地方政府專項債支持高標準農(nóng)田建設(shè)投資機制研究

王占行

高標準農(nóng)田建設(shè)是實施“藏糧于地”戰(zhàn)略、保障國家糧食安全的關(guān)鍵措施。今年7月，中央農(nóng)辦等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資加快補上“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板的意見》，要求擴大地方政府專項債用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)模，支持包括高標準農(nóng)田在內(nèi)的11個農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點領(lǐng)域補短板重大工程項目建設(shè)。通過地方政府專項債支持高標準農(nóng)田建設(shè)，從戰(zhàn)略意義、實際需求和政策選擇上看，都是一舉多得、潛力巨大。

發(fā)行地方政府專項債支持高標準農(nóng)田建設(shè)意義重大

一是有助于保障國家糧食安全，夯實國家安全基礎(chǔ)。糧食安全是國家安全的基礎(chǔ)。在當前新冠肺炎疫情防控形勢嚴峻、國際形勢復雜、不穩(wěn)定性不確定性明顯增強的情況下，確保國家糧食安全尤其重要。統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，堅決守好“三農(nóng)”這個戰(zhàn)略后院，要千方百計確保國家糧食安全，統(tǒng)籌用好政府直接投資、債券融資等渠道全面支持高標準農(nóng)田建設(shè)。

二是有助于帶動農(nóng)民就業(yè)增收，促進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接。受新冠肺炎疫情影響，部分地區(qū)農(nóng)民工不能及時外出務(wù)工，嚴重影響工資性收入，對脫貧攻堅造成一定影響。高標準農(nóng)田建設(shè)項目地點位于廣袤農(nóng)村，建設(shè)需要大量勞動力，需要廣大農(nóng)民籌工籌勞，是拓寬農(nóng)村就業(yè)渠道、增加農(nóng)民收入的重要平臺。通過發(fā)行地方政府專項債投入高標準農(nóng)田建設(shè)，能夠更大范圍、更大力度帶動農(nóng)民就業(yè)增收，有效促進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接。

三是有助于實現(xiàn)多方受益，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。發(fā)行高標準農(nóng)田建設(shè)專項債，有助于提高高標準農(nóng)田建設(shè)標準，帶動廣大農(nóng)民建設(shè)積極性。同時，建設(shè)中產(chǎn)生的新增耕地指標收益用于償還債務(wù)，既短期緩解了地方財政支出壓力，也通過跨區(qū)域耕地占補平衡滿足了城市建設(shè)用地需求。此外，新增耕地調(diào)劑收益償還債務(wù)后剩余部分優(yōu)先用于支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有利于推動改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)條件，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

發(fā)行地方政府專項債支持高標準農(nóng)田建設(shè)具有現(xiàn)實可行性

一是符合中央政策要求?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出“支持地方政府發(fā)行一般債券用于支持鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域公益性項目”。2019年中央一號文件明確提出高標準農(nóng)田建設(shè)要“創(chuàng)新投融資模式，建立多元籌資機制”?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發(fā)〔2019〕50號），鼓勵地方政府在債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行債券支持符合條件的高標準農(nóng)田建設(shè)。這些文件為發(fā)行地方政府專項債支持高標準農(nóng)田建設(shè)提供了政策依據(jù)。

二是有現(xiàn)實迫切需求。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出確保到2022年建成10億畝高標準農(nóng)田。近年來，中央安排資金每年支持8000萬畝左右高標準農(nóng)田建設(shè)，今后兩年的建設(shè)任務(wù)更加繁重。從地方實踐情況看，中央和地方資金投入與實際需求存在較大差距，僅依靠政府直接投資難以為繼，迫切需要創(chuàng)新投融資方式，加大地方政府專項債發(fā)行，支持高標準農(nóng)田建設(shè)意義重大。

三是建設(shè)收益能夠滿足償債需要。通過歸并零碎土地、整治荒草地、合并大田減少田埂、填埋堰塘等途徑推進的增加耕地面積，并通過土地調(diào)劑收益，能夠滿足專項債償債需要。初步測算，全國高標準農(nóng)田建設(shè)項目新增耕地指標跨區(qū)域調(diào)劑收益達到上千億元的規(guī)模。從江西、四川等省的實踐來看，項目收益完全能夠覆蓋還本付息需要，發(fā)行高標準農(nóng)田建設(shè)專項債具有現(xiàn)實可行性。

部分地區(qū)在發(fā)行高標準農(nóng)田建設(shè)專項債上進行了有益探索

近年來，部分地區(qū)在發(fā)行地方政府專項債支持高標準農(nóng)田建設(shè)方面，有了一些探索和實踐，主要有兩種模式。

第一種是專項債單一模式。單一模式即是指地方政府專項債只用于高標準農(nóng)田建設(shè)項目，償債來源也主要為高標準農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的新增耕地等相關(guān)收益。如，江西省人民政府繼2019年在上海證券交易所發(fā)行全國首單用于高標準農(nóng)田建設(shè)的鄉(xiāng)村振興專項債29.41億元之后，2020年又發(fā)行高標準農(nóng)田建設(shè)專項債48.98億元，兩期累計發(fā)行78.39億元，期限5年。該模式下，償債資金主要來源于高標準農(nóng)田建設(shè)完成后新增耕地指標收入及原有耕地產(chǎn)能指標提升收益。

第二種是專項債組合模式。組合模式即是指地方政府專項債不僅用于高標準農(nóng)田建設(shè)，而是將農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)項目組合打包成一個項目申請專項債支持，相關(guān)償債來源于申報項目的綜合收益。如，四川省探索將高標準農(nóng)田、農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲冷鏈物流等打捆包裝，探索基于項目多元化綜合收益發(fā)行的井研現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)模式。該模式下，償債來源不僅有新增耕地指標出讓收益，還有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入、數(shù)字農(nóng)業(yè)園和農(nóng)產(chǎn)品倉儲冷鏈物流的服務(wù)性收入綜合形成項目收益，收益多元。目前，四川省用于高標準農(nóng)田建設(shè)等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的債券資金超過30億元，推動高標準農(nóng)田建設(shè)畝均投入由1500元提高到3000元。

這兩種模式，都是地方在項目管理實踐中的有益探索，具有一定的復制、推廣價值。從實踐看，發(fā)行地方政府專項債正在成為彌補農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資不足的重要渠道，也是財政撬動金融和社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的創(chuàng)新模式，更是盤活農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。

推進地方政府專項債支持高標準農(nóng)田建設(shè)的幾點思考

推進發(fā)行地方政府專項債，充分體現(xiàn)了其在擴大投資、防范風險中的重要作用。但在推進過程中，也有部分地方出現(xiàn)了發(fā)行規(guī)模與需求不匹配、項目上不來或者項目質(zhì)量不高、專項債管理不規(guī)范等現(xiàn)象，需要引起特別注意。今年中央大幅增加地方政府債券發(fā)行額度并加快提前下達地方，是應(yīng)對新冠肺炎疫情影響和嚴峻經(jīng)濟形勢的重要政策舉措，各地也在全力抓住政策機遇，爭取用好政府專項債來支持高標準農(nóng)田建設(shè)，高質(zhì)量推進高標準農(nóng)田建設(shè)。

一是加強高標準農(nóng)田建設(shè)專項債項目儲備。根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平和糧食綜合產(chǎn)能，優(yōu)先在糧食生產(chǎn)功能區(qū)、新增耕地潛力較大的地區(qū)發(fā)行高標準農(nóng)田專項債，并堅持因地制宜、因時制宜，選擇適用的項目模式，并加強從專項債申請、發(fā)行、使用、還款等全過程測算，提高項目質(zhì)量，確保專項債額度到了，儲備項目能上得去。

二是創(chuàng)新高標準農(nóng)田建設(shè)專項債融資模式。借鑒部分地區(qū)的有益實踐，將全省或分區(qū)域高標準農(nóng)田建設(shè)項目打包，整體發(fā)債融資，也可以按不同類型項目打包，以產(chǎn)生土地增值收益相對高的項目帶動公益性、低收益的項目，整體設(shè)計。同時，積極爭取財政資金協(xié)同支持，創(chuàng)新“財政資金+專項債資金”“財政資金+專項債資金+融資”等不同融資模式。

三是強化高標準農(nóng)田建設(shè)專項債評估。在發(fā)債規(guī)模上，準確測算發(fā)行額度，既要避免發(fā)行量過小，雷聲大雨點小，起不到作用，又要避免超量發(fā)行，出現(xiàn)大水漫灌，甚至償還困難；在融資方式上，要通過對在建項目投資規(guī)模、投資標準、投資收益、償債情況等進行系統(tǒng)分析評價，不斷優(yōu)化專項債的發(fā)行及償債方式等，要注意防止出現(xiàn)資不抵債的情況，確保資金安全和項目建設(shè)順利實施。

四是進一步下放專項債發(fā)行主體權(quán)限。目前我國地方政府專項債只有省級政府有權(quán)限發(fā)行，轉(zhuǎn)貸給市縣級政府，市縣政府再分配使用。這種方式，省級政府為市縣級政府承擔了一定的隱性擔保責任，容易導致地方政府市場意識和償債責任不足。建議將發(fā)行主體權(quán)限下放到市縣級政府，省級政府和評級機構(gòu)加強對市縣級政府及項目的監(jiān)督、評價，從垂直內(nèi)部和橫向外部審計兩個方面加強對專項債發(fā)行和使用的管理。

五是進一步加大地方政府專項債信息公開力度。地方政府專項債歸根結(jié)底是“借”來的錢，要在信息公開上做足功夫。在專項債發(fā)行上，要及時公開發(fā)債主體、發(fā)行單位、債券期限、利率、購買渠道和方式等信息；在支持項目上，要及時公開項目承擔主體、建設(shè)規(guī)模及內(nèi)容、項目收益主要來源及償債情況等信息；在資金使用上，要及時公開資金撥付進度、項目建設(shè)進展、建設(shè)預估效果等信息。加快建立統(tǒng)一的專項債信息公開平臺，方便各方獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，做到信息及時公開，消解公眾顧慮。

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心）