協(xié)同推進(jìn)黃河生態(tài)保護(hù)治理與全流域高質(zhì)量發(fā)展

□ 王夏暉

（王夏暉，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、研究員）

習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出，要堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，成為重大國(guó)家戰(zhàn)略。

黨的十九大為我國(guó)發(fā)展指明了新的歷史方位,提供了新的時(shí)代坐標(biāo)。黃河流域作為我國(guó)重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶，是全面建成小康社會(huì)必須打贏的防范重大風(fēng)險(xiǎn)、脫貧攻堅(jiān)、污染防治三大戰(zhàn)役的重要區(qū)域，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。著眼于2035 年基本實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)愿景，黃河流域各地和各族人民群眾需要立足自身優(yōu)勢(shì)、找準(zhǔn)短板問(wèn)題、集中各方資源、協(xié)力推進(jìn)黃河重大戰(zhàn)略實(shí)施，努力打造一條經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、資源高效利用、生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、城鄉(xiāng)均衡和諧的綠色高質(zhì)量發(fā)展示范帶。

一、實(shí)施黃河重大國(guó)家戰(zhàn)略是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然之舉

黃河流域在我國(guó)生態(tài)安全屏障體系中，地位極其重要。黃河是我國(guó)的第二大河，從西向東橫跨青藏高原、內(nèi)蒙古高原、黃土高原和黃淮海平原，流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東等9 個(gè)省份，是一條巨型的生態(tài)廊道。流域范圍內(nèi)的三江源、祁連山、河套平原、黃淮海平原等地理單元，均是具有水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)功能的重要區(qū)域，對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全發(fā)揮著十分重要的作用。自古以來(lái)，就有“黃河寧，天下平”的說(shuō)法，充分說(shuō)明黃河在中華民族歷史發(fā)展長(zhǎng)河中的重要地位。推進(jìn)實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大戰(zhàn)略，是促進(jìn)黃河長(zhǎng)治久安的必然要求，是全面建成小康社會(huì)和建設(shè)美麗中國(guó)的重大行動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要基石。

傳統(tǒng)粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，已經(jīng)讓黃河不堪重負(fù)。黃河流域沿線省份，特別是上中游地區(qū)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式大多仍沿用傳統(tǒng)高資源消耗的模式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，特別是對(duì)水資源需求較高的農(nóng)業(yè)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)門類仍占主導(dǎo)，煤炭、有色等重化工業(yè)占有相當(dāng)高的產(chǎn)業(yè)比重。水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，特別是在水資源嚴(yán)重緊缺情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)“爭(zhēng)水”現(xiàn)象十分突出，生態(tài)用水被大量擠占，資源環(huán)境已嚴(yán)重超載，如不能根本轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)治理，黃河流域?qū)⒚媾R整體性、系統(tǒng)性生態(tài)退化的風(fēng)險(xiǎn)。

通過(guò)重大戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，將黃河打造成為國(guó)家級(jí)綠色高質(zhì)量發(fā)展示范帶。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，生態(tài)文明建設(shè)加快推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，需要加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。黃河流域作為我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，更要融入時(shí)代潮流，從發(fā)展動(dòng)能、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上加快轉(zhuǎn)變，成為引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)者、示范者，成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一增長(zhǎng)極，成為新時(shí)代堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的生態(tài)文明示范帶。

二、充分認(rèn)識(shí)黃河生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

黨中央歷來(lái)高度重視黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)。特別是黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，一定要加強(qiáng)黃河保護(hù)，讓母親河永遠(yuǎn)健康，讓黃河成為造福人民的幸福河。黨中央著眼于生態(tài)文明建設(shè)全局，明確了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和百姓生活發(fā)生了很大的變化。生態(tài)環(huán)境持續(xù)明顯向好，通過(guò)編制實(shí)施重點(diǎn)流域水污染防治、水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)、黑臭水體治理等規(guī)劃和方案，黃河干流水質(zhì)近年來(lái)持續(xù)為優(yōu)，流域整體水質(zhì)總體向好，主要水污染物濃度呈下降趨勢(shì)。沿黃各省份基本劃定生態(tài)保護(hù)紅線，自然保護(hù)地建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，三江源、祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)取得積極進(jìn)展。劃定羌塘-三江源區(qū)、祁連山區(qū)等國(guó)家生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域。實(shí)施水土保持、三北防護(hù)林建設(shè)、天然林保護(hù)、退耕還林還草等重大工程，推進(jìn)一批山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。水土流失綜合防治成效顯著，上游水源涵養(yǎng)能力得到提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了“人進(jìn)沙退”的治沙奇跡。

但在黃河生態(tài)保護(hù)治理取得明顯進(jìn)展的同時(shí)，也應(yīng)看到，黃河以有限的水資源和脆弱的生態(tài)系統(tǒng)支撐全流域多年來(lái)的快速發(fā)展，已不堪重負(fù)、難以為繼。

首先，全流域水資源緊缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)爭(zhēng)水的矛盾十分突出。黃河流域資源型缺水嚴(yán)重，人均水資源量明顯低于全國(guó)平均水平。用水結(jié)構(gòu)和方式不合理，農(nóng)業(yè)用水量過(guò)大，節(jié)約用水仍有較大空間。河流生態(tài)用水難以保障，嚴(yán)重威脅全流域生態(tài)安全。

其次，部分地區(qū)出現(xiàn)生態(tài)退化問(wèn)題。黃河干流人工化程度高，汛期河道水量明顯下降，支流斷流現(xiàn)象頻發(fā)，河流河岸生態(tài)系統(tǒng)遭到一定破壞。河流縱向連通性遭到破壞，水生境破碎化加劇，魚類資源呈現(xiàn)衰退態(tài)勢(shì)。上游地區(qū)天然草地退化嚴(yán)重，中游地區(qū)水土流失問(wèn)題尚未根本解決，下游灘區(qū)歷史遺留問(wèn)題多，防洪、生態(tài)保護(hù)與灘區(qū)居民生產(chǎn)生活的矛盾突出，河口自然濕地萎縮。

第三，資源環(huán)境容量嚴(yán)重超載。黃河流域能源基地集中，高耗水、高污染企業(yè)較多，煤化工企業(yè)集聚分布。企業(yè)大多沿河布局，對(duì)黃河干流及其主要支流水環(huán)境造成較大風(fēng)險(xiǎn)。汾河等支流水污染較重，亟待開(kāi)展治理。飲用水安全存在隱患，一些集中式飲用水水源地水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，達(dá)不到規(guī)范化建設(shè)要求。城鎮(zhèn)污水收集、處理能力不足。

第四，缺少統(tǒng)一的全流域生態(tài)保護(hù)與管理協(xié)調(diào)機(jī)制。流域地方性生態(tài)環(huán)境法規(guī)、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范缺失較多，生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)評(píng)估滯后。

三、將生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展貫穿融入黃河戰(zhàn)略實(shí)施全過(guò)程

治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。當(dāng)前黃河流域存在的流域生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源保障形勢(shì)嚴(yán)峻、發(fā)展質(zhì)量有待提高的問(wèn)題，表象在黃河本身，實(shí)質(zhì)在流域整體。因此，為從根本上解決黃河生態(tài)問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，重點(diǎn)抓好水資源節(jié)約保護(hù)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，污染防治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，提升全流域優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，加強(qiáng)流域上下游、左右岸、干支流協(xié)同配合，推動(dòng)全流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

在戰(zhàn)略思想上，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古、甘肅考察和在鄭州主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)的重要講話精神，落實(shí)新發(fā)展理念，以維護(hù)黃河生態(tài)安全、維持黃河健康生命為目標(biāo)，立足全流域整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，正確處理開(kāi)發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮黃河水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等涉水問(wèn)題，還水于河，以水定發(fā)展，優(yōu)先推進(jìn)休養(yǎng)生息、讓母親河永葆生機(jī)。

在實(shí)施路徑上，應(yīng)實(shí)行分區(qū)分類生態(tài)保護(hù)治理。上游以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)等為重點(diǎn)，推進(jìn)實(shí)施退耕還林還草、退牧還草、三北防護(hù)林建設(shè)等重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，擴(kuò)大山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)范圍，加強(qiáng)退化草地綜合治理，實(shí)施草畜平衡，降低草地超載率，提升水源涵養(yǎng)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。中游突出抓好水土保持和污染治理，進(jìn)一步加大封山禁牧、封育保護(hù)力度，以自然恢復(fù)為主，減少人為干擾，推進(jìn)實(shí)施坡耕地綜合整治、黃土高原塬面保護(hù)、小流域綜合治理等水土保持重點(diǎn)工程，優(yōu)先治理污染嚴(yán)重的支流。下游推進(jìn)黃河灘區(qū)治理，實(shí)施河道和灘區(qū)綜合提升治理工程，加強(qiáng)黃河三角洲保護(hù)，逐步恢復(fù)河口自然濕地，提高生物多樣性。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，以建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制為核心，依托和發(fā)揮黃河流域特色生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)綠水青山轉(zhuǎn)換為金山銀山。從實(shí)際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展道路。三江源、祁連山等生態(tài)功能重要的地區(qū)，主要是保護(hù)生態(tài)，涵養(yǎng)水源，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品。河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好的地區(qū)應(yīng)集約發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。貧困地區(qū)應(yīng)提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，全力保障和改善民生，大力推進(jìn)生態(tài)扶貧。

在制度保障上，堅(jiān)持依法施治、整體規(guī)劃、統(tǒng)一管理。應(yīng)研究制定黃河保護(hù)法，規(guī)范和約束黃河流域范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，激勵(lì)引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)治理工作。編制實(shí)施黃河流域生態(tài)治理規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃黃河流域生態(tài)保護(hù)治理目標(biāo)、任務(wù)、重大政策和重點(diǎn)工程，對(duì)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等涉水問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、全鏈條管理，實(shí)施山水林田湖草生態(tài)空間一體化保護(hù)和水、大氣、土壤環(huán)境污染協(xié)同治理。建立由國(guó)家有關(guān)部門、地方9 個(gè)省份共同參加的黃河生態(tài)保護(hù)治理統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機(jī)制。加快推進(jìn)沿黃地區(qū)“三線一單”編制，完善生態(tài)環(huán)境空間管控體系，實(shí)施準(zhǔn)入負(fù)面清單管理。堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，釋放節(jié)水潛力和空間，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，以水資源約束倒逼黃河流域加快建立綠色、低碳、循環(huán)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

黃河乾坤灣