黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的歷史進(jìn)程與優(yōu)化

劉 陽

（長(zhǎng)沙理工大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙410076）

十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）指出，“要加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障”[1]。十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，以黨的科學(xué)理論為依據(jù)，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是國(guó)家制度和國(guó)家治理體系一大顯著優(yōu)勢(shì)。為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有賴于堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨依法治國(guó)能力以及科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平[2]。辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)。治理好擁有9059.4萬名黨員、461萬個(gè)基層黨組織的百年大黨，則離不開完備的黨內(nèi)法規(guī)制度作保障。本文以黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展史為依據(jù)，反思黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的張力，探究黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的優(yōu)化路徑。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度建構(gòu)的歷史進(jìn)程

中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民在近一百年革命、建設(shè)與改革的跌宕起伏發(fā)展歷程中，根據(jù)不同時(shí)期面臨的世情、國(guó)情、黨情及中心任務(wù)的變化，因事而化、因時(shí)而進(jìn)、因勢(shì)而新開展黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。具有鮮明本土特色、時(shí)代特色的法規(guī)建設(shè)歷史所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于新時(shí)代背景下堅(jiān)持和完善黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以系統(tǒng)化的制度安排進(jìn)行黨的建設(shè)新的偉大工程，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)在馬克思主義黨建學(xué)說的指導(dǎo)下與黨的成立相伴而生，中共二大第三次全體會(huì)議討論通過的第一部《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，意味著中國(guó)共產(chǎn)黨在政治、理論和組織上的完備建成，也標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨擁有了真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)。從歷史進(jìn)程上看，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是從1922年到1978年，這是黨內(nèi)法規(guī)起步與初創(chuàng)階段；第二個(gè)階段是從1978年到2012年，這是黨內(nèi)法規(guī)的探索與規(guī)范階段；第三個(gè)階段是黨的十八大至今，我們將其稱為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新階段。

（一）起步與初創(chuàng)：1922年到1978年，黨內(nèi)法規(guī)制度的初步形成

1921年中國(guó)共產(chǎn)黨成立以后，建黨先賢們?cè)趯W(xué)習(xí)馬克思主義黨建學(xué)說以及蘇聯(lián)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的前提下，在中共一大上通過了中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)，就組織名稱、組織機(jī)構(gòu)、黨員條件及紀(jì)律進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。中共二大第三次全體會(huì)議討論通過了有關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程、民主的聯(lián)合戰(zhàn)線、少年運(yùn)動(dòng)等多個(gè)決議案，也通過了第一部黨章。其后四次黨的全國(guó)代表大會(huì)都對(duì)黨章進(jìn)行了修訂完善，為全國(guó)各級(jí)黨組織及黨內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)的開展提供了根本遵循。到1938年，黨內(nèi)形成了以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，包括《中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)行委員會(huì)組織法》（1923年）《關(guān)于堅(jiān)決清洗貪污腐化分子的通告》（1926年）《黨的組織問題議決案》（1927年）《巡視條例》（1928年）《中央巡視條例》（1931年）等。此時(shí)，雖未有明確的黨內(nèi)法規(guī)提法，這些以“辦法”“通告”“條例”“議決案”“決議案”等為名稱的文件卻在事實(shí)上充當(dāng)著規(guī)范黨內(nèi)各項(xiàng)機(jī)制運(yùn)行的作用。在1938年召開的中共擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)上，毛澤東首次提出了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，其指出“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。”[3]會(huì)上劉少奇所作的《黨規(guī)黨法的報(bào)告》中也提到了黨規(guī)黨法所具有的從“法律上”保證黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一、教育黨員之作用[4]。會(huì)議還通過了《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等黨內(nèi)法規(guī)性文件。此后歷經(jīng)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)等歷史時(shí)期，及至新中國(guó)成立，中央陸續(xù)通過了第一個(gè)以增強(qiáng)黨性為主題的中央決定《關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》（1941年）、進(jìn)一步增強(qiáng)了黨的權(quán)威的《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》（1942年）《關(guān)于審查干部的決定》（1943年）等。在1956年召開的中共八大開幕式上，毛澤東在開幕詞中說到“這次大會(huì)應(yīng)當(dāng)總結(jié)從七次大會(huì)以來的經(jīng)驗(yàn)，決定黨在當(dāng)前時(shí)期的基本政策”。大會(huì)通過了修訂的新黨章，并對(duì)黨的生活進(jìn)行了討論，對(duì)黨員及黨的組織提出了更加嚴(yán)格的要求，也賦予了更加廣泛的民主權(quán)利。在此次大會(huì)后的十年歷史時(shí)期內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)略有發(fā)展，但整體上受政治運(yùn)動(dòng)的影響有所偏移。此階段代表性的黨內(nèi)規(guī)范性文件包括《黨政干部三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意（草案第二次修正稿）》（1961年）《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》（1963年）等在內(nèi)的黨內(nèi)規(guī)定。從1966年到1978年之間，由于林彪、“四人幫”長(zhǎng)期干擾破壞，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入停滯狀態(tài)，受到毀滅性打擊。正確的黨內(nèi)法規(guī)理論和思想被批判、否定，法律虛無主義思潮甚囂塵上，個(gè)人崇拜下的群眾專政思想極端泛濫。

總之，新中國(guó)成立至1977年出臺(tái)的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件與每個(gè)時(shí)期的中心工作以及時(shí)代特點(diǎn)息息相關(guān)，既有創(chuàng)造性的成就，也有部分文件的出臺(tái)違反了正當(dāng)程序，內(nèi)容上偏移了合理合法價(jià)值。單從文本的規(guī)范性特質(zhì)上看，此時(shí)黨內(nèi)法規(guī)還未進(jìn)入體系化建設(shè)階段，制度建設(shè)并無常態(tài)機(jī)制，應(yīng)急性與工具性明顯，規(guī)范性與穩(wěn)定性也存在不足。

（二）探索與規(guī)范：1978年到2012年，黨內(nèi)法規(guī)制度的恢復(fù)與發(fā)展

1979年8月17日，中央頒布《中共中央關(guān)于清理歷史遺留問題中涉及到有關(guān)中央文件的處理辦法的通知》。文革期間，極左分子基于篡黨奪權(quán)需要而以欺上壓下方式操縱把持以中央名義下發(fā)的文件得到集中清理。伴隨著革命道路的又一次轉(zhuǎn)變，黨和國(guó)家重新確立了正確的思想路線、政治路線和組織路線。鄧小平明確指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法，黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！盵5]此后黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入恢復(fù)期，先后出臺(tái)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（1980年）。在撥亂反正任務(wù)基本完成的背景下，黨的十二大通過新的黨章對(duì)“十一大”黨章的極左成分進(jìn)行了清理，確定了繼續(xù)前進(jìn)的正確道路、戰(zhàn)略步驟和方針政策。十二屆二中全會(huì)上通過了《中共中央關(guān)于整黨的決定》（1983年），決定中明確規(guī)定了整黨的基本方針、基本任務(wù)、基本政策和基本方法，力求通過三年時(shí)間統(tǒng)一思想、整頓作風(fēng)、加強(qiáng)紀(jì)律、純潔組織。整黨工作結(jié)束后，隨著經(jīng)濟(jì)體制與政治體制的改革，黨內(nèi)外環(huán)境發(fā)生翻天覆地的變化，中央也隨之出臺(tái)了諸多順應(yīng)時(shí)勢(shì)之變的黨內(nèi)法規(guī)。圍繞改革開放初期許多干部在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期間被腐蝕的形勢(shì)，黨中央確立了“領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查處案件、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)”的反腐敗三項(xiàng)工作格局[6]。在此前后，黨中央出臺(tái)有系列打擊黨員經(jīng)濟(jì)犯罪、貪污受賄以及瀆職失職等問題的規(guī)定，包括《關(guān)于共產(chǎn)黨員在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中違法犯罪的黨紀(jì)處理暫行辦法》（1983年）《關(guān)于堅(jiān)決查處共產(chǎn)黨員索賄問題的決定》（1987年）《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴(yán)重官僚主義失職錯(cuò)誤黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》（1988年）《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例（試行）》（1988年）等。十三大通過的黨章部分條文修正案對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)民主、發(fā)揮黨的基層組織作用進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定。十四大修訂黨章對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)，使之與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)進(jìn)行了新的規(guī)定，并將“黨內(nèi)法規(guī)”首次寫入黨章，規(guī)定黨的各級(jí)紀(jì)委的主要任務(wù)是“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”。作為加強(qiáng)黨的建設(shè)之配套措施，黨中央圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、黨內(nèi)干部黨內(nèi)監(jiān)督與紀(jì)律處分等問題，先后制定（修訂）了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》（1995年）《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》（1997年）《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2003年）《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2004年修訂）《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（2009年）等30余個(gè)條例，十六屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，是黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

這一時(shí)期，改革開放飛速發(fā)展的過程為建章立制及制度執(zhí)行帶來了機(jī)遇，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)歷了逐漸恢復(fù)到穩(wěn)步發(fā)展的階段，頒布實(shí)施了諸多涉及黨的思想、組織、作風(fēng)、廉政建設(shè)的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。但轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)人們思想帶來的沖擊，以及相伴而來的個(gè)人主義、自由主義以及拜金主義等思潮的泛濫，造成了部分黨員同志價(jià)值觀念以及理想信念的迷失，也帶來了促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)穩(wěn)定性、可行性與前瞻性相協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的不均衡及不充分的現(xiàn)實(shí)呼喚更加合理的制度供求關(guān)系。

（三）轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新：2012年至今，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化、體系化發(fā)展時(shí)期

2012年《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》、2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》、2014年《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》一系列文件的出臺(tái)，使得黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化水平躍上一個(gè)新臺(tái)階?！凹星謇怼迸c“備案審查”使黨內(nèi)法規(guī)的制定在體系化與制度化道路上獲得長(zhǎng)足發(fā)展。2013年頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》，是指導(dǎo)一段時(shí)期內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定的綱領(lǐng)性文件，文件對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和基本要求進(jìn)行了總體規(guī)定，指出要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，以進(jìn)一步改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，并對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了系統(tǒng)分類。使得黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)制度的規(guī)劃性得以大大提升，形成了新的黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)施新路徑和趨勢(shì)。黨的十八大以來，黨中央從治黨治國(guó)的戰(zhàn)略高度，堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，進(jìn)一步加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)，以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。依規(guī)治黨成為從嚴(yán)治黨的重要抓手，是全面提升黨的建設(shè)水平與能力的重要途徑。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出了“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的新要求。此后黨內(nèi)法規(guī)制定進(jìn)入一個(gè)蓬勃發(fā)展的黃金時(shí)期，一大批具有時(shí)代特色、體現(xiàn)時(shí)代需求、彰顯時(shí)代價(jià)值的新的黨內(nèi)法規(guī)紛紛出臺(tái)。對(duì)于巡視工作、黨員作風(fēng)、黨內(nèi)紀(jì)律及問責(zé)監(jiān)督等內(nèi)容制定修訂了新的規(guī)定。代表性黨內(nèi)法規(guī)文件包括：2013年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，2015年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，以及2016年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》，2017年公布實(shí)施的《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》等。面向新時(shí)代，著眼比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建成，黨中央以新思想及黨的十九大精神為指引，加快建設(shè)更加成熟更加定型的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，僅2018年便印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部。十九屆四中全會(huì)將加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，更加凸顯了新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在四個(gè)全面戰(zhàn)略布局中的重大意義，可以預(yù)期隨著國(guó)家治理體系與治理能力不斷走向現(xiàn)代化，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)也必將走向更加民主、科學(xué)、規(guī)范。

二、制度變遷視角下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)外動(dòng)因

新制度主義對(duì)制度及其構(gòu)成要素之間的關(guān)系進(jìn)行了全面分析，并將現(xiàn)代制度發(fā)展變遷邏輯從理論上劃分為“供給主導(dǎo)型”與“需求誘變型”[7]。制度供給側(cè)層面可能帶來強(qiáng)制性或誘致性制度變遷，從需求側(cè)層面看，包括黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在內(nèi)的制度需求可以分為一般意義上的制度需求以及具體制度需求。制度供給與制度之間所存在的天然張力系推動(dòng)制度建設(shè)與發(fā)展的動(dòng)力。

（一）供給側(cè)層面上的強(qiáng)制性與誘致性制度變遷

自上而下采取行動(dòng)彌補(bǔ)制度供給不足是強(qiáng)制性制度變遷的主要特征與優(yōu)勢(shì)，其能夠高效、有針對(duì)性地進(jìn)行靶向供給，直擊制度發(fā)展中的根本性與深層次的問題。其正當(dāng)性與合法性來自于政黨與政權(quán)的政治影響及合法性，強(qiáng)制性制度變遷使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與主流黨政制度變革具有同向性，也使得制度內(nèi)部能夠具有一定的同形性與同構(gòu)性，有助于保障制度體系內(nèi)部的相輔相成、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如從制度選擇與制度主體功能角度看，中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨思想的生成，不論是對(duì)馬列經(jīng)典中依規(guī)治黨思想的承繼，還是對(duì)黨本身依規(guī)管黨治黨經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，亦或是對(duì)黨依法執(zhí)政歷史方位的判斷，都離不開自上而下的主導(dǎo)性。從黨內(nèi)法規(guī)制度建構(gòu)的歷史進(jìn)程看，黨內(nèi)治理經(jīng)歷了運(yùn)動(dòng)式管理到制度治黨的演變，演變的核心內(nèi)生動(dòng)力即為黨內(nèi)不同理念的“對(duì)比—磨合—選擇”。雖然革命與建設(shè)時(shí)期都有諸如革命主要任務(wù)、建設(shè)主要方向以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革等誘致因素的影響，但從根子上卻仍然有賴于黨內(nèi)行為者對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)。在運(yùn)動(dòng)式治理模式下，黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)黨內(nèi)某個(gè)問題的重視程度較高，即誕生有關(guān)于某個(gè)問題的專項(xiàng)法規(guī)。受黨內(nèi)不同觀念和力量的此消彼長(zhǎng)的影響，黨內(nèi)法規(guī)常以決定、意見、通知等表現(xiàn)形式呈現(xiàn)。根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性的制度建設(shè)需求，與自上而下運(yùn)動(dòng)式建章立制之間的矛盾，顯然制約著黨的建設(shè)穩(wěn)固發(fā)展。

誘致性制度變遷體現(xiàn)了主體能動(dòng)性及其對(duì)各項(xiàng)客觀因素變化的呼應(yīng)，社會(huì)環(huán)境變化、黨員個(gè)體行為在黨內(nèi)的普遍化、黨員價(jià)值觀、各類社會(huì)思潮等無疑引發(fā)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的演變及選擇，為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供了時(shí)空基礎(chǔ)，也是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的推動(dòng)因素。如前文所述，黨內(nèi)法規(guī)起步與初創(chuàng)、探索與規(guī)范、轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的制度化過程充分印證了知與行在辯證唯物主義下的關(guān)聯(lián)，也體現(xiàn)了黨內(nèi)制度變遷對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既能以直接的政治推行的形式來實(shí)現(xiàn)其政治功能，也可以在回應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)的過程中間接實(shí)現(xiàn)其政治功能。不論是建黨之初對(duì)于民主的聯(lián)合戰(zhàn)線、少年運(yùn)動(dòng)等政治建設(shè)的重視，還是六大以后對(duì)于黨內(nèi)風(fēng)氣的認(rèn)識(shí)與整頓，以及對(duì)改革開放初期許多干部在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期間價(jià)值觀偏移的形勢(shì)的反思，尤其是在全面從嚴(yán)治黨、全面反腐以及國(guó)家監(jiān)察體制改革的背景下，對(duì)于黨員作風(fēng)及紀(jì)律的再重申與新規(guī)制，這些都體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與各種誘致性因素的呼應(yīng)。

（二）需求側(cè)層面對(duì)于制度需求的一般需求及具體需求

制度需求可從兩個(gè)方面予以廓清，一般意義上的制度需求與具體制度的需求是兩種不同的類型。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是一項(xiàng)堅(jiān)守黨的政治方向、堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、夯實(shí)黨的政治根基的重要工程。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)根本上的作用是調(diào)整黨與黨員內(nèi)部關(guān)系，以及和國(guó)家各項(xiàng)權(quán)能之間的關(guān)系，建立“黨—國(guó)—黨員”的有序模式，保障和規(guī)范各級(jí)黨委和黨組織在憲法和法律范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)公共治理和社會(huì)管理創(chuàng)新、規(guī)范黨內(nèi)行為與關(guān)系有序化運(yùn)行以及保障和促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)[8]。國(guó)家、社會(huì)以及黨本身對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的具體要求源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與變遷，由此在黨內(nèi)生成新的黨內(nèi)情勢(shì)，新的情勢(shì)轉(zhuǎn)向帶來制度改革需求。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在被秩序創(chuàng)造的同時(shí)也在創(chuàng)造一種新的秩序，這種秩序表現(xiàn)為制定黨內(nèi)法規(guī)，由此構(gòu)架的法規(guī)體系即為一般化的制度需求滿足。從法治的角度看亦是如此，國(guó)家法是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷中社會(huì)階層之間以及社會(huì)成員之間逐漸生成新的利益關(guān)系與社會(huì)關(guān)系對(duì)于體制改革需求的回應(yīng)[9]。

黨內(nèi)法規(guī)按照位階不同大體可以分為四類：黨章，準(zhǔn)則，條例，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等[10]。從內(nèi)容上看黨章和準(zhǔn)則具有應(yīng)然上的穩(wěn)定性，而條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等本身即是對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或某個(gè)領(lǐng)域重要工作的全面規(guī)定或者具體規(guī)定。因此，一般情形下，這一部分的黨內(nèi)法規(guī)即對(duì)應(yīng)社會(huì)變遷中出現(xiàn)的具體制度需求。比如黨的十八大以來，面對(duì)反腐領(lǐng)域各項(xiàng)工作的安排部署與推進(jìn)，黨內(nèi)先后制定修訂出臺(tái)了關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)監(jiān)督、巡視整改、紀(jì)律處分等內(nèi)容的系列條例，并出臺(tái)或修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（2019年）《黨組討論和決定黨員處分事項(xiàng)工作程序規(guī)定（試行）》（2019年）《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》（2019年）等多項(xiàng)配套法規(guī)。面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的急劇變化，改革不斷向縱深發(fā)展以及“重大改革與法有據(jù)”的新形勢(shì)，改革全面發(fā)力、多點(diǎn)突破，對(duì)決策立法效率以及水平提出了更高的要求，需要更加規(guī)范科學(xué)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)體系。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系優(yōu)化發(fā)展的路徑

黨的建設(shè)離不開制度的導(dǎo)引和支撐。制度是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則。黨的制度是黨內(nèi)各種行為規(guī)范的準(zhǔn)則[11]。黨內(nèi)法規(guī)制度體系優(yōu)化是今后強(qiáng)化黨的建設(shè)的重要抓手，是黨內(nèi)治理體系調(diào)整與執(zhí)政黨建設(shè)的趨勢(shì)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，將其作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程予以推進(jìn)，在理順法規(guī)位階、完善法規(guī)內(nèi)容、健全法規(guī)體系、規(guī)范法規(guī)運(yùn)行等方面進(jìn)行了許多卓有成效的工作。深入總結(jié)十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對(duì)于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性和預(yù)見性具有參考意義。

（一）優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制定“立法權(quán)限”配置

首先應(yīng)對(duì)制定主體予以規(guī)范，明確規(guī)定享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的機(jī)關(guān)類別及對(duì)應(yīng)權(quán)限范圍。2019年修訂版《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（一下簡(jiǎn)稱《制定條例》）中第三條以及第二章等相關(guān)章節(jié)條文已在原條例基礎(chǔ)上對(duì)黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)、省級(jí)黨委等制定主體各自制定權(quán)限予以進(jìn)一步明確。但是在制定主體及其權(quán)限規(guī)定的相關(guān)表述方面，《制定條例》應(yīng)增強(qiáng)與《黨章》的一致性，比如將中央紀(jì)律檢查委員會(huì)納入黨的中央組織的范疇。引入“法律位階理論”審視黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限大小及范圍，該理論認(rèn)為法律制度是一個(gè)有層次的體系，下級(jí)規(guī)范之權(quán)威來自上級(jí)規(guī)范，層層上溯，最后止于最高級(jí)的“基礎(chǔ)規(guī)范”——憲法[12]。有層次的黨內(nèi)法規(guī)制度體系與黨本身的組織形式與組織原則息息相關(guān)，《黨章》第十條明確規(guī)定黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，以民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。全國(guó)代表大會(huì)及其所產(chǎn)生的專門委員會(huì)系黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是各個(gè)黨內(nèi)組織以及全體黨員需要服從的權(quán)威機(jī)關(guān)，由此黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限有其“高度一元性”。即一切其他制定主體的“立法權(quán)限”皆來源于這個(gè)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。黨內(nèi)法規(guī)按照位階不同大體可以七類，黨章作為最高級(jí)的“基礎(chǔ)規(guī)范”，享有最大權(quán)威。其余規(guī)范應(yīng)當(dāng)以之為制定依據(jù)，不違背其原則、精神系下位規(guī)范制定的基本原則。由此，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定“立法權(quán)限”的配置優(yōu)化應(yīng)著眼于按照位階層級(jí)將不同位階的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限明確授予相對(duì)應(yīng)的黨內(nèi)各級(jí)機(jī)關(guān)。并且還應(yīng)針對(duì)黨政聯(lián)合制定的法規(guī)在《制定條例》予以規(guī)范，以拓展黨內(nèi)法規(guī)制定空間，促進(jìn)黨規(guī)國(guó)法相輔相成、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)“立法權(quán)限”的優(yōu)化還應(yīng)當(dāng)遵循法治基本原則。對(duì)此，《黨章》明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也規(guī)定有黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律相抵觸時(shí)的矯正程序。黨的十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》明確提出：“黨的各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，增強(qiáng)法治意識(shí)、弘揚(yáng)法治精神。”因此，黨內(nèi)法規(guī)制定主體在制定黨內(nèi)法規(guī)過程中應(yīng)充分尊重憲法和法律，嚴(yán)格按照憲法和法律確定的原則及程序立制確定黨內(nèi)權(quán)責(zé)關(guān)系、組織設(shè)置及程序規(guī)則。值得注意的是十九大新修改的《黨章》第四條規(guī)定有：“黨內(nèi)嚴(yán)格禁止用違反黨章和國(guó)家法律的手段對(duì)待黨員。”這個(gè)手段就當(dāng)然包括以頒布推行“惡法”的方式，因此有學(xué)者將黨內(nèi)權(quán)利義務(wù)關(guān)系視為特別權(quán)力關(guān)系下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并基于此將行政法中的“法律保留原則”予以引入，與新《黨章》第四條之規(guī)定精神吻合，也當(dāng)然成為規(guī)范與優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制定的一大原則[13]。

（二）促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部協(xié)調(diào)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度供給

從上文有關(guān)歷史進(jìn)程的梳理不難看出，黨內(nèi)法規(guī)制度體現(xiàn)建設(shè)與黨的建設(shè)一樣，是一項(xiàng)永遠(yuǎn)在路上的工程。并且還會(huì)隨著執(zhí)政黨自身建設(shè)的不斷深入而不斷強(qiáng)化與創(chuàng)新。因此，如何確保黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部協(xié)調(diào)，形成制度合力，并有效推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的供給，是當(dāng)前形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)所不可回避的問題。對(duì)于此，本文將從規(guī)范內(nèi)容與技術(shù)內(nèi)容兩個(gè)方面予以闡述。在規(guī)范內(nèi)容方面，黨內(nèi)法規(guī)制定要滿足黨內(nèi)各項(xiàng)工作開展及管黨治黨的實(shí)際需要，努力成為加強(qiáng)執(zhí)政黨自身建設(shè)的磨刀石。也要順應(yīng)時(shí)代之變，成為執(zhí)政黨治國(guó)理政的重要依托。在中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性、銜接性與統(tǒng)一性，適時(shí)開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作，將滯后于時(shí)代發(fā)展與執(zhí)政需要的法規(guī)、違背黨章及黨的路線方針政策的法規(guī)、偏離憲法及法律精神的法規(guī)予以清理，將內(nèi)部重復(fù)交叉、產(chǎn)生法規(guī)沖突的規(guī)定予以進(jìn)一步理順。在確保黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)民主的前提下，還要認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)制度體系是應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的體系。因此要以第二個(gè)五年規(guī)劃為契機(jī)，抓緊黨內(nèi)法規(guī)修訂工作，按照重要性、緊迫性程度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)予以修訂、完善與增補(bǔ)。第二個(gè)五年規(guī)劃對(duì)于黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)提出了重點(diǎn)制定與修訂任務(wù)，但事實(shí)上還存在一些制度供給缺位的情形。比如五年規(guī)劃提出要重點(diǎn)制定《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，但還未將共產(chǎn)黨同民主黨派政治協(xié)商的主要內(nèi)容、形式與程序予以規(guī)范，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》及《中共共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的配套辦法還存在較大范圍欠缺。進(jìn)一步厘清制度供給不足與缺位現(xiàn)狀，減少供給盲區(qū)與死角，是今后應(yīng)該加強(qiáng)的方向。在技術(shù)內(nèi)容方面，主要需解決黨規(guī)國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)、文句和條款的內(nèi)部統(tǒng)一，以及在法規(guī)草擬、討論、審查、公布等過程中的技術(shù)問題。

（三）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施，健全執(zhí)法保障機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)作為一種特別權(quán)力關(guān)系下的內(nèi)部規(guī)范，其對(duì)該特別權(quán)力關(guān)系下的主體之相關(guān)行為能夠起到普遍指導(dǎo)作用，并對(duì)主體行為進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)層面的評(píng)價(jià)，規(guī)定的法規(guī)后果還能起到一定的預(yù)測(cè)作用，整體上一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的頒布運(yùn)行也代表著一次路線、方針、政策的學(xué)習(xí)。法律的生命在于實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)的生命也在于實(shí)施與執(zhí)行。因此黨內(nèi)法規(guī)體系優(yōu)化發(fā)展離不開實(shí)施，只有實(shí)施才能賦予一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)真正的價(jià)值意義，并且實(shí)施也意味著實(shí)踐在檢驗(yàn)著該項(xiàng)法規(guī)的科學(xué)性。面對(duì)黨內(nèi)依然存在的黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)比較淡薄、黨規(guī)制度執(zhí)行力弱化和內(nèi)生動(dòng)力不足、責(zé)任缺失和執(zhí)行不到位、實(shí)施的效率不夠高、實(shí)施效果與立規(guī)目標(biāo)存在差距等問題[14]。貫徹落實(shí)第二個(gè)五年規(guī)范所稱的“各級(jí)各類黨組織要切實(shí)把執(zhí)規(guī)責(zé)任扛起來，加大宣傳教育、監(jiān)督檢查、問責(zé)追責(zé)力度，以釘釘子精神抓好黨內(nèi)法規(guī)”要求，達(dá)致在未來五年內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)制度“執(zhí)行力明顯提升”的效果，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施常態(tài)化機(jī)制。該機(jī)制的構(gòu)建首先需明晰黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的過程和環(huán)節(jié)，按照沈宗靈教授主編的《法理學(xué)》，法律實(shí)施應(yīng)包括這樣一些具體內(nèi)容：法的遵守（守法）、法的執(zhí)行（執(zhí)法）、法的適用（司法）；法律效力的概念和種類；法律實(shí)效、法律效果和法律效益；法律實(shí)施的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；影響法律實(shí)施的因素；法的適用原則等[15]。黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施亦可類推分為上述內(nèi)容，對(duì)應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施常態(tài)化機(jī)制應(yīng)當(dāng)回應(yīng)上述內(nèi)容，由此構(gòu)建起普及遵守機(jī)制、適用解釋機(jī)制、執(zhí)行保障機(jī)制、實(shí)施監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制和實(shí)施評(píng)價(jià)及反饋機(jī)制。

總之，隨著國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷深入，新時(shí)代黨的制度建設(shè)面臨著比以往更加復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境與國(guó)際環(huán)境。當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)制度體系處于轉(zhuǎn)型升華期，只有回應(yīng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，根據(jù)執(zhí)政環(huán)境和工作對(duì)象的變化來進(jìn)行制度的調(diào)整、創(chuàng)新和變革，才能不斷提高黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效能，推動(dòng)黨內(nèi)制度體系向前發(fā)展?！?/p>