耶倫的挑戰(zhàn)

陳惟杉

耶倫。圖/人民視覺

12月1日，當(dāng)美國當(dāng)選總統(tǒng)拜登提名珍妮特·耶倫（Janet Yellen）出任財(cái)政部長后，幾乎沒有人懷疑她會(huì)順利當(dāng)選。身為民主黨人，2014年耶倫獲美聯(lián)儲(chǔ)主席提名后，以56票贊成、26票反對(duì)的高票在參議院通過，在此之前更有300名經(jīng)濟(jì)學(xué)家聯(lián)名給奧巴馬寫信，為耶倫出任美聯(lián)儲(chǔ)主席背書。

“首先，一位財(cái)長的風(fēng)格很重要，耶倫相對(duì)比較溫和、理性，相比于特朗普政府比較偏激的作風(fēng)是一次回歸，也能修復(fù)其留下的一些不良印象?！敝袊鈪R投資研究院院長譚雅玲向《中國新聞周刊》分析說。

這一次，耶倫不僅會(huì)成為美國歷史上首位女性財(cái)長，還將成為出任過經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席、美聯(lián)儲(chǔ)主席和財(cái)長三個(gè)職位的第一人。美聯(lián)儲(chǔ)前主席伯南克曾評(píng)價(jià)耶倫稱，“她的經(jīng)驗(yàn)比我更豐富，因?yàn)樗耙恢睋?dān)任官員?！苯?jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·克魯格曼在《紐約時(shí)報(bào)》的專欄中提醒，不要只關(guān)注耶倫在公共服務(wù)領(lǐng)域的出色履歷，她更是挽救宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一門經(jīng)世致用學(xué)科的關(guān)鍵人物。

在上個(gè)世紀(jì)80年代，貨幣、財(cái)政政策可以被用于抗擊經(jīng)濟(jì)衰退并減少其帶來的損失的理念備受質(zhì)疑，相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為經(jīng)濟(jì)政策無法在抗擊經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)扮演任何角色，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)分析總是假設(shè)人會(huì)基于自身利益而理性行事，如此一來經(jīng)濟(jì)政策便難以起作用。而耶倫是當(dāng)時(shí)興起的新凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表——相信人并不愚蠢，但并不總是基于理性與自身利益行事，這為抗擊經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)采取積極的政策留下了空間。

在美國經(jīng)濟(jì)遭遇新冠疫情沖擊的當(dāng)下，一位民主黨當(dāng)選總統(tǒng)提名一位信奉新凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)家出任財(cái)長，似乎正合時(shí)宜;而拜登經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊(duì)與奧巴馬經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊(duì)的高度重疊，讓《華爾街日?qǐng)?bào)》在社論中直言，這是“奧巴馬經(jīng)濟(jì)學(xué)家”的回歸，與之相伴的，是可預(yù)見的“更多支出、更多管制、更高稅收、更寬松的貨幣政策”。

但擺在耶倫面前的困境是，在貨幣政策已經(jīng)極致寬松的情況下，在財(cái)政政策上的騰挪空間能有多少？

刺激政策“箭在弦上”

在12月1日作為獲提名財(cái)長正式亮相前，耶倫在今年已不止一次呼吁出臺(tái)財(cái)政刺激措施。“出臺(tái)刺激措施本身就是信奉大政府小市場的民主黨的傳統(tǒng)，從拜登已經(jīng)提出的加大財(cái)政支出的計(jì)劃來看，從應(yīng)對(duì)氣候變化到基建、給州政府補(bǔ)貼，抑或是疫情防控，隨便幾項(xiàng)加總，可能都是幾萬億美元的規(guī)模?！比舜笾仃柦鹑谘芯吭貉芯繂T劉英告訴《中國新聞周刊》。

7月中旬，耶倫與伯南克兩位美聯(lián)儲(chǔ)前主席曾共同出席一場國會(huì)聽證會(huì)，主題是如何應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。兩人的證詞談及美聯(lián)儲(chǔ)的應(yīng)對(duì)措施時(shí)稱其已然足夠有力，富有預(yù)見性，并且全面?！暗钦缑缆?lián)儲(chǔ)主席鮑威爾所言，美聯(lián)儲(chǔ)的職責(zé)是創(chuàng)造信貸，而非支出。一些家庭和公司需要補(bǔ)助而非信貸，而支出的權(quán)力掌握在國會(huì)手中?！?/p>

在一篇8月24日發(fā)表于《紐約時(shí)報(bào)》的文章中，耶倫直言，“上周有3000萬美國家庭缺少足夠的食物，但只有美聯(lián)儲(chǔ)拿出強(qiáng)有力的應(yīng)對(duì)措施?！蔽恼碌臉?biāo)題也很直白——《美國人民在挨餓，國會(huì)卻在放假》。

耶倫所言的美聯(lián)儲(chǔ)的應(yīng)對(duì)措施在今年3月便已推出。3月15日，美聯(lián)儲(chǔ)緊急降息至零并啟動(dòng)7000億美元的量化寬松（QE），23日更是宣布對(duì)購買的國債和住房貸款抵押證券（MBS）不設(shè)上限，標(biāo)志著美聯(lián)儲(chǔ)“零利率+無限QE”的政策組合形成。美聯(lián)儲(chǔ)上一次緊急降息至零還是在2008年應(yīng)對(duì)金融危機(jī)之時(shí)。

“在8月之前，國會(huì)尚能與美聯(lián)儲(chǔ)形成有力的配合?！币畟愓J(rèn)為，美國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷3月、4月的關(guān)停后開始在5月、6月從谷底反彈，部分原因便是每周600美元的聯(lián)邦失業(yè)救濟(jì)，但這項(xiàng)政策已在7月到期。

伴隨兩黨始終未能就新的財(cái)政刺激政策達(dá)成共識(shí)，耶倫此后在不同場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)國會(huì)應(yīng)該盡快就此達(dá)成一致。就在她正式獲得財(cái)長提名前，她在11月中旬彭博社舉行的一場在線論壇上還表示，美聯(lián)儲(chǔ)剩余的貨幣政策工具有限，而財(cái)政政策將起到非常關(guān)鍵的作用。

值得注意的是《美國人民在挨餓，國會(huì)卻在放假》一文的另一位作者是勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈里德·伯恩斯坦（Jared Bernstein），他被拜登提名為經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)人選。伯恩斯坦是2007年金融危機(jī)后奧巴馬刺激政策的推手，他曾在2009年1月預(yù)言稱，擴(kuò)大支出可以在2010年秋天將失業(yè)率降至8%以下，甚至觸及7%。

在拜登的經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊(duì)中，同樣關(guān)注勞動(dòng)力市場的還有經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席塞西莉亞·勞斯（Cecilia Rouse），而耶倫的專長與學(xué)術(shù)興趣在相當(dāng)程度上集中于“失業(yè)與勞動(dòng)力市場”。

作為耶倫著作《令人驚艷的十年——二十世紀(jì)九十年代的宏觀經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》的譯者、北京大學(xué)匯豐金融研究院執(zhí)行院長巴曙松就表示，正是耶倫與她的丈夫喬治·阿克洛夫（George Akerlof）一道提出的“效率工資理論”為新凱恩斯主義的合理性提供了一定的基礎(chǔ)。在該理論的框架下，雇主寧愿提高工資而激勵(lì)士氣、提高效率，于是使得實(shí)際工資高于均衡工資，失業(yè)問題由此產(chǎn)生?！靶使べY理論”一定程度上為刺激性的貨幣政策的必要性奠定了基石，正因?yàn)槭I(yè)有其合理的存在，才需要在政策端有所作為，通過提高總需求來解決失業(yè)問題。

“從勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，充分就業(yè)可能是核心目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)政策的制定就是一個(gè)博弈過程，要在盯住核心目標(biāo)的情況下再盡量尋求平衡，其實(shí)美聯(lián)儲(chǔ)就是要在充分就業(yè)與物價(jià)穩(wěn)定兩個(gè)目標(biāo)間找到平衡，而耶倫正是鴿派?！眲⒂⒄f。

在美聯(lián)儲(chǔ)，“鷹派”與“鴿派”之爭已久，分歧在于對(duì)待美聯(lián)儲(chǔ)兩個(gè)目標(biāo)的側(cè)重上，“鷹派”更關(guān)心物價(jià)穩(wěn)定，更易采取緊縮的貨幣政策，警惕通脹，“鴿派”則更擔(dān)心就業(yè)疲弱、經(jīng)濟(jì)增長乏力。

相比于一些美聯(lián)儲(chǔ)官員不會(huì)認(rèn)為自己天生就是鷹派或鴿派，劉英認(rèn)為，耶倫的鴿派特征顯著，“上一次金融危機(jī)前，格林斯潘曾在短期內(nèi)強(qiáng)硬地多次加息。當(dāng)時(shí)作為舊金山聯(lián)儲(chǔ)主席的耶倫就曾與格林斯潘有過對(duì)峙，認(rèn)為后者的行事風(fēng)格過于鷹派，缺少對(duì)就業(yè)市場的考慮。當(dāng)時(shí)她鴿派的特征就已經(jīng)顯現(xiàn)出來，再加上耶倫出任美聯(lián)儲(chǔ)主席后加息過程始終緩慢，更被外界視為‘鐵鴿的表現(xiàn)?！?/p>

在耶倫于2014年至2018年任職美聯(lián)儲(chǔ)主席的4年間，美聯(lián)儲(chǔ)從未降息，加息5次，而耶倫的鴿派特征顯現(xiàn)在她將零利率一直維持至2015年年底才開啟加息進(jìn)程。其實(shí)早在2014年8月，美國的調(diào)查失業(yè)率便已降至金融危機(jī)開始之初的水平。市場本來預(yù)測2014年9月會(huì)是加息的起點(diǎn)，但在當(dāng)月的新聞發(fā)布會(huì)上，耶倫稱，“仍然有太多人想要工作卻找不到工作，太多人想要全職工作卻只能做兼職。雖然很多人沒有在找工作，但如果勞動(dòng)力市場更強(qiáng)勁，他們就會(huì)去找工作?！?/p>

對(duì)于關(guān)注勞動(dòng)力市場的耶倫來說，當(dāng)下美國的情況必定不樂觀。截至今年11月中旬，美國已有390萬人失業(yè)至少六個(gè)月，而在3月和4月失去的2220萬個(gè)工作崗位中，只恢復(fù)了1240萬個(gè)。

耶倫與伯恩斯坦在文章中稱，當(dāng)失業(yè)率異常高企而通貨膨脹率處于歷史低位時(shí)，需要更多的財(cái)政支出來支持就業(yè)。他們甚至提醒美國國會(huì)不要重蹈覆轍，“在2011年初，失業(yè)率仍然略高于9%，美聯(lián)儲(chǔ)已將利率降至零左右，但是國會(huì)卻任憑財(cái)政支持失效，他們對(duì)赤字的擔(dān)憂比對(duì)失業(yè)人口的擔(dān)憂更甚”，這導(dǎo)致了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇更為脆弱。

耶倫的提醒似乎也點(diǎn)出了她出任財(cái)長后面臨的困境，當(dāng)下對(duì)赤字的擔(dān)憂仍然強(qiáng)烈，甚至比以往更甚。

如何“走鋼絲”？

“不同于美聯(lián)儲(chǔ)有獨(dú)立的貨幣政策制定權(quán)，財(cái)政支出需要國會(huì)通過，財(cái)長有財(cái)政的計(jì)劃權(quán)力，但不掌握真正的財(cái)權(quán)。”劉英說。

12月初，一個(gè)由兩黨議員組成的團(tuán)體宣布了一項(xiàng)9080億美元的新冠疫情救助方案，這一方案是自夏季以來一直在進(jìn)行的財(cái)政刺激政策談判的新一版舉措。此后，參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖米奇·麥康奈爾（Mitch McConnell）也發(fā)布了一個(gè)規(guī)模更小的方案，總額縮水至5500億美元。

“美國財(cái)政赤字超標(biāo)的現(xiàn)象應(yīng)該說已經(jīng)達(dá)到了歷史之最。目前美國國會(huì)兩黨一直沒有通過新的財(cái)政刺激政策，我認(rèn)為美國人也在權(quán)衡如果再投入的話，不管是9080億美元的方案，還是5500億美元的方案，對(duì)3.14萬億美元的美國財(cái)政赤字都是雪上加霜。所以新的財(cái)政刺激政策遲遲沒有出臺(tái)，這是受制于美國的財(cái)政赤字壓力?！弊T雅玲分析說。

劉英也認(rèn)為，某種程度上美國的財(cái)政政策已經(jīng)用到極致，“現(xiàn)任財(cái)長姆努欽在今年3月已經(jīng)推出了約3萬億美元的財(cái)政刺激計(jì)劃，而美國政府債務(wù)已經(jīng)迅速接近30萬億美元?！?/p>

“美國的貨幣政策沒有失控，即使美聯(lián)儲(chǔ)現(xiàn)行貨幣政策極度寬松，但是美國的貨幣供應(yīng)量還是在16萬億到17萬億美元之間。美聯(lián)儲(chǔ)有一條不變的準(zhǔn)則，就是貨幣的供應(yīng)不能超過經(jīng)濟(jì)總量的70%，即使美聯(lián)儲(chǔ)‘開著直升機(jī)撒錢也沒有超標(biāo)?！钡T雅玲認(rèn)為，美國的財(cái)政政策已經(jīng)失控?！柏?cái)政政策一定要與貨幣政策相匹配，耶倫在美聯(lián)儲(chǔ)工作多年，知道財(cái)政政策該如何迎合、協(xié)調(diào)美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策。美聯(lián)儲(chǔ)現(xiàn)任官員也會(huì)尊重耶倫作為財(cái)政部長提出的一些政策取向，她會(huì)是保證財(cái)政部和美聯(lián)儲(chǔ)良好溝通的核心人物。”

其實(shí)在2018年卸任美聯(lián)儲(chǔ)主席后，耶倫就曾預(yù)警特朗普的減稅計(jì)劃可能給美國帶來的赤字壓力。當(dāng)年她與多位前白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席聯(lián)名發(fā)布報(bào)告稱，“在目前這樣強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)時(shí)期，美國需要減少赤字，以抵消經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)為恢復(fù)需求、避免更深危機(jī)增加的赤字，但去年（2017年）的減稅和就業(yè)法案改變了這種邏輯。”并提醒，為償還不斷增長的債務(wù)，所需要的稅收收入將對(duì)政府的某些能力造成越來越大的影響，比如政府為民眾提供服務(wù)的能力，以及應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退和緊急情況的能力。

換句話說，耶倫認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)景氣的年份要減少赤字，從而為應(yīng)對(duì)未來可能的危機(jī)留存足夠的“彈藥”，但美國政府當(dāng)時(shí)的作為恰好與這一方向相反?！疤乩势照@然沒有為耶倫創(chuàng)造一個(gè)容易接手的環(huán)境，目前推出刺激政策的一個(gè)關(guān)鍵問題是，錢從哪里來？”劉英說。

“一種可能是發(fā)債，然后由美聯(lián)儲(chǔ)購買，這就需要財(cái)政部與美聯(lián)儲(chǔ)互相支持，美聯(lián)儲(chǔ)已經(jīng)是美國債務(wù)最大的‘接盤俠。”劉英分析說，“再有就是加稅。民主黨所謂支持適度稅率說白了就是加稅，拜登希望耶倫從富人手上收稅用于支出。但經(jīng)濟(jì)下滑收入銳減，向富人收稅阻力較大，更何況加稅的決定權(quán)在國會(huì)不在財(cái)長?！?p>

11月4日，美國紐約證券交易所內(nèi)的交易員。在新冠疫情的壓力歹如何謀求經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，是耶倫面對(duì)的挑戰(zhàn)。圖/IC

譚雅玲則提醒說，相比于關(guān)注耶倫推出的財(cái)政刺激政策的總量，更應(yīng)該關(guān)注其結(jié)構(gòu)，“未來耶倫在財(cái)政刺激的路徑和方法上要有所改變，錢往哪里投很重要”。劉英也認(rèn)為，耶倫應(yīng)該會(huì)推出一些四兩撥千斤的舉措，進(jìn)行比較精準(zhǔn)的財(cái)政刺激。

耶倫自然清楚進(jìn)一步財(cái)政刺激帶來的赤字壓力，她認(rèn)為，應(yīng)該“通過精心設(shè)計(jì)和有效的方案，明智地使用國家資源”。對(duì)于她可能的財(cái)政刺激政策投放方向，也許可以從她今年7月參加國會(huì)聽證會(huì)的證詞中找到端倪，她當(dāng)時(shí)給出了三條財(cái)政政策建議：

首先，國會(huì)應(yīng)該制定全面計(jì)劃支持醫(yī)學(xué)研究，加強(qiáng)檢測、接觸者追蹤和醫(yī)院能力等，“在這一領(lǐng)域的投資可能會(huì)獲得好幾倍的回報(bào)”。這一投向符合耶倫的一個(gè)基本判斷，即如果新冠疫情得到很好的控制，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇便會(huì)緊隨其后。

其次，在失業(yè)率仍然高企的情況下，應(yīng)該強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)，并為食品券等項(xiàng)目提供充足資金。耶倫提出失業(yè)保險(xiǎn)可以重新設(shè)計(jì)，以解決一些人指出的激勵(lì)問題，例如，國會(huì)不應(yīng)一次性付款，而應(yīng)通過將補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)和其他救助項(xiàng)目與全國失業(yè)率或州失業(yè)率捆綁，創(chuàng)造一種自動(dòng)穩(wěn)定器。這樣一來，如果情況惡化，不用再通過國會(huì)，這種機(jī)制將自動(dòng)提供補(bǔ)充援助。

再次，國會(huì)應(yīng)該向州和地方政府提供實(shí)質(zhì)性支持。耶倫認(rèn)為，金融危機(jī)留下的教訓(xùn)是，州和地方一級(jí)的財(cái)政緊縮會(huì)拖累全國經(jīng)濟(jì)，并抵消聯(lián)邦政府政策帶來的益處。為了避免州和地方政府大幅削減開支帶來的衰退效應(yīng)，聯(lián)邦政府應(yīng)該提供實(shí)質(zhì)性支持，并且對(duì)援助不要過多設(shè)限。

“在某個(gè)時(shí)候，我們將不得不考慮如何確保聯(lián)邦政府財(cái)政的長期可持續(xù)性。然而，現(xiàn)在的首要任務(wù)應(yīng)該是保護(hù)美國人民不受這一流行病的影響，并謀求強(qiáng)勁而公平的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。”耶倫說。對(duì)于耶倫需要面對(duì)的局面，劉英將其形容為“走鋼絲”。