補民生短板：破解學(xué)前教育難題

鐘春平 劉望輝

學(xué)前教育是教育的起點，是人民群眾高度關(guān)注得民生事項，牽動著億萬人的心。但是，學(xué)前教育是民生短板，無論是從數(shù)量還是質(zhì)量都難以滿足人民群眾日益增長的剛性需求，破解學(xué)前教育發(fā)展難題是當(dāng)務(wù)之急。為充分了解我國幼兒園發(fā)展現(xiàn)狀，我們對教育部門、幼兒園等單位開展了實地調(diào)研和座談交流，通過互聯(lián)網(wǎng)等渠道發(fā)放調(diào)查問卷1000 份，有效問卷790 份，在此基礎(chǔ)上形成本報告。

一、“入園難、入園貴”現(xiàn)狀及短板問題

近年來，我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展較快，取得令人矚目的成績，在“全面二孩”的背景下，學(xué)前教育改革和發(fā)展面臨新形勢新挑戰(zhàn)，“入園難、入園貴”問題依然突出。根據(jù)教育部發(fā)布的《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，我國學(xué)前教育機構(gòu)數(shù)量約23.98 萬所，在園兒童（包括附設(shè)班）達4413.86 萬人，學(xué)前教育毛入園率達到77.4%。幼兒園園長和教師共249.88 萬人。研究表明，預(yù)計到2023 年我國學(xué)前教育行業(yè)規(guī)模將超過3600 億元。據(jù)預(yù)測，到2022 年我國學(xué)前教育適齡兒童數(shù)量將達到5913 萬人。在不考慮歷史欠賬問題的情況下，僅學(xué)前教育機構(gòu)缺口達10 萬所左右，教師缺口達100 萬。

而學(xué)前教育的質(zhì)量則是人民群眾關(guān)注的另一個焦點，特別是一些幼兒園“虐童”事件被曝光后，更是引起人民群眾對幼兒園教育質(zhì)量的關(guān)注。課題組問卷調(diào)查顯示，63.29% 的受訪者對幼兒園的整體辦學(xué)水平評價為“一般”，20.25% 的受訪者評價為“滿意”，16.46% 的受訪者評價為“不滿意或者很不滿意”，沒有受訪者評價為“很滿意”，這說明我國學(xué)前教育整體質(zhì)量和水平與人民群眾的期待還存在較大的差距。受訪者在對幼兒園學(xué)校環(huán)境、師資力量、教學(xué)設(shè)施、課程安排、教學(xué)質(zhì)量、飲食情況等具體事項進行評價中，“一般”和“比較滿意”占比居多，10.13% 的受訪者對師資力量表示“不滿意”，對飲食情況、學(xué)校環(huán)境和課程安排也表現(xiàn)出不同程度的擔(dān)憂。

因此，學(xué)前教育依舊是我國教育體系的短板，隨著人民群眾對學(xué)前教育的需要和關(guān)切的不斷加強，對學(xué)前教育更多投入的呼聲也越來越高。相比而言，目前我國小學(xué)和初中教育更具有公共產(chǎn)品特征，社會的滿意度相對較高。公立性質(zhì)的幼兒園非常有限，很大部分屬于私人投資領(lǐng)域，在“全面二孩”的背景下，供需矛盾會越來越突出，優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育是民眾期望所在。

二、“入園難、入園貴”原因

近年來，我國學(xué)前教育快速發(fā)展，“入園難、入園貴”問題初步緩解，但問題沒有得到根本解決，突出表現(xiàn)為基礎(chǔ)差、底子薄、短板明顯。究其根本依然是我國學(xué)前教育管理體制不健全，制約了學(xué)前教育的發(fā)展。在整個學(xué)前教育發(fā)展中，“投入”和“師資”又是制約學(xué)前教育發(fā)展的兩大短板，課題組問卷調(diào)查顯示，53.16% 的受訪者認為我國學(xué)前教育經(jīng)費投入不足，53.16% 的受訪者認為我國幼兒園師資力量偏低。

（一）入園難，難在體制

管理體制不健全制約我國學(xué)前教育發(fā)展，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是學(xué)前教育未被納入義務(wù)教育體系，義務(wù)教育的法律法規(guī)、政策制度難以惠及學(xué)前教育，學(xué)前教育被“冷落”是我國現(xiàn)行教育管理體制的“無奈之舉”。課題組問卷調(diào)查顯示，74.68% 的受訪者認為政府應(yīng)將學(xué)前教育納入義務(wù)教育。二是我國學(xué)前教育立法工作依舊處于起步階段，學(xué)前教育法的出臺、學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展法治環(huán)境得到根本改善依舊道路漫漫。課題組問卷調(diào)查顯示，51.9% 的受訪者認為我國需要加強學(xué)前教育立法。三是財政經(jīng)費保障機制還不夠健全，我國義務(wù)教育經(jīng)費明確納入財政預(yù)算，但是學(xué)前教育財政經(jīng)費投入依舊是政府的“自覺”行為，近年來雖然學(xué)前教育的財政投入增長較快，但是投入比重依然較低。四是學(xué)前教育管理體制存在職責(zé)定位不清晰、管理制度不完善，“多頭管理”“都要管理”“都不管理”的問題時有發(fā)生。課題組問卷調(diào)查顯示，59.49% 的受訪者認為應(yīng)該加強學(xué)前教育的校園安全監(jiān)管，51.9%的受訪者認為我國應(yīng)建立并落實學(xué)前教育問責(zé)制。

（二）入園貴，貴在成本

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展體制的逐步轉(zhuǎn)型，學(xué)前教育近年來出現(xiàn)快速發(fā)展，市場化、民辦化程度較高，而學(xué)前教育未被納入義務(wù)教育體系，導(dǎo)致在“政府+ 社會”的辦學(xué)模式中，家庭承擔(dān)了較高的教育成本，在學(xué)前教育資源緊張的情況下，“入學(xué)貴”問題就成為一個普遍問題。

從政府投入層面來看，根據(jù)教育部發(fā)布的全國教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016 年，全國教育經(jīng)費總投入為38866 億元，學(xué)前教育經(jīng)費總投入為2802億元，占7.2%；僅為全國義務(wù)教育經(jīng)費總投入（17603 億元）的15.92%。2016 年全國幼兒園生均教育經(jīng)費總支出為8626 元，僅占全國普通小學(xué)生均教育經(jīng)費（11398 元）的75.68%，占全國普通初中生均教育經(jīng)費（16010 元）的53.88%。無論從經(jīng)費總投入，還是從生均教育經(jīng)費的角度，學(xué)前教育的經(jīng)費水平均遠遠低于義務(wù)教育水平。

從家庭承擔(dān)層面來看，目前我國九年免費義務(wù)教育已全面普及，并全部實行“兩免一補”政策，這使得我國義務(wù)教育階段家庭負擔(dān)的教育成本較低。我國學(xué)前教育的收費標(biāo)準(zhǔn)公辦幼兒園一般采取政府定價，民辦幼兒園采用市場定價并報備的方式，與我國現(xiàn)行的義務(wù)教育相比，學(xué)前教育收費普遍較高。課題組問卷調(diào)查顯示，39.24%的受訪者每年向幼兒園交各種費用在6000-12000元，10.13% 的受訪者每年向幼兒園交各種費用在36000 元以上。同時，43.04% 的受訪者認為學(xué)前教育費用“偏高”。

（三）底子薄，薄在人才

師資水平是決定學(xué)前教育質(zhì)量的核心和關(guān)鍵。在投資過程中，資金往往被投入到軟件設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。在人才隊伍培養(yǎng)方面的投入往往被忽略。按照教育部印發(fā)的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》規(guī)定，全日制幼兒園教職工與幼兒比例最低為1 ∶7，但實際上只有極少數(shù)幼兒園能夠做到。課題組問卷調(diào)查顯示，53.16% 的受訪者認為幼兒園師資力量偏低，54.43% 的受訪者認為幼兒園教師隊伍不穩(wěn)定。

三、將學(xué)前教育納入公共服務(wù)的對策建議

“建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”，學(xué)前教育是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。今后，我國應(yīng)該加強學(xué)前教育改革，進一步釋放改革紅利，補齊學(xué)前教育短板，促進學(xué)前教育發(fā)展，實現(xiàn)“幼有所育”的目標(biāo)。

（一）學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系

一是在九年義務(wù)教育已經(jīng)實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，將三年學(xué)前教育納入準(zhǔn)義務(wù)教育范疇，統(tǒng)一規(guī)劃實施，進一步建立健全學(xué)前教育公共服務(wù)管理機制。二是建立“政府主導(dǎo)、各方參與、公民并舉”的發(fā)展格局，不斷改善辦學(xué)條件、均衡教師資源、提高教育教學(xué)質(zhì)量。三是各級政府部門在統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、投入保障、評估督導(dǎo)、日常監(jiān)管等方面充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)學(xué)前教育發(fā)展的重大事項。

（二）加快推動《學(xué)前教育法》立法工作

我國《學(xué)前教育法》雖已被列入立法議程，但是《學(xué)前教育法》的起草到出臺依舊道路漫漫。應(yīng)盡快通過法律的形式確立學(xué)前教育的價值立場、教育內(nèi)容、體制機制、責(zé)任和義務(wù)等，為學(xué)前教育的發(fā)展提供較好的法制環(huán)境，確實保障未成年兒童的各種權(quán)益。

（三）完善學(xué)前教育經(jīng)費投入機制

一是確定公辦幼兒園生均財政撥款基準(zhǔn)定額。進一步核定學(xué)前教育辦學(xué)中的“人員工資、社保繳費、住房公積金、保育教育業(yè)務(wù)、教師培訓(xùn)、印刷費、水電費、取暖費、差旅費、郵電費、教玩具購置、房屋建筑物及設(shè)施設(shè)備日常維護”等成本，確立公辦幼兒園生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)。二是完善普惠性民辦幼兒園財政獎補政策。對教育部門認定的普惠性民辦幼兒園設(shè)立獎補資金, 支持其改善辦園條件和提高保教質(zhì)量, 獎補資金優(yōu)先用于教師“五險一金”、工資福利和培訓(xùn)支出。三是鼓勵各地通過保證合理用地、減免租金、以獎代補、教研指導(dǎo)、政府購買服務(wù)、開展教師培訓(xùn)等方式,支持民辦幼兒園提供面向大眾、收費合理、質(zhì)量合格的普惠性學(xué)前教育服務(wù)。四是完善學(xué)前教育家庭經(jīng)濟困難幼兒資助政策，鼓勵企業(yè)、社會團體及個人等捐資，資助家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育。

（四）加強學(xué)前教育師資力量建設(shè)

教師隊伍是提升學(xué)前教育質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。一是完善編制管理辦法和工資待遇保障機制；引導(dǎo)、監(jiān)督民辦幼兒園配足配齊教職工并保障其工資待遇；將幼兒園教職工依法依規(guī)全員納入社保體系。二是各級政府和部門開展的幼兒園教師培訓(xùn), 要將公辦和社會力量辦園教師統(tǒng)一納入培訓(xùn)范圍。三是建立學(xué)前師范教育體系，扶持有能力和基礎(chǔ)的高校開辦學(xué)前師范類相關(guān)專業(yè)，為社會輸送學(xué)前教育師資人才。

（五）高度重視農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展

一是各級政府要加大對農(nóng)村學(xué)前教育的投入，大力發(fā)展公辦幼兒園，從政策上支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展，逐步解決農(nóng)村普惠性學(xué)前教育資源短缺問題。二是政府部門鼓勵并大力支持師范類畢業(yè)生或者已經(jīng)取得教師資格證的非師范類畢業(yè)生去農(nóng)村實教，提高農(nóng)村學(xué)前師資力量。三是加強幼兒園信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高幼兒園網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，為接入優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源提供保障。四是應(yīng)進一步加大地方財政資助力度，擴大資助范圍，提高資助比例和資助標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先資助建檔立卡家庭的幼兒接受免費學(xué)前教育。同時，積極引導(dǎo)和鼓勵社會團體、企事業(yè)單位及個人以多種形式捐助農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難兒童接受普惠學(xué)前教育。

總的來看，當(dāng)前中國整體社會經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)過了貧困階段和水平，整個社會的財力和物力已經(jīng)能夠承擔(dān)將學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系；同時，作為民生的熱點和短板，很有必要將學(xué)前教育作為補短板的重要領(lǐng)域。我們建議，作為回應(yīng)民生的重大關(guān)切，將學(xué)前教育逐步納入準(zhǔn)義務(wù)教育范疇。