“一帶一路”倡議下滇緬國際道路運(yùn)輸現(xiàn)狀、問題與建議

彭澤軍

(云南民族大學(xué) 民族研究所，云南 昆明 650504)

“一帶一路”倡議是新時(shí)期我國形成全面開放新格局的重要支撐。緬甸是該倡議南向上的重要節(jié)點(diǎn)國家，也是與中方建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系國家。而地處東亞、東南亞和南亞接合部的我國云南省則是倡議“中國—中南半島”“孟中印緬”“中緬”經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的主體省份。北起云南經(jīng)中緬邊境至緬甸曼德勒再分別延伸至皎漂特區(qū)與仰光呈“人字型”的中緬經(jīng)濟(jì)走廊，是我國西南地區(qū)進(jìn)入印度洋最便捷的陸路通道，可有效規(guī)避制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展之“馬六甲困境”，是我國“一帶一路”倡議中極其重要的一環(huán)。作為中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的“先行官”，滇緬國際道路運(yùn)輸是中緬兩國經(jīng)貿(mào)往來的重要載體、中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的重要切入點(diǎn)、中緬互聯(lián)互通建設(shè)的重要內(nèi)容以及云南沿邊開放的重要抓手，對于云南省面向南亞東南亞輻射中心建設(shè)、打造國家向西開放的前沿和窗口以及進(jìn)一步破除中緬兩國間貿(mào)易障礙具有重要意義。同時(shí)，它還有效連接了緬甸最富裕與最貧窮地區(qū)，對實(shí)現(xiàn)緬甸經(jīng)濟(jì)更加均衡發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。

2020年初，中國國家主席習(xí)近平成功訪問緬甸將中緬兩國關(guān)系推向新高度、新階段。中緬雙方秉持平等、互利、共贏精神，達(dá)成廣泛共識，簽訂多項(xiàng)合作協(xié)議，并決定構(gòu)建中緬命運(yùn)共同體，共同推動(dòng)中緬經(jīng)濟(jì)走廊由概念規(guī)劃轉(zhuǎn)入實(shí)質(zhì)建設(shè)，協(xié)同打造三端支撐和互聯(lián)互通骨架的合作格局，攜手推進(jìn)兩國關(guān)系邁入新時(shí)代。目前，中緬交通運(yùn)輸合作取得重要進(jìn)展。昆明經(jīng)瑞麗至緬甸皎漂、經(jīng)清水河至皎漂的高速公路骨架網(wǎng)正快速形成，中緬鐵路昆明至大理段已打通、大理至瑞麗段正加緊建設(shè)，中方援建的撣邦滾弄大橋業(yè)已開工，木姐—曼德勒鐵路和曼德勒—丁堅(jiān)—木姐、皎漂—內(nèi)比都高速公路可行性研究已經(jīng)開展；同時(shí)中緬雙方在跨境運(yùn)輸具體合作事項(xiàng)方面亦取得實(shí)質(zhì)性成果，通關(guān)和運(yùn)輸便利化水平不斷提高，政府、部門間會(huì)晤機(jī)制不斷健全，兩國經(jīng)貿(mào)合作、貨物運(yùn)輸和人員往來持續(xù)增長，中國已成為緬甸最重要的投資來源國、最大的貿(mào)易伙伴國。

一、滇緬國際道路運(yùn)輸現(xiàn)狀

中緬邊境線云南段長 1 997 km，有西雙版納、普洱、臨滄、德宏、保山、怒江6個(gè)州(市)與緬甸相連。云南有對緬陸運(yùn)口岸11個(gè)(全部為公路口岸)，邊境通道48條，邊境便道上千條。中緬邊境云南段還有臨滄、畹町、瑞麗3個(gè)國家級邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，瀘水片馬、孟連勐阿、騰沖猴橋3個(gè)省級邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，以及瑞麗國家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)。這些為開展滇緬國際道路運(yùn)輸?shù)於藦V泛而堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

根據(jù)調(diào)查，云南與緬甸接壤的6個(gè)州(市)中，怒江州現(xiàn)有片馬國家二類口岸，瀘水六庫至片馬公路(S319)為其對緬主要通道，而緬方與怒江州連接的主要國際道路則為瀘水片馬—密松通道。

保山市現(xiàn)有猴橋國家一類口岸，孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊北線通道(昆明—騰沖—緬甸密支那—印度雷多)、騰沖(中和)至猴橋公路(S237)、隴川至騰沖(猴橋)公路(S238段)為其對緬主要通道，境外通道則主要為猴橋—密支那—欣貝延—班哨—雷多。

德宏州現(xiàn)有瑞麗、畹町2個(gè)國家一類口岸，盈江拉邦、隴川章鳳2個(gè)國家二類口岸。瑞麗—皎漂國際通道、中緬陸水聯(lián)運(yùn)通道、盈江縣城—那邦公路(S331段)、梁河—盈江—隴川(章鳳)—瑞麗公路(G556段)、芒市—畹町—瑞麗公路(G320段)為德宏州對緬主要通道。緬方與德宏州連接的主要國際道路有瑞麗—臘戌—曼德勒—皎漂通道，還有畹町口岸橋頭—緬甸芒友(105碼)、畹町曼滿—緬甸芒友(105碼)、隴川章鳳—緬甸八莫(中緬陸水聯(lián)運(yùn)通道)、瑞麗弄島—緬甸八莫(中緬陸水聯(lián)運(yùn)通道)、盈江那邦—密支那、盈江那邦—八莫等公路通道。

臨滄市現(xiàn)有耿馬孟定清水河國家一類口岸，鎮(zhèn)康南傘與滄源永和2個(gè)國家二類口岸。昆明—臨滄—清水河高速公路、孟捧—勐堆—南傘公路(S233)、永德—鎮(zhèn)康(南傘)—清水河—滄源公路(G219段)、耿馬縣城—孟定至芒卡公路(G323段)、翔臨區(qū)幸福鎮(zhèn)—清水河公路(S326)、耿馬—滄源公路(S327段)為臨滄對緬主要通道。另外，臨滄港則是作為瀾滄江中上游優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)的重要水陸聯(lián)運(yùn)重點(diǎn)港口。緬方與臨滄市連接的國際道路有耿馬清水河—緬甸登尼—臘戌—曼德勒—馬圭—皎漂公路、鎮(zhèn)康南傘—滾弄公路及滄源永和—緬甸勐冒公路。

普洱市有孟連勐阿國家二類口岸，孟連縣城—勐阿公路(S220)為其對緬主要通道。此外還有孟連縣的芒信通道、臘福通道，瀾滄縣的東阿邊境通道、賽罕至雪林邊境通道，西盟縣的岳宋183通道、大黑山通道等與緬方連接。緬方與普洱市連接的國際道路為孟連勐阿—邦康—曼德勒通道。

西雙版納州有勐海打洛國家一類陸路口岸、景洪港國家一類水運(yùn)口岸、西雙版納國際機(jī)場航空口岸，而佛雙橋—打洛公路(S333)、關(guān)累公路、景洪—大勐龍公路、瀾滄江—湄公河航道(五級航道)為其對緬主要通道。此外，另有景洪市大勐龍鎮(zhèn)曼廣夯—勐宋邊防檢查站公路、西定公路、布朗山邊貿(mào)路與緬方連接。緬方與西雙版納州連接的國際道路為勐龍—大其力公路。

以上這些道路總體上看，滇緬國際道路云南境內(nèi)段以高速公路與二級公路為主，其等級高、路況好、通達(dá)便利，而緬甸境內(nèi)段除極少量路段由中方企業(yè)修建改造為二級公路外，其余基本都是三、四級公路，更有相當(dāng)多路段為等外公路。

目前，中緬沒有簽署兩國間的汽車運(yùn)輸協(xié)定，現(xiàn)行滇緬國際道路運(yùn)輸是在《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運(yùn)輸協(xié)定》框架下運(yùn)行，以邊貿(mào)往來和民間交往為主。云南省口岸辦數(shù)據(jù)顯示：2018年，云南省對緬甸口岸進(jìn)出口額完成136億美元，占全省口岸的55.7%；口岸貨運(yùn)量共計(jì)完成 1 903 萬t，占全省口岸的49.0% ；出入境人員共計(jì)達(dá)到 2 700 萬人次，占全省口岸的58.9%；出入境交通工具共計(jì)達(dá)到677萬輛次，占全省口岸的68.6%.[1]當(dāng)然，中緬間還存在大量非官方通道，民間私下貨物與人員往來較為頻繁，實(shí)際數(shù)字可能遠(yuǎn)不止此。

多年來，云南地方經(jīng)多方努力和大膽探索，在滇緬國際道路運(yùn)輸上取得了較大成效，如在對緬11個(gè)公路口岸都設(shè)立了交通運(yùn)輸管理站并進(jìn)駐口岸聯(lián)檢大樓(中心)辦公等。據(jù)調(diào)查，目前滇緬國際道路運(yùn)輸中，云南保山市的中方運(yùn)輸車輛可通達(dá)緬甸替代種植農(nóng)產(chǎn)品基地，緬甸運(yùn)輸車輛經(jīng)猴橋口岸加掛中方臨時(shí)牌照后可行駛至騰沖市；德宏州則與緬方建立了定期會(huì)晤機(jī)制，在進(jìn)入縱深里程、車輛保險(xiǎn)、跨境便利運(yùn)輸規(guī)范管理等方面與緬方達(dá)成了一定共識，中方運(yùn)輸車輛可達(dá)緬甸芒友(105碼)，緬甸運(yùn)輸車輛可在我國姐告口岸至畹町口岸間的指定道路上行駛。此外，臨滄市滄源口岸交通運(yùn)輸管理站與緬甸第二特區(qū)佤邦海關(guān)、孟定口岸和南傘口岸交通運(yùn)輸管理站與緬甸果敢自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)辦公室達(dá)成共識并簽訂了民間出入境汽車運(yùn)輸管理協(xié)議；而相關(guān)口岸道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)對跨境運(yùn)輸企業(yè)、車輛和駕駛員在實(shí)施備案管理的基礎(chǔ)上經(jīng)報(bào)云南省運(yùn)管局備案后啟用了《國際汽車運(yùn)輸行車許可證》(C種)，中方運(yùn)輸車輛可達(dá)緬甸登尼，緬甸運(yùn)輸車輛可在我國清水河口岸加掛中方臨時(shí)牌照后在口岸所在地指定的運(yùn)輸線路內(nèi)通行。目前不足的是，因緬方尚未按一類口岸對等開放，緬方僅限持邊境通行證的雙方公民及雙邊貨物通過，對第三國公民只能采取一事一議方式通行。

二、滇緬國際道路運(yùn)輸存在的主要問題

緬甸處在我國與南亞、東南亞連通的“十字路口”。與昆曼公路、滇越國際道路相比，滇緬國際道路在地緣優(yōu)勢、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊中的地位和我國“一帶一路”倡議中的作用更為重要。但因未簽署汽車運(yùn)輸協(xié)定等問題，導(dǎo)致中緬無法實(shí)現(xiàn)直達(dá)運(yùn)輸而制約了兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展。在中緬構(gòu)建命運(yùn)共同體、兩國關(guān)系邁入新時(shí)代的今天，這亟需兩國繼續(xù)協(xié)同努力予以解決。

(一)滇緬國際道路運(yùn)輸缺乏法律框架

2007年，中老緬泰等國家簽署《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運(yùn)輸協(xié)定》(簡稱《便運(yùn)協(xié)定》)，并于2017年3月起啟動(dòng)實(shí)施《便運(yùn)協(xié)定》的早期收獲。目前，中越、中老間已經(jīng)簽訂汽車運(yùn)輸協(xié)定，2017年5月中泰還率先簽署了《關(guān)于實(shí)施〈大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運(yùn)輸協(xié)定〉“早期收獲”的諒解備忘錄》。在中緬方面，盡管中方在中緬雙邊汽車運(yùn)輸協(xié)定文本起草、翻譯等方面做了大量工作，但緬方因種種原因一直不同意簽訂中緬汽車運(yùn)輸協(xié)定，僅希望實(shí)施《便運(yùn)協(xié)定》。2016年，第四屆滇緬合作論壇上緬方表態(tài)正與泰方推動(dòng)商簽雙邊備忘錄，并計(jì)劃在緬泰備忘錄簽署后再啟動(dòng)與其他國家備忘錄簽署的談判。2018年，第五屆滇緬合作論壇中緬雙方就簽署《中緬汽車運(yùn)輸協(xié)定》、提升瀾滄江—湄公河國際航運(yùn)合作、加強(qiáng)口岸建設(shè)等方面達(dá)成共識。[2]但緬方基于自身經(jīng)濟(jì)利益和國家安全等多方考慮，具體執(zhí)行實(shí)施中阻力大，迄今為止兩國仍然沒有締結(jié)汽車運(yùn)輸協(xié)定。目前，由于雙方在國際道路客貨運(yùn)輸線路、行車許可證、聯(lián)絡(luò)合作機(jī)制等方面尚未進(jìn)行細(xì)則的商討和落實(shí)，使得兩國地方政府及口岸等一線部門的實(shí)際操作依據(jù)不足。

(二)緬方國際道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后

根據(jù)世界銀行定期公布的“物流績效指數(shù)”，緬甸2012年在全球155個(gè)國家中交通物流排名第133位，屬于交通基礎(chǔ)設(shè)施不足排名靠后的國家之列。[3]緬甸境內(nèi)道路多“通”而不“暢”，通訊、電力以及口岸、港口等基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善。實(shí)際上，緬甸與云南連接的國際道路設(shè)施相比云南省內(nèi)道路也較為落后，除清水河口岸—滾弄—登尼、猴橋口岸—密支那為二級公路外，其余多為四級公路或等外公路。這些公路砂石路面多、瀝青路面少且很多路橋年久失修，導(dǎo)致堵車較為嚴(yán)重，其通行條件差、安全隱患大。例如：德宏州瑞麗口岸流量歷年排云南省第一位，但與瑞麗口岸連接的緬方公路，除瑞麗—木姐5 km為二級公路瀝青路面外，其余木姐—曼德勒471 km、曼德勒—額貝411 km則為四級公路瀝青路面，額貝至皎漂160 km更是等外公路；與畹町口岸連接的緬方公路，畹町口岸橋頭—緬甸芒友(105碼)19 km為四級公路瀝青路面；與章鳳口岸連接的緬方公路，章鳳—緬甸八莫公路92 km為四級公路彈石路面；與弄島相連接的緬方公路，瑞麗弄島—緬甸八莫公路105 km為三、四級和等外公路；與盈江那邦口岸相連接的緬方公路，盈江那邦—密支那121.8 km為三、四級公路瀝青、彈石路面，盈江那邦—八莫86 km則為四級公路瀝青、彈石路面。另外，由于緬方道路通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施較為不足，中方出境人員、車輛和貨物安全無法得到實(shí)時(shí)監(jiān)控和有效保障。對此，盡管中方多次表示愿意出資援建，但緬方基于多種考慮予以婉拒。

(三)中緬口岸通道對開不暢

根據(jù)1997年簽訂的《中緬邊境管理與合作協(xié)定》，中緬雙方在邊境設(shè)置瑞麗—木姐、畹町—九谷、孟定—清水河、猴橋—甘拜地、打洛—勐拉、章鳳—雷基、南傘—果敢、弄島—南坎8對出入境口岸，并規(guī)定“持有效護(hù)照及簽證或邊境通行證的雙方公民、持有效護(hù)照及簽證或有效國際旅行證件的第三國公民及貨物可通過瑞麗—木姐、畹町—九谷和打洛—勐拉口岸，持邊境通行證的雙方公民及雙邊貨物可通過孟定—清水河、猴橋—甘拜地、章鳳—雷基、南傘—果敢、弄島—南坎口岸”。但目前的現(xiàn)狀卻是，瑞麗、畹町、打洛為雙邊對開口岸，猴橋、清水河雖設(shè)有緬政府相關(guān)口岸管理職能部門或派駐機(jī)構(gòu)，但仍未實(shí)現(xiàn)協(xié)議對開，仍是我國單邊管理的一類口岸，其余孟連、滄源、南傘、章鳳、盈江和片馬6個(gè)口岸在嚴(yán)格意義上仍為通道，雙邊管理上不對等?，F(xiàn)在瑞麗口岸年出入境超過 1 800 萬人次，為云南第一大人員出入境口岸，且已做好對第三國人員及貨物擴(kuò)大開放的準(zhǔn)備，但由于緬方在政策上的不完善及開放上的滯后，瑞麗口岸仍不能實(shí)現(xiàn)第三國人員及貨物的出入境，人員出入境仍以兩國邊民為主。再從緬甸商務(wù)部2016至2017財(cái)年發(fā)布的緬中貿(mào)易數(shù)據(jù)看，其納入統(tǒng)計(jì)的口岸有木姐、雷基、清水河、甘拜地、景棟(勐拉)5個(gè)，與中國及云南省對緬開放的11個(gè)口岸存在較大的不對等關(guān)系。

除此之外，緬方境內(nèi)一些通道對開不暢。例如，應(yīng)緬方要求，為緩解緬方105碼及瑞麗口岸出入境壓力，中方國家口岸辦自2013年9月15日以來已先后三次批準(zhǔn)德宏州芒滿通道實(shí)施臨時(shí)開放，大力支持芒滿通道為畹町口岸指定性通道并使其實(shí)現(xiàn)常態(tài)化開放。然而，由于與中方芒滿通道相對應(yīng)的緬方賀弄通道遲遲未獲緬甸政府批準(zhǔn)開放，致使其進(jìn)出口貨物不能正常出入，造成中緬雙方貿(mào)易的諸多不便。[4]

中緬邊境口岸通道對開不暢，也引致諸如口岸級別、官方對話不對等問題，帶來溝通障礙。如中方孟定清水河口岸是一類口岸，而緬方一邊沒有按照一類口岸開放。事實(shí)上，緬方口岸往往級別低、權(quán)力大，中方口岸則是級別高、權(quán)力小。另外，由于邊境雙方的口岸城市級別、地位不一樣，致使相關(guān)官員的級別不一樣。緬方官員在處理一些一般層面的問題時(shí)，往往根據(jù)外交對等原則要求中方對等級別官員進(jìn)行對話，而中方處理這些問題官員往往與緬方官員級別不對等，雙方難以開展有效對話，導(dǎo)致溝通交流不暢、處理問題遲滯。

(四)緬方國際道路運(yùn)輸管理不夠規(guī)范

緬甸至今沒有專門的國際道路運(yùn)輸法律法規(guī)，在管理國際道路運(yùn)輸車輛方面也沒有詳細(xì)的規(guī)定和要求，導(dǎo)致其實(shí)際管理過程不規(guī)范且隨意性較大，限制了中緬雙邊的汽車跨境運(yùn)輸，制約著兩國邊境地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大開放和商貿(mào)往來。目前，中方云南之外區(qū)域駕駛員無法辦理出境證件而出境困難，緬方與中方未達(dá)成駕駛證互認(rèn)因而要求中方駕駛員持國際駕照；緬方對中方人員所持護(hù)照的審核不便利，所有車輛、人員手續(xù)都集中在國門辦理，等待時(shí)間較長；中方車輛在很多口岸(部分口岸可進(jìn)入緬甸一定區(qū)域)都無法直運(yùn)緬境內(nèi)，需要在口岸卸貨轉(zhuǎn)運(yùn)緬籍車輛，但較多緬方車輛老舊性能差，加之緬甸境內(nèi)路況不佳，容易發(fā)生車輛損毀事故，故運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)較大。另外，緬方收費(fèi)部門多、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一、亂收費(fèi)現(xiàn)象較為突出，部分地區(qū)有地方勢力及散兵私設(shè)關(guān)卡現(xiàn)象，部分通道、關(guān)卡每天的收費(fèi)金額和收費(fèi)項(xiàng)目不盡相同，且遇到中方車輛常常漫天要價(jià)并按美金計(jì)價(jià)，無形中增加了中方企業(yè)和游客的負(fù)擔(dān)。以上這些都大大增加了中方企業(yè)運(yùn)輸成本和經(jīng)營不確定性。

還有，按照緬甸政府汽車進(jìn)口的相關(guān)規(guī)定，乘用車輛和商用車輛必須以海運(yùn)方式進(jìn)口入境，卡車、農(nóng)用車和工程機(jī)械等可從陸路口岸進(jìn)口入境。按此規(guī)定，我國內(nèi)哪怕是云南瑞麗生產(chǎn)的汽車要想出口緬甸，都必須先將所生產(chǎn)汽車運(yùn)至我方沿海港口再通過海運(yùn)從仰光口岸入境緬甸。這看起來不可思議，但確為事實(shí)。如北汽云南瑞麗有限公司生產(chǎn)的汽車入境緬甸時(shí)就曾面臨此尷尬境地。云南就這個(gè)問題與緬方多次溝通，但至今收效甚微，僅與緬方在第五屆滇緬合作論壇上達(dá)成共同推動(dòng)解決的共識。

(五)中方國際道路運(yùn)輸管理仍需改進(jìn)

根據(jù)我國《國際道路運(yùn)輸管理規(guī)定》以及《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出境運(yùn)輸工具監(jiān)管辦法》(海關(guān)總署令第196號)的相關(guān)規(guī)定，中方海關(guān)對運(yùn)輸企業(yè)及其進(jìn)出境運(yùn)輸工具備案時(shí)需驗(yàn)核由交通運(yùn)政部門出具的國際道路運(yùn)輸許可證，并且經(jīng)海關(guān)總署與交通運(yùn)輸部門聯(lián)系溝通研究同意，“在中緬兩國政府簽署雙邊國際道路運(yùn)輸協(xié)定前，暫允許從事中緬國際道路運(yùn)輸經(jīng)營者憑道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證及其所屬車輛的道路運(yùn)輸證在昆明海關(guān)中緬邊境隸屬海關(guān)轄區(qū)內(nèi)辦理進(jìn)出境運(yùn)輸工具備案手續(xù)”。然而，中緬邊境中方各口岸道路運(yùn)輸管理部門目前發(fā)放的許可批文有效期限長短不一且普遍較短。以孟定清水河口岸為例，孟定清水河口岸交通運(yùn)輸管理站目前開具的允許入境時(shí)間僅為2天。相關(guān)部門依照事權(quán)只能按照運(yùn)政部門開具的許可證進(jìn)行管理，這對跨境運(yùn)輸造成一定阻礙。

不僅如此，中方在國際道路運(yùn)輸管理方面還存在諸多問題。比如：根據(jù)我國公安部門相關(guān)管理規(guī)定，緬籍運(yùn)輸車輛進(jìn)入云南需提供駕駛員暫住證，其門檻較高，且緬籍車輛只能進(jìn)入中方限定的較小區(qū)域活動(dòng)，部分貨物需要在口岸卸貨轉(zhuǎn)運(yùn)，這增加了物流成本；云南省內(nèi)口岸缺乏統(tǒng)一的辦事流程和制度要求，口岸間沒有實(shí)現(xiàn)信息共享，導(dǎo)致駕駛員和車輛每到一個(gè)口岸就需要辦理一次人員車輛出入境與國際運(yùn)輸手續(xù)；駕駛員在境內(nèi)不同口岸需要按該口岸規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)，各口岸提供的單據(jù)和流程不統(tǒng)一，辦理退稅手續(xù)復(fù)雜且時(shí)限較長；外省籍車輛和駕駛員辦理出境證要求較高、耗時(shí)更長；手續(xù)辦理的長時(shí)間與入境產(chǎn)品保鮮的短時(shí)間矛盾突出；等等。除此之外，由于中緬兩國道路標(biāo)識、交通規(guī)則和行車習(xí)慣不一樣，發(fā)生交通事故隱患較大，加上一些緬方車輛入境發(fā)生較大交通事故后駕駛員常常棄車逃逸，而緬方駕駛員多為受雇人員而非車主，其薪水不高，基本沒有事故賠償能力，造成中方追究責(zé)任難、受害者獲取賠償難，這些也都暴露了中方在道路管理方面還存在漏洞。

(六)保險(xiǎn)問題成為滇緬國際道路運(yùn)輸?shù)闹匾萍s因素

由于緬甸政局不穩(wěn)且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對滯后，企業(yè)經(jīng)營面臨市場風(fēng)險(xiǎn)大，中方保險(xiǎn)公司因而不愿承接出緬境內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。云南部分口岸考慮緬方實(shí)際情況特事特辦，對緬方車輛按天計(jì)算購買保險(xiǎn)，但因兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，緬方駕駛員或車輛持有人還是嫌貴不愿購買中方車輛保險(xiǎn)。另外，相對于中方而言，緬甸保險(xiǎn)制度不夠完善，常出現(xiàn)收費(fèi)積極、出險(xiǎn)推諉，中方出境人員、車輛、貨物發(fā)生事故后理賠難，人身、財(cái)物安全很多時(shí)候得不到有效保障。

三、滇緬國際道路運(yùn)輸存在問題的較深層次原因

(一)緬甸民族沖突不斷導(dǎo)致國內(nèi)局勢不穩(wěn)

緬甸是一個(gè)多民族國家，長期以來存在民族沖突，使得國內(nèi)特別是緬北局勢動(dòng)蕩不穩(wěn)。2010年，緬甸民主改革啟動(dòng)，緬甸政府與國內(nèi)少數(shù)民族地方武裝的矛盾沖突雖有所緩解但并未結(jié)束，民族和解仍困難重重。2016年3月15日，緬甸全國民主聯(lián)盟執(zhí)政，為族群沖突的最終解決奠定了對話基礎(chǔ)，但由于其國內(nèi)民族武裝勢力的構(gòu)成及歷史非常復(fù)雜，加之各方利益難以協(xié)調(diào)，緬甸國內(nèi)和平之路仍然漫長。緬甸民族地方武裝問題的復(fù)雜性和長期性使得解決這一問題的難度加大，緬甸中央政府如何整合緬北民族地方武裝將關(guān)系到中緬經(jīng)濟(jì)走廊通道建設(shè)能否順利發(fā)展。[5]此外，近年來持續(xù)發(fā)酵的所謂若開邦羅興亞事件被某些域外勢力別有用心地利用，更增加了民盟政府解決民族和解和國內(nèi)和平問題的困難。實(shí)際上，中緬經(jīng)濟(jì)走廊通道建設(shè)無論采取哪個(gè)方案、選取哪條交通線都無法繞開緬北的民族地方武裝轄區(qū)，而中緬“人字形”經(jīng)濟(jì)走廊西線終端也位處若開邦腹地。

(二)緬甸國內(nèi)投資環(huán)境有待改善

近年來在民盟政府努力下，緬甸投資環(huán)境大有改觀，但仍然存在不盡如人意、有待改善的地方。如：其國內(nèi)現(xiàn)有的一些政策法規(guī)還不健全、不成體系，制度缺乏連續(xù)性和透明度，改革政策和優(yōu)惠措施變換過快；政府的一些工作缺乏透明度、效率不高，官員貪污腐敗現(xiàn)象也較為嚴(yán)重；緬甸財(cái)政赤字規(guī)模龐大，通脹水平較難控制，其幣值波動(dòng)較大，自由市場匯率和官方匯率差別較大，且外國企業(yè)在當(dāng)?shù)劂y行融資困難。這樣的投資環(huán)境，無疑會(huì)提高物流成本，抬高運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營成本，加重其經(jīng)營負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險(xiǎn)。

(三)中緬政治互信仍需持續(xù)加強(qiáng)

近年來，隨著民盟力量的崛起，緬甸進(jìn)入政治轉(zhuǎn)型期和內(nèi)外政策的調(diào)整期。在此期間，在大力改善與西方國家關(guān)系的同時(shí)，緬甸出現(xiàn)了一定程度的對華政策的搖擺，這使得中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)受到了更多不確定性因素的影響。同時(shí)，一段時(shí)期以來，在兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系中，緬方更多關(guān)注利益分配與國家安全因素，民間層面甚至還出現(xiàn)了一些反華投資情緒以及涉及土地賠償、居民就業(yè)安置和環(huán)保等問題，這也阻礙了中緬經(jīng)濟(jì)走廊通道的建設(shè)。另外，中緬關(guān)系除了受兩國自身因素的作用外，還涉及到復(fù)雜的地緣和國際競爭關(guān)系，特別是前些年美國、日本和印度等國家加強(qiáng)了在緬削弱中方影響的力量，給中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系建設(shè)以及兩國間便利運(yùn)輸協(xié)定的簽訂帶來了沖擊。2020年初，中國國家主席習(xí)近平成功訪緬，兩國領(lǐng)導(dǎo)層就鞏固傳統(tǒng)友誼、深入戰(zhàn)略合作、構(gòu)建命運(yùn)共同體等深入交換意見，達(dá)成了廣泛共識[6]，兩國政治互信、友好關(guān)系和戰(zhàn)略合作得以進(jìn)一步鞏固和提升。隨著近期中緬政治互信的全面加強(qiáng)以及雙方間經(jīng)貿(mào)合作、人員交流的持續(xù)深入，制約滇緬國際道路運(yùn)輸便利化的諸多問題將會(huì)得到兩國政府的正視和加速解決。

四、推進(jìn)滇緬國際道路運(yùn)輸發(fā)展的建議

滇緬國際道路運(yùn)輸已取得的成果與成效，離不開中緬雙方的共同努力。同樣，困擾滇緬國際道路運(yùn)輸便利化的難題與障礙，也需要雙方共同面對、友好協(xié)商、協(xié)同推進(jìn)方能解決。

(一)加快《中緬汽車運(yùn)輸協(xié)定》等法律文件的簽訂

中緬兩國有關(guān)各方亟需共同努力推動(dòng)簽署《中緬汽車運(yùn)輸協(xié)定》《中緬國際道路運(yùn)輸協(xié)定》《中緬多式聯(lián)運(yùn)協(xié)定》等法律文件，以便建立中緬間穩(wěn)定的運(yùn)輸機(jī)制。云南地方可發(fā)揮民間往來多、云南自貿(mào)區(qū)先行先試政策優(yōu)勢和主觀能動(dòng)性，用較少的地方事權(quán)去撬動(dòng)更多的國家事權(quán)，先行先試破解一些亟待解決的中緬跨境運(yùn)輸問題。比如，探索建立中國籍具有國際道路運(yùn)輸資質(zhì)的車輛在中緬邊境所有口岸通行的制度以及逐步將口岸重要附屬通道納入未來《中緬汽車運(yùn)輸協(xié)定》范圍實(shí)現(xiàn)正常的對開運(yùn)營制度，推動(dòng)具有國際道路運(yùn)輸資質(zhì)的車輛、駕駛員在雙邊指定區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一的封關(guān)通行等等。

(二)加快中緬道路互聯(lián)互通設(shè)施建設(shè)

穩(wěn)步推進(jìn)中緬鐵路建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)大理—瑞麗段建設(shè)，爭取2022年底建成通車，積極爭取與緬方合作規(guī)劃建設(shè)緬甸境內(nèi)路段，實(shí)現(xiàn)云南鐵路網(wǎng)與緬甸鐵路網(wǎng)的連接。加快云南沿邊高速公路建設(shè)，便捷云南邊境25縣(市)的內(nèi)外聯(lián)系。加快云南對緬主要通道建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對緬主要口岸通道高速公路化。加強(qiáng)與緬方協(xié)同合作，加快對緬國際運(yùn)輸通道建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)昆明—曼德勒—仰光、瑞麗—登尼、曼德勒—皎漂等中緬公路，以及昆明—曼德勒—伊洛瓦底江—仰光—印度洋中緬陸水多式聯(lián)運(yùn)建設(shè)。此外，還要積極爭取“一帶一路”基金、絲路基金和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等的貸款和資金支持，采取“中央出資、地方出面、企業(yè)運(yùn)作”等民間合作、政企合作方式靈活推動(dòng)中緬交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(三)加快滇緬國際道路運(yùn)輸便利化建設(shè)

探索我國國際道路運(yùn)輸管理體制改革，形成部委負(fù)責(zé)行業(yè)指導(dǎo)、省負(fù)責(zé)組織實(shí)施、口岸國際道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管服務(wù)的三級管理體制，明確國際道路運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的參檢地位及其進(jìn)入口岸限定區(qū)域依法履行職責(zé)的事權(quán)，與相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行，提高通關(guān)效率。更加積極有為推動(dòng)中緬雙方實(shí)施“一次認(rèn)證、一次檢測、一地兩檢、雙邊互認(rèn)”通關(guān)模式。推動(dòng)雙方機(jī)動(dòng)車牌和駕駛證互認(rèn)，簡化臨時(shí)入境車輛牌照手續(xù)，允許外國運(yùn)輸車輛進(jìn)入德宏、臨滄、保山、普洱、怒江和西雙版納等沿邊州市。加快推進(jìn)中緬國際物流大通道建設(shè)，允許企業(yè)在周邊國家運(yùn)營(或參與運(yùn)營)的貨運(yùn)車輛進(jìn)入云南境內(nèi)?？亢脱b卸貨。[7]推動(dòng)雙邊道路通行標(biāo)準(zhǔn)和車輛標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)，先行試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)滇緬國際運(yùn)輸線路的道路通行標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)設(shè)施、交通標(biāo)示設(shè)置等方面互認(rèn)工作，推動(dòng)兩國出入境準(zhǔn)行車輛在重、長、高等標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成一致，或統(tǒng)一運(yùn)輸工具、相對固定駕乘人員。加大跨境運(yùn)輸資質(zhì)申報(bào)力度，引導(dǎo)符合條件的企業(yè)盡快申請國際道路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)，或引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)與已取得國際道路運(yùn)輸資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行合作或成立戰(zhàn)略聯(lián)盟，快速壯大具備國際道路運(yùn)輸資質(zhì)的車輛數(shù)量。加快提升駕駛及相關(guān)人員往來便利程度，率先推進(jìn)在有條件的口岸區(qū)域允許持有效護(hù)照及簽證或邊境通行證的雙方公民及其所攜帶的行李物品能方便快捷出入，同時(shí)推動(dòng)有條件口岸第三國公民出入境工作，提升云南外省籍車輛駕乘人員出境的便利性。積極創(chuàng)新相關(guān)外籍高層次人才、專業(yè)人才、外國學(xué)生等外籍人員在口岸簽證機(jī)關(guān)申請辦理口岸簽證的模式。充分利用中國(云南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試政策，積極探索出臺推進(jìn)中緬邊境地區(qū)人員往來便利化措施。加大滇緬國際運(yùn)輸企業(yè)管理人才及從業(yè)人員培訓(xùn)，適當(dāng)增加口岸管理部門、交通運(yùn)輸管理部門和執(zhí)法部門緬語專業(yè)工作人員的比例。

(四)加快云南對緬口岸建設(shè)

抓緊落實(shí)《云南省優(yōu)化口岸營商環(huán)境促進(jìn)跨境貿(mào)易便利化工作實(shí)施方案》，優(yōu)化通關(guān)流程，提高通關(guān)效率，降低通關(guān)成本，持續(xù)改善對緬口岸營商環(huán)境。[8]加大對緬口岸設(shè)施建設(shè)力度，爭取口岸擴(kuò)大開放，允許第三國人員和交通運(yùn)輸工具通行，完善升級口岸查驗(yàn)設(shè)施、場地，并加快信息化建設(shè)，適度增加口岸聯(lián)檢部門人員編制。加快電子口岸建設(shè)步伐，逐步將國際道路運(yùn)輸相關(guān)管理職能納入“單一窗口”，相關(guān)部門按照職能管理原則共享平臺數(shù)據(jù)信息，不斷完善和升級“單一窗口”平臺功能，建設(shè)具有國際先進(jìn)水平的國際貿(mào)易“單一窗口”。積極促進(jìn)實(shí)施“一口岸多通道”監(jiān)管創(chuàng)新，以及試行動(dòng)植物及其產(chǎn)品檢疫審批負(fù)面清單制度。[7]大力推動(dòng)中緬雙方口岸合作交流，加強(qiáng)雙方在口岸對等設(shè)立、工作制度、安全防范、便利通關(guān)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的溝通協(xié)作[9]，開展查驗(yàn)監(jiān)管模式創(chuàng)新的國際合作和互通互聯(lián)、信息共享和互認(rèn)。

(五)加強(qiáng)中緬保險(xiǎn)機(jī)制對接

推動(dòng)國內(nèi)保險(xiǎn)公司與緬方保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)交流合作，爭取在對方境內(nèi)設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，促進(jìn)雙方在機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)、出口信用保險(xiǎn)、工程保險(xiǎn)、旅游保險(xiǎn)等領(lǐng)域的交流合作，為對方國家保險(xiǎn)公司在本國開展風(fēng)險(xiǎn)評估、資信調(diào)查、查勘定損等提供便利，促成雙方勘察定損、理賠程序和理賠額度等的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(六)深化中緬合作交流

繼續(xù)保持兩國高層間的密切交往，強(qiáng)化云南地方與緬甸各方的定期互訪制度，充分發(fā)揮現(xiàn)有政府間務(wù)實(shí)合作機(jī)制的積極作用，加強(qiáng)交流，鞏固友誼，增加互信，消除疑慮。借助緬華網(wǎng)等緬甸重要媒體，著重宣傳中國負(fù)責(zé)任大國形象和兩國“胞波情誼”，增強(qiáng)兩國民間互信；重視中緬新聞傳播，利用好境外媒體社交平臺，采取定期推送、專題報(bào)道等形式，組織策劃并重點(diǎn)介紹中國全方位開放、對外和平友好的外交政策與主張。精心謀劃和聯(lián)合舉辦“中緬文化旅游年”系列活動(dòng)，持續(xù)深化兩國間文化、教育、旅游等方面的合作交流。堅(jiān)持優(yōu)勢互補(bǔ)，樹立正確義利觀，深化雙方務(wù)實(shí)互利合作，惠及兩國民眾。主動(dòng)向緬方提供力所能及的物質(zhì)幫助和道義支持，讓緬方各階層真切體會(huì)到中方推動(dòng)兩國命運(yùn)共同體建設(shè)的誠意，進(jìn)一步增進(jìn)雙方“胞波情誼”。組織、派遣相關(guān)人員積極參加緬甸政府及其官方機(jī)構(gòu)舉辦的相關(guān)活動(dòng)，密切與緬方官員、企業(yè)、學(xué)界的聯(lián)系。繼續(xù)發(fā)揮中緬民間往來多的優(yōu)勢，積極推動(dòng)民間外交，通過民間活動(dòng)、企業(yè)行為，努力與緬方邊境勢力搞好民間關(guān)系，減少滇緬國際道路運(yùn)輸合作的障礙，促進(jìn)兩國貿(mào)易通關(guān)的順暢，同時(shí)鼓勵(lì)支持國內(nèi)非政府組織(NGO)入緬開展活動(dòng)，增進(jìn)與緬甸官方、民間的交流合作以增信釋疑。