行政事業(yè)單位預算業(yè)務內(nèi)部控制的建立與完善

董山香

財政部在2012年11月29日發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并已于2014年1月1日起在各級各類事業(yè)單位正式施行?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指引各單位從單位層面、業(yè)務層面等全方位建立完善內(nèi)部控制制度體系。建立完善業(yè)務層面的預算業(yè)務內(nèi)部控制，可推動單位內(nèi)部控制的有效實施。

一、行政事業(yè)單位預算業(yè)務內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位預算業(yè)務管理是行政事業(yè)單位采用科學的方法對一定時間段內(nèi)本單位或某項目的收支作出預測、規(guī)劃，通過優(yōu)化配置單位人、財、物等資源，全面管理該規(guī)劃實施過程，促進單位或項目管理目標得以順利實現(xiàn)，并對規(guī)劃實施結果進行分析評估的財務管理活動。預算業(yè)務管理是行政事業(yè)單位財務管理活動的基礎。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為了實現(xiàn)其經(jīng)濟效益或社會效益，確保經(jīng)濟資源安全、完整，通過單位內(nèi)部合理分工，形成部門及工作人員之間相互聯(lián)系又彼此制約的工作環(huán)境，采用科學的職能控制措施和方法，用以協(xié)調單位經(jīng)濟行為和經(jīng)濟活動的規(guī)范化、系統(tǒng)化的制度體系。

二、加強行政事業(yè)單位預算業(yè)務內(nèi)部控制的重要現(xiàn)實意義

（一）有助于促進行政事業(yè)單位經(jīng)濟管理活動的實施

行政事業(yè)單位要開展財務收支、項目建設、物資采購等經(jīng)濟業(yè)務活動，首先觸及的都是預算管理，任何宏大的經(jīng)濟活動目標，在實施過程中，也離不開預算管理層面的有效防控。健全的預算內(nèi)控制度有利于促成單位經(jīng)濟效益和社會效益的順利實現(xiàn)。因此，預算業(yè)務內(nèi)控管理是單位一切經(jīng)濟活動管理的前提。

（二）有助于避免行政事業(yè)單位財政資源的浪費

行政事業(yè)單位無論是財務收支還是項目建設，其資金來源都是有限的，即便有足夠的經(jīng)濟實力作為支撐，但為了充分發(fā)揮資金使用效益，各單位也應該圍繞制定的預算方案，嚴格預算管理，通過科學有效的預算業(yè)務內(nèi)控措施，力求合理使用資金，盡力實現(xiàn)資源節(jié)約、不浪費的目標。

（三）有助于降低行政事業(yè)單位的腐敗風險

行政事業(yè)單位的資金來源主要是國家財政資金，單位在決策使用資金方面占據(jù)主動權的優(yōu)勢。建立和完善單位預算業(yè)務內(nèi)控制度，引導單位經(jīng)濟業(yè)務活動在預算浮動范圍內(nèi)運行，避免人為調整、操縱預算，造成國家財政資金損失，一定程度上有助于降低行政事業(yè)單位走向集體腐敗的風險。

三、預算業(yè)務內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）預算業(yè)務內(nèi)控意識不強

1.單位領導及業(yè)務人員不重視。由于行政事業(yè)單位預算執(zhí)行情況的評價考核機制不健全，預算執(zhí)行情況的優(yōu)劣，對單位自身或者干部職工的切身利益影響不太大。導致單位領導對預算業(yè)務內(nèi)控制度的重要性認識不深刻，部分業(yè)務人員對預算業(yè)務內(nèi)控只重程序不重實質，存在一些環(huán)節(jié)走過場的現(xiàn)象。

2.預算業(yè)務內(nèi)控管理人員安排不合理。經(jīng)常出現(xiàn)一人多崗，或者工作人員專業(yè)性不強的狀況。多數(shù)行政事業(yè)單位預算業(yè)務內(nèi)控人員并非專業(yè)人員，一般為會計部門工作人員，他們對預算業(yè)務內(nèi)控的專業(yè)要求把握不夠，難以勝任單位預算業(yè)務內(nèi)控工作。有的工作人員還存在兼任預算業(yè)務內(nèi)控各環(huán)節(jié)職責的情況，沒有落實不相容崗位應分離、不能混崗的原則。

（二）預算業(yè)務內(nèi)控質量不高

1.預算編制流于形式，實踐中難以執(zhí)行。一些行政事業(yè)單位在編制收支預算、部門預算、項目建設等預算方案時，各部門沒有形成合力，有的甚至只局限于形式上完成預算方案，導致編制的預算方案質量不高，執(zhí)行過程中有難度。

2.對預算業(yè)務執(zhí)行結果缺乏監(jiān)督評價。行政事業(yè)單位在實際執(zhí)行預算編制方案的過程中，由于缺乏必要的監(jiān)督措施，致使預算執(zhí)行結果與預算編制方案偏差太大。有的行政事業(yè)單位對預算業(yè)務執(zhí)行結果缺少績效評價機制，使得預算執(zhí)行過程大而化之，預算執(zhí)行結果也就自然不會符合行政事業(yè)單位的預算預期。

3.預算業(yè)務風險防控能力有限。行政事業(yè)單位在實施預算業(yè)務內(nèi)控過程中，對全面預算及各個環(huán)節(jié)的風險點認識了解不足，致使預算業(yè)務內(nèi)控效果不好。有的行政事業(yè)單位雖然把握了各個風險點，卻沒有及時采取防控措施來化解預算執(zhí)行中的風險，導致預算業(yè)務的內(nèi)控整體質量不高。

（三）預算業(yè)務內(nèi)控信息化水平低

1.單位各部門聯(lián)動程度不夠。行政事業(yè)單位在預算編制過程中，多數(shù)是以會計部門為主，其他業(yè)務科室參與度低，各業(yè)務科室的資源、信息沒有實現(xiàn)共享，這樣的預算自然就存在基礎數(shù)據(jù)不實、不足，編制不合理的現(xiàn)象，在預算執(zhí)行過程中必然缺乏指導性。

2.預算部門管理手段落后。行政事業(yè)單位預算管理部門資源配置不夠，管理人員觀念陳舊，無法借助預算管理信息系統(tǒng)對單位全面預算進行精細化管理。也有部分行政事業(yè)單位未充分利用預算管理信息系統(tǒng)的監(jiān)管優(yōu)勢，沒有將科學的數(shù)據(jù)分析指標和方法植入系統(tǒng)，仍停留于人力、手工分析研判預算執(zhí)行情況，導致對預算執(zhí)行情況的監(jiān)管滯后，預算管理水平難以提高。

（四）預算業(yè)務績效考核機制不健全

1.行政事業(yè)單位預算業(yè)務績效考核與內(nèi)控制度沒有深度融合。一方面由于工作人員對單位預算業(yè)務內(nèi)控制度的重要性認識不夠，人為割裂預算業(yè)務績效考核管理與內(nèi)控管理其它環(huán)節(jié)的聯(lián)系性。還有部分行政事業(yè)單位在管理理念上重事后、輕事前事中，沒有將預算業(yè)務績效考核適時運用到預算業(yè)務內(nèi)控管理的各個環(huán)節(jié)，導致預算業(yè)務績效考核管理失去意義。另一方面預算業(yè)務績效考核獎罰力度不夠，沒有根據(jù)各部門預算執(zhí)行效果的優(yōu)劣而采取程度不同的獎罰措施，不能充分發(fā)揮預算業(yè)務績效考核的激勵作用。

2.行政事業(yè)單位預算業(yè)務績效考核指標體系運用效果不好。一方面表現(xiàn)在預算業(yè)務績效考核指標缺乏客觀性，部分定性考核指標意思模棱兩可、定量考核指標量化分析目的不明確。另一方面存在預算業(yè)務績效考核指標重要性和操作性不強。部分行政事業(yè)單位預算業(yè)務績效考核指標并未遵循成本效益性原則，所選考核指標與重大事項、預算關鍵點關聯(lián)度較低，還有部分績效考核指標設計本身就有缺陷，實操性不強。

四、建立和完善預算業(yè)務內(nèi)部控制的具體建議

（一）強化思想引導，認識預算業(yè)務內(nèi)部控制的重要性

1.強調預算業(yè)務內(nèi)控的重要性，提高領導與全體員工的認識。預算業(yè)務內(nèi)控管理是單位經(jīng)濟業(yè)務活動的起點，加強單位預算業(yè)務內(nèi)控制度建設，讓一切經(jīng)濟業(yè)務活動都在預算管理可控范圍內(nèi)運行，有助于實現(xiàn)單位經(jīng)濟管理宏觀目標。因此，單位領導要提高認識，主動作為，教育引導廣大干部加強單位預算業(yè)務內(nèi)控制度建設。

2.加強各部門聯(lián)合聯(lián)動，協(xié)調開展單位預算業(yè)務內(nèi)控管理。行政事業(yè)單位預算業(yè)務內(nèi)控管理不是單一財務部門就能完成的工作，各科室、部門都應該是全面預算管理各環(huán)節(jié)的參與者。單位也應該建立健全預算業(yè)務執(zhí)行效果績效評價機制，實行內(nèi)部牽扯管理，形成合力，讓各部門、科室主動參與到預算業(yè)務內(nèi)部控制管理當中來，達到預算業(yè)務內(nèi)控目標。

（二）提高預算業(yè)務內(nèi)控水平

1.提高預算業(yè)務內(nèi)控管理人員綜合素質。單位管理部門通過加強對預算業(yè)務內(nèi)控工作人員進行財務預算管理、內(nèi)控管理等方面知識的培訓，以提升工作人員職業(yè)素養(yǎng)，提高工作能力。同時引導他們從思想上重視預算業(yè)務內(nèi)控管理，主動創(chuàng)新工作方法，從專業(yè)的角度加強單位預算業(yè)務內(nèi)控管理。

2.建設單位財務管理系統(tǒng)，提高預算業(yè)務內(nèi)控信息化水平。行政事業(yè)單位應加快推進財務管理及預算業(yè)務內(nèi)控管理的信息化及融合度，全面實行內(nèi)部資源共享。同時從軟硬件建設方面提高單位預算業(yè)務內(nèi)控管理信息化基礎技術保障，提速處理內(nèi)部各類財務信息，提高預算業(yè)務內(nèi)控管理效率。

（三）按預算業(yè)務內(nèi)控流程實行風險防控

1.強調預算編制的有效性和審批的合規(guī)性。為避免預算編制流于形式，行政事業(yè)單位應加強對預算編制的管理，從預算編制依據(jù)、采集基礎數(shù)據(jù)、部門及人員參與度、編制程序及方法的適用等方面進行控制，提高預算編制的有效性。行政事業(yè)單位應建立預算審批制度，按規(guī)定流程完善預算審批，再付諸執(zhí)行。

2.提高預算執(zhí)行的責任性。預算方案一經(jīng)批準下達，就需層層落實預算執(zhí)行責任。預算管理部門要將預算指標進行分解，落實到責任科室和責任人;將年度預算目標分解到季度、月度。以此加大預算執(zhí)行過程的責任控制，適時掌握預算指標在執(zhí)行中的真實情況。

3.注重預算調整的必要性。對執(zhí)行中的預算編制進行調整，必須堅持預算調整服從全面預算總體目標的原則。應依據(jù)預算的總投資、建設需要、工作實際、預算績效等目標，從多方面進行綜合考慮，分析把握預算調整方案可行性和必要性，并嚴控調整幅度。

4.落實預算業(yè)務內(nèi)控評價公開性。行政事業(yè)單位要對本單位預算業(yè)務內(nèi)控建設情況及預算目標完成情況及時予以公開，接受群眾監(jiān)督，為群眾建言獻策、共同參與預算業(yè)務內(nèi)控管理搭建平臺。

（四）實施預算業(yè)務內(nèi)控與績效評價結合機制

行政事業(yè)單位要建立健全單位預算業(yè)務內(nèi)控評價體系，對重點預算業(yè)務內(nèi)部控制的目標要求開展綜合評價。根據(jù)預先建立的程序模式和評價方案，采用科學的評價方法，對預算業(yè)務內(nèi)部控制的全過程進行績效評估并形成報告，以改進預算業(yè)務內(nèi)控管理中的不足之處，提升單位預算業(yè)務內(nèi)控整體水平。

（作者單位：重慶市云陽縣龍角鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心）