散管護(hù)的問題，實現(xiàn)對上述財物領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的集中，同時也能厘清不同機構(gòu)之間的職權(quán)，提高管理效率，最終實現(xiàn)相關(guān)規(guī)范、規(guī)章的立法；另一方面，在屬地管護(hù)之下，能夠節(jié)省之前各機構(gòu)分散管護(hù)投入的人力、物力資源，同時可實現(xiàn)快速入庫，降低之前各環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的損耗［11］。

（二）加強相關(guān)配套制度的建設(shè)

首先，應(yīng)加大處置程序的公開力度。以往無論是處置前財物的查扣，還是后續(xù)的具體處置，執(zhí)行機關(guān)的公開程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不盡如人意。應(yīng)當(dāng)在上述公物倉建設(shè)的基礎(chǔ)上構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息公開渠道，無論是前端的罰沒執(zhí)行，還是后端的管護(hù)、變現(xiàn)等，如罰沒了多少財物、打算如何處置的計劃等，都必須及時向社會公眾公示。倘若民眾存在異議，應(yīng)及時予以回復(fù)；只有當(dāng)公示期限到達(dá)之后，才能依照預(yù)定方案進(jìn)行處理。

其次，理應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)督制度。這里主要是指司法機關(guān)的監(jiān)督。行政機構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受公檢法機關(guān)的審查與監(jiān)督；況且法律規(guī)范早已賦予了檢察院以司法審查的職權(quán)，即檢察院對于行政機構(gòu)違規(guī)行使的職務(wù)行為有權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督，若存在嚴(yán)重情形，亦可對相關(guān)人員提起訴訟［12］。因此，對于罰沒財物處置的監(jiān)督完全可參照上述規(guī)范，如果相關(guān)機構(gòu)處置不當(dāng)，檢察院可先提出糾正意見；一旦其拒不改正，則可對相關(guān)機構(gòu)或是直接責(zé)任人提起行政訴訟。

最后，還必須構(gòu)建好追責(zé)機制。一些地區(qū)建立了將罰沒收入獎勵給工作人員的機制，那么有獎就有懲，對罰沒財物處置不當(dāng)?shù)男袨橐矐?yīng)當(dāng)構(gòu)建追責(zé)制度。具體來說，如果相關(guān)處置人員的行為并未造成嚴(yán)重?fù)p失，情節(jié)較輕，則可依照黨規(guī)法紀(jì)對其進(jìn)行警告、撤職等紀(jì)律處分；而倘若行為人濫用公權(quán)力、所犯情節(jié)嚴(yán)重，則應(yīng)移送監(jiān)察機關(guān)或是司法機關(guān)進(jìn)行處理，追究其刑事責(zé)任。