城中村征地拆遷中村干部的多重身份及其生成邏輯
——以西安市Y區(qū)Z村征遷事件為例

馬 晨

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

一、問題的提出

在土地征用這一類問題的治理上，會(huì)產(chǎn)生許多利益爭(zhēng)奪與博弈現(xiàn)象。有學(xué)者按照利益的密集程度，將農(nóng)村分為“外生利益密集型”與“內(nèi)生利益密集型”農(nóng)村[1]。顯然，土地征遷過程的開發(fā)商、地方政府、村級(jí)組織、村民等必不可少地會(huì)進(jìn)行外生利益博弈。此外，征地補(bǔ)償又伴隨著大量的利益輸入與輸出，因此常常使征遷工作中斷甚至失敗。村干部作為征遷工作中聯(lián)系地方政府與村民的中介，其身份具有多重性，會(huì)在不同情況下進(jìn)行轉(zhuǎn)換，村干部的行為影響甚至決定著征遷工作的開展。需要明確的是，在城中村征地拆遷普遍發(fā)生的情況下，村干部在這一過程中扮演著何種角色？背后的形成邏輯是什么？是本研究將會(huì)討論的問題。同時(shí)，對(duì)作為基層治理重要主體的村干部進(jìn)行深入探究，有利于對(duì)基層社會(huì)治理邏輯理解與研究。

二、研究回顧與分析框架

（一）相關(guān)研究回顧

既有的對(duì)村干部的相關(guān)研究形成了一系列極具代表性的論斷，諸如“雙重角色論”“監(jiān)護(hù)人論”“雙重邊緣化論”等。徐勇從村民自治實(shí)施的視角考察了村干部的角色，認(rèn)為其具有政府代理人與村民當(dāng)家人的雙重角色[2]。申靜在此基礎(chǔ)上對(duì)村民當(dāng)家人的角色研究進(jìn)行了深化，認(rèn)為隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了村干部的活動(dòng)自主空間的擴(kuò)展，城市化的推進(jìn)為村干部獲取私利提供了契機(jī)，同時(shí)市場(chǎng)的介入也減弱了村民對(duì)村干部的依賴，這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變使得村干部的監(jiān)護(hù)人形象被弱化，可以稱為“弱監(jiān)護(hù)人”[3]?？梢钥闯?，無論是“代理人”“當(dāng)家人”或是“監(jiān)護(hù)人”都強(qiáng)調(diào)在既定結(jié)構(gòu)與制度變化的條件下，村干部的行為及角色的變化。而吳毅認(rèn)為，靜態(tài)的分析難以展現(xiàn)出復(fù)雜鄉(xiāng)村政治的復(fù)合局面，因此強(qiáng)調(diào)從動(dòng)態(tài)情景中觀察村干部行為[4]。村干部角色與行為并非僅受所在環(huán)境的形塑，其自身會(huì)對(duì)村治環(huán)境進(jìn)行適應(yīng)與選擇。因此，通過對(duì)村莊發(fā)生的“過程—事件”考察可以發(fā)現(xiàn)，無論是代理人還是當(dāng)家人的角色都存在“雙重邊緣化”的特征[5]。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了變動(dòng)，同時(shí)也帶來了鄉(xiāng)村利益結(jié)構(gòu)的變化。周飛舟從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的視角剖析了基層政權(quán)的性質(zhì)，其認(rèn)為稅改后的基層政權(quán)從過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，其性質(zhì)從“汲取型”變?yōu)椤皯腋⌒汀盵6]。后者必然導(dǎo)致基層官員和村干部與農(nóng)民的疏離，進(jìn)一步促使了其角色與行動(dòng)的變化。歐陽靜觀察到，稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的支配關(guān)系增強(qiáng)，體現(xiàn)為對(duì)村干部實(shí)行工資制、考核制、坐班制和考勤制，進(jìn)而導(dǎo)致了村級(jí)組織的官僚化，即本身是自治組織的村級(jí)組織變成了類似鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下層政府的組織[7]。這一趨勢(shì)導(dǎo)致了村干部與村民關(guān)系的疏離，加劇了村民對(duì)村干部的不信任感，進(jìn)而影響到村級(jí)組織的合法性基礎(chǔ)。賀雪峰主張從村干部的動(dòng)力機(jī)制去分析其行為模式，不同村莊的既定狀況會(huì)為村干部提供不同的動(dòng)力，不同動(dòng)力之間的組合也會(huì)形塑不同的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)模式，在這一結(jié)構(gòu)下又影響著村干部的角色和行為[8]。龔春明在此基礎(chǔ)上提出了新的分析框架，認(rèn)為村干部的總體形象可以形容為“精致的利己主義者”，其會(huì)在政府和農(nóng)民面前根據(jù)情況轉(zhuǎn)變角色與行為，時(shí)常更換“臉譜”，但“臉譜”下又藏著“利己”的本質(zhì)與目的[9]。

（二）分析框架

既有研究對(duì)村干部角色與行為模式的探討，不僅為我們進(jìn)一步深化對(duì)村干部的認(rèn)識(shí)提供了理論指導(dǎo)，更有利于我們理解基層治理的多元樣態(tài)。但縱觀既有研究可以看出，無論是對(duì)村干部角色與行為模式的探討，還是對(duì)其未來角色定位的展望與預(yù)判，都是置于“國(guó)家與社會(huì)”分析框架下的探討，一方面，強(qiáng)調(diào)村干部的科層身份，即在村級(jí)治理中代表著國(guó)家的形象，日常與村民的互動(dòng)中剖析村干部的角色與行為邏輯；另一方面，強(qiáng)調(diào)村干部作為村民自治領(lǐng)頭人的形象，而村民自治的實(shí)施又受鄉(xiāng)村治理整體結(jié)構(gòu)變遷的影響，因此遭遇諸多困境，繼而導(dǎo)致了村干部與村民關(guān)系的惡化。

正如吳毅所言，“任何結(jié)構(gòu)或制度主義的分析框架都難以取代對(duì)于村落日常生活場(chǎng)景的考量”[5]。村干部也許不如縣鄉(xiāng)干部一樣是一個(gè)數(shù)量與規(guī)模龐大的群體，但其在鄉(xiāng)村政治中同縣鄉(xiāng)干部一樣，也是具有自身利益考量與追求的“戰(zhàn)略性群體”[10]。因此，秉持吳毅對(duì)村莊政治中“過程—事件”的考量方法，脫離“國(guó)家與社會(huì)”分析框架，強(qiáng)調(diào)從具體的治理情景中尋求治理過程與事件對(duì)其中的治理主體村干部的多重身份的塑造，進(jìn)而對(duì)其多重身份的形成邏輯做學(xué)理上的討論。

利用動(dòng)量沉降法來區(qū)分固液兩相，即假設(shè)靶材為多孔材料，材料液相區(qū)孔隙率為1，固相區(qū)孔隙率為0，單元的孔隙率就等于其液體體積分?jǐn)?shù)。根據(jù)材料溫度場(chǎng)分布，液體的體積函數(shù)(V)可以表示為：

在城中村征地拆遷這類問題的治理過程中，首先可以明確幾個(gè)參與主體：開發(fā)商、地方政府、村級(jí)組織、村民。根據(jù)《土地管理法》第二條規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！倍胤秸碛斜緟^(qū)域內(nèi)城市規(guī)劃與土地管理的權(quán)力，為了城市化的需要，綜合評(píng)估后有權(quán)對(duì)城中村或農(nóng)村土地進(jìn)行征用。從征遷過程來看，地方政府（區(qū)政府、街道辦）與開發(fā)商達(dá)成協(xié)議后，其意見保持一致，所以地方政府可以代表開發(fā)商對(duì)下與街道辦和村進(jìn)行計(jì)劃部署與開展，而聯(lián)系村民與上級(jí)政府的村干部作為中介，一方面代表著上級(jí)政府，另一方面又是村民的代表，而村干部在拆遷事件始末作為獨(dú)立個(gè)體有其自身利益追求。因此可以構(gòu)建一個(gè)“地方政府—村干部—村民”的分析框架，在這一框架內(nèi)討論村干部在面對(duì)地方政府與村民，和作為獨(dú)立個(gè)體時(shí)的不同身份與行動(dòng)邏輯。

三、案例：Y區(qū)H街道Z村征地拆遷事件

Y區(qū)地處陜西省西安市，是五個(gè)城市核心區(qū)之一。Z村是H街道下的一個(gè)行政村，由5個(gè)自然村組成。2004年起，H街道下的村子逐漸被征拆，Z村也獲得了城中村改造批準(zhǔn)，而Z村由于人口較多，村內(nèi)戶籍人口9000多，流動(dòng)人口卻超過了10萬，房屋建筑極其密集，涉及問題較多，體量較大，一直沒有合適的開發(fā)企業(yè)，因此遲遲沒有被征拆。2010年起，Z村周邊逐漸蓋起了高樓大廈，現(xiàn)代化的寫字樓與住宅將Z村包繞，但Z村的城中村亂像與周邊環(huán)境格格不入，陸續(xù)不斷有周邊小區(qū)的住戶向區(qū)政府與城建反映環(huán)境與日常生活問題。從Z村現(xiàn)實(shí)情況來看，村內(nèi)道路被各家小商販占用，上下班、上下學(xué)高峰期村子交通嚴(yán)重堵塞，由于道路環(huán)境差，暖氣天然氣無法通入，且部分建筑存在安全隱患。2018年9月，Z村劃歸國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)G區(qū)托管，10月，G區(qū)正式開始部署Z村拆遷事宜。

征遷活動(dòng)的參與者包括三方，地方政府、代表集體的村級(jí)組織、擁有土地使用權(quán)的村民。因此可以透視出征遷活動(dòng)的主要參與主體：地方政府、村干部、村民。地方政府及其各部門均派出人員與各方進(jìn)行交涉，每個(gè)村都有工作人員入駐講解政策。拆遷行動(dòng)可以分為三個(gè)階段：前期準(zhǔn)備階段、動(dòng)遷評(píng)估階段、后期收尾階段。動(dòng)遷評(píng)估階段的各項(xiàng)工作能夠充分反映出拆遷過程中地方政府、村干部、村民之間的互動(dòng)。也是三方矛盾與利益沖突集中爆發(fā)的階段。在這三個(gè)階段中，可以總結(jié)出三件主要事項(xiàng)：

（一）“加蓋”事件

征遷事件中的拆遷補(bǔ)償款無疑是重中之重，由于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)土地征遷項(xiàng)目的具體情況確定，村民事先并不能獲知具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只能從附近已經(jīng)開始拆遷或拆遷結(jié)束的村民處打聽。對(duì)于按照房屋面積賠償，還是按照人頭賠償無法確定，Z村村民參考原先Y區(qū)城中村與鄰村的補(bǔ)償方式，相鄰的幾個(gè)村子在區(qū)劃上屬于西安市C區(qū)，都是按面積賠償?shù)难a(bǔ)償方式，村民不敢確定，卻基本一致認(rèn)為，加蓋后如果按面積補(bǔ)償，收益將會(huì)比原先多出很多，因此，在未知補(bǔ)償方案的前提下，村民都不愿意錯(cuò)過這個(gè)“好機(jī)會(huì)”，抱著賭一把的心態(tài)紛紛開始加蓋。

于是從2018年中旬開始，Z村村民都開始給自家樓房加蓋，有些村民則在前一兩年就進(jìn)行了加蓋，大家都抱著一種賭一把的心態(tài)，少則一兩層，多則三四層，在原有的樓房上加蓋，或者擴(kuò)建撂荒的門面房。在村民熱火朝天紛紛加蓋的過程中，村干部勸告村民們不要加蓋，但對(duì)不要加蓋的具體原因不做解釋，村干部經(jīng)常說的一句話是“我們都是聽政府的”。一方面，村民與村干部的關(guān)系由于各種原因本身就處于緊張狀態(tài)，村民對(duì)村干部好像具有天然的不信任，加之村干部無法把不讓加蓋的原因解釋清楚，其實(shí)村干部事前并不知情；另一方面，多數(shù)村民都抱著跟風(fēng)心態(tài)，覺得自己不加蓋就會(huì)吃虧。

2018年10月，接管了Z村的G區(qū)正式發(fā)布了拆遷補(bǔ)償方案，村民最關(guān)心的補(bǔ)償方式顯示為“綜合補(bǔ)償或重置成新補(bǔ)償兩種方式任選其一”，綜合補(bǔ)償為只丈量不評(píng)估，重置成新補(bǔ)償采取“一證一戶”的方式，采取綜合補(bǔ)償方式的村民在距離出方案時(shí)間越近的期限內(nèi)簽字會(huì)得到更多的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)“對(duì)于違法改建、擴(kuò)建、新建的部分不予補(bǔ)償”。由于Z村補(bǔ)償方案出來沒幾天拆遷隊(duì)就進(jìn)村了，按照村民的話來說是“邊拆遷邊宣傳政策”，但宣傳政策明顯是拆遷之前需要做的事。于是引起了部分進(jìn)行加蓋村民的不滿，村民到村委會(huì)討說法，但村干部的回應(yīng)只是“我們也是聽政府的，人家讓我們干什么我們就干什么?！边@一過程無疑加劇了村民對(duì)村干部的不信任感，村民也懷疑村干部與上級(jí)政府早已達(dá)成利益同盟。大部分村民認(rèn)為，“加蓋本就是賭一把，現(xiàn)在賭輸了也沒有什么辦法，只能認(rèn)了?！鄙俨糠执迕裨谙蛏戏从撑c投訴的過程中也無法扭過白紙黑字的既定方案，由于難以形成龐大的群體，村干部會(huì)常說“靠你們幾個(gè)人這個(gè)事情不會(huì)變化的”。或是被城管和村干部一齊勸說攔下，有的村民每天去村委會(huì)，村干部也只能是苦口婆心地勸告，“加蓋”事件最終以村民“認(rèn)了”為結(jié)尾。

（二）“商鋪”事件

Z村拆遷后蓋好的回遷樓中，根據(jù)“一證一戶”的規(guī)則，每戶會(huì)有一間商鋪，拆遷前很大一部分村民以收租為生，考慮到農(nóng)民拆遷后對(duì)村民生活的保障，以自留地的名義分商鋪到每戶。商鋪的補(bǔ)償方式與回遷樓大體一致，按照商鋪的價(jià)格劃定標(biāo)準(zhǔn)，每戶大約會(huì)得到40平米的商鋪。但在商鋪分配上，不同商鋪有黃金地段與非黃金地段之分，地段不同的商鋪雖然大小相同，租金和售價(jià)卻差很多，由于村干部在征遷事件中主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，商鋪分配的權(quán)力自然落在了對(duì)村里情況非常了解的村干部身上。村民對(duì)回遷商鋪存在的爭(zhēng)議主要集中在兩個(gè)方面，一是對(duì)村干部進(jìn)行商鋪分配的傳統(tǒng)有異議；二是對(duì)回遷蓋好的商鋪具體情況變化的未知。

村干部作為聯(lián)系村民與H街道辦的中介，村民對(duì)其中的細(xì)則多數(shù)情況下是未知的。因此，對(duì)于村干部進(jìn)行商鋪分配，村民一方面是擔(dān)心村干部在商鋪的分配上謀利，如村干部會(huì)分到地段較好的商鋪，或?qū)τ谏啼亙r(jià)格的確定上，村干部是否會(huì)以各種方式在每戶的商鋪中抽取利益。在十分注重橫向比較的村子里，或許村民分到的商鋪情況都不好，但若是有幾家情況好于別家，村民一定會(huì)有意見。因此村民擔(dān)心商鋪的實(shí)際情況不如預(yù)期，拿到商鋪后不好出租，也無法作其他用途，因此對(duì)商鋪的態(tài)度一直處于謹(jǐn)慎狀態(tài)。由于村干部本身也是征遷中的利益相關(guān)者，只是在特殊情況下其身份轉(zhuǎn)變成了地方政府代理人。所以對(duì)于普通村民考量的事情，村干部或許早已在想解決方案。

對(duì)于回遷商鋪的事情，全體村干部與各小組組長(zhǎng)，通過召集大家召開村民會(huì)議進(jìn)行商討，提出兩個(gè)解決方案。對(duì)于商鋪事宜無異議的村民，按照原計(jì)劃等回遷商鋪的交付；其他人可以提交一份申請(qǐng)書，即按照商鋪的面積和規(guī)定賠付價(jià)格放棄商鋪，提前拿到補(bǔ)償款。Z村村干部將方案細(xì)則擬好，由村干部和村民代表與H街道辦和G區(qū)管委會(huì)相關(guān)人員進(jìn)行談判，在敲定細(xì)節(jié)以后確定了最終的商鋪實(shí)施細(xì)則。最終有近80%的村民都提交了申請(qǐng)書，賣掉商鋪，提前拿到了補(bǔ)償款。

（三）“釘子戶”事件

Z村拆遷從2018年10月起，計(jì)劃12月31日完工，直至2020年也未能徹底完工。由于Z村地理位置優(yōu)越，村內(nèi)房子出租并不難，因此多數(shù)村民都將自家房子蓋好裝修出租，可以獲得一筆可觀的收入。因此在Z村，大部分是辛辛苦苦半輩子蓋起幾層小樓的村民，但村內(nèi)也不乏住著幾十年未加修整的平房度日的村民。從這一方面來說，無論采取何種補(bǔ)償方式，都會(huì)有村民對(duì)補(bǔ)償方案不滿。村民常常抱怨：“我們辛苦了大半輩子才蓋了幾層樓，但我家戶口上就3個(gè)人，XX家就一兩間危房住著，戶口本上6個(gè)人，這能公平嗎？”因此，拆遷補(bǔ)償是一個(gè)協(xié)調(diào)各方利益的過程。釘子戶的存在被認(rèn)為是征拆補(bǔ)償中常見的治理問題。

Z村一沈姓村民是村里的低保戶，由于自身帶有殘疾，因此難以從事正常工作。居住在自己搭建的簡(jiǎn)陋板房，共五間，其中三間出租，另外兩間用于自己居住、收廢品、養(yǎng)雞。沈姓村民對(duì)于征遷事宜存在很大的意見，認(rèn)為自家雖只有幾間板房，但平均占地面積很大，自己又是低保戶，應(yīng)該在補(bǔ)償款上拿到更多。但對(duì)于村干部來說，在征遷補(bǔ)償事項(xiàng)上只是執(zhí)行上級(jí)命令，自己并沒有決定權(quán)。而沈姓村民堅(jiān)持要讓村干部為自己爭(zhēng)取更多的補(bǔ)償款。由于這時(shí)候拆遷隊(duì)已經(jīng)進(jìn)村，村委會(huì)輪番派人去沈姓村民家里勸說：“簽字早的人，獎(jiǎng)勵(lì)都裝口袋了，你現(xiàn)在是最后幾個(gè)，獎(jiǎng)勵(lì)都比別人少了萬把塊?！睙o論是威脅還是耐心勸說，沈姓村民不以為然，認(rèn)為自己僵持越久越能拿到“國(guó)家”給的補(bǔ)貼。村干部考慮到沈姓村民的實(shí)際情況，以解決“具體矛盾”為由，從村集體經(jīng)濟(jì)款項(xiàng)中拿出一部分用于補(bǔ)貼沈姓村民搬遷過渡，具體細(xì)則未公布于Z村村民，只是私下進(jìn)行，但沈姓村民嫌少，堅(jiān)持要讓“國(guó)家”給自己補(bǔ)貼一大筆錢，否則就不搬走。村干部也通過個(gè)人關(guān)系將這一情況上報(bào)G區(qū)管委會(huì)，而管委會(huì)以工作組負(fù)責(zé)為由，要求村級(jí)內(nèi)部解決釘子戶問題，并責(zé)令在拆遷隊(duì)離開前勸說沈姓村民搬離。因此，村干部只能軟磨硬泡，悉心勸說，過程中不乏使用強(qiáng)制手段，多次將拆遷用挖掘機(jī)停在沈姓村民家門口，而其只是表示自己“上面有人”，而且沈姓村民畢竟是殘疾人，村委會(huì)認(rèn)為“不好把事情鬧大”。同時(shí)，村里還有2家釘子戶以各種理由不肯搬離，因此，拆遷的戰(zhàn)線拉至兩年多長(zhǎng)，直至目前還未結(jié)束。

四、村干部的多重身份及其生成邏輯

（一）征遷事件中村干部的多重身份

1.地方政府的“代理人”。

從征遷過程中的三個(gè)主要事件可以看出，村干部充當(dāng)著地方政府的“代理人”。在“加蓋”事件中，村干部通過勸告村民不要加蓋來傳達(dá)上級(jí)政府的意圖。而村干部無法實(shí)際左右大部分村民達(dá)成一致的集體行動(dòng)。因此在補(bǔ)償方案敲定以后，村干部也只能在村民的不滿呼聲中繼續(xù)輔助推進(jìn)拆遷工作，并繼續(xù)充當(dāng)?shù)胤秸拇砣?。村民在村委?huì)無法討到說法，想要向區(qū)管委會(huì)討說法，村干部清楚村民做的只是無意義抗?fàn)?，因此?huì)盡量阻攔，但免不了有層層向上討說法的村民出現(xiàn)，但街道辦和區(qū)管委會(huì)最終還是會(huì)將安撫村民的工作放在村干部身上，正如許多村干部所言“石頭從哪里飛起來還是會(huì)落到哪里”，所以村干部會(huì)用各種方法去“攻克難題”，必要時(shí)有背景的村干部也會(huì)動(dòng)用強(qiáng)制手段壓制。因此征遷過程中地方政府“代理人”的角色可以從兩個(gè)層面來說，一方面，作為對(duì)村內(nèi)狀況最了解的人，上級(jí)政府會(huì)將治理壓力層層下放至村干部肩上，其中不乏一些“難啃的骨頭”；另一方面，村干部在分解上級(jí)政府治理壓力的同時(shí)，也是自身資源、人脈的積累過程，這些對(duì)于村干部來說是隱形的資源，因此，地方政府的“代理人”的身份，對(duì)于村干部來說是固定且必要的身份。

2.征遷過程中的“謀利者”。

征遷用地中除了每戶村民擁有的地，還有屬于集體用于出租以維持集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的地，回遷樓和商鋪用于對(duì)原著村民補(bǔ)償?shù)臈l款有細(xì)則規(guī)定，而歸村集體使用的土地國(guó)家沒有明確規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)的分配、使用方向，這一部分政策空白為村干部謀利提供了很大空間。這也是“加蓋”事件中村干部無法把勸阻村民加蓋解釋清楚的原因，村干部會(huì)對(duì)征遷過程中的細(xì)則保留一定的空間，給自己留下回旋的余地，同時(shí)也是其謀利的空間。在“商鋪”事件的最終解決方案中，村干部通過提出村民可以在回遷樓蓋好之前就賣掉商鋪，但村民難以獲知村干部與上級(jí)之間聯(lián)系的具體細(xì)節(jié)，而村干部向上級(jí)政府進(jìn)行利益輸送卻是人盡皆知的事，上級(jí)政府也會(huì)在利益博弈時(shí)默許村干部運(yùn)用公權(quán)力支持征遷中獲取不正當(dāng)利益的合法性。而村干部在村里會(huì)采取各種手段，如在輿論方面，通過各種正式的或非正式的渠道打聽村民整體輿論動(dòng)向，并適時(shí)放出正面消息。在商鋪的分配上村干部也會(huì)向自己親友傾斜，大部分村民對(duì)這類事情也習(xí)以為常。在“釘子戶”事件中，解決釘子戶的過程也是謀利的過程之一，利用村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)去補(bǔ)償?shù)捅艋蜥斪討?，表面上是特殊問題特殊對(duì)待的方式，但村民對(duì)具體金額的使用細(xì)節(jié)難以獲知，一方面是村級(jí)組織與村民信息不對(duì)稱的體現(xiàn)，另一方面又是上級(jí)政府默許的“灰色空間”。

3.征遷村村民的“當(dāng)家人”。

從Z村征遷事件之始，村干部就負(fù)有“集合民意，反映村民意見”的責(zé)任，由于征遷過程事務(wù)繁雜，每家每戶都有需要解決的問題，村干部在能力范圍內(nèi)對(duì)村民問題進(jìn)行回應(yīng)與解決，或者收集村民對(duì)征遷過程中的意見，匯總到上級(jí)政府，有些事項(xiàng)則需要街道辦和上級(jí)政府協(xié)助解決?！吧啼仭笔录慕鉀Q可以看出，作為村民“當(dāng)家人”的村干部一方面是村民日常事項(xiàng)處理的負(fù)責(zé)人，也是代表全體村民去和上級(jí)政府溝通的人。在召開村民會(huì)議后，村民一致同意商鋪問題的解決方案，由村干部與村民代表去H街道辦和G區(qū)管委會(huì)談判，最終“商鋪”事件以完美解決告終，這一事件中，村干部履行了村民當(dāng)家人的角色。征遷過程中，作為群體的利益博弈是上級(jí)政府和村干部以及村民，而村民之間也會(huì)有利益沖突與博弈，這類博弈與沖突在村莊日常生活中屢見不鮮。例如相鄰的兩家對(duì)于邊界處的土地與附著物有爭(zhēng)議的現(xiàn)象，村干部則充當(dāng)著其中的調(diào)解人，協(xié)調(diào)雙方，避免兩方直接對(duì)峙產(chǎn)生沖突。村干部在不同事件中有可能充當(dāng)任何村民的當(dāng)家人，同時(shí)也是整個(gè)村村民的當(dāng)家人。Z村征遷過程中，相鄰的幾個(gè)村子屬于C區(qū)，已經(jīng)拆遷完畢，處于蓋回遷樓的階段，由于拆遷會(huì)產(chǎn)生建筑垃圾，以及電路水路上的問題，村干部會(huì)與鄰村進(jìn)行協(xié)調(diào)，以便拆遷正常進(jìn)行。從“釘子戶”事件中也可以看出，考慮到沈姓村民的實(shí)際情況，村干部會(huì)盡可能為其爭(zhēng)取補(bǔ)償，同時(shí)代表其和上級(jí)政府交談。

4.拆遷釘子戶的“游說者”。

征遷過程中，釘子戶的出現(xiàn)是利益博弈從隱形變?yōu)轱@性的過程，而解決釘子戶也是征遷過程中的首要治理問題。村干部作為釘子戶“游說者”，這一身份定義是廣泛意義上的，“游說”只是為了達(dá)到正常拆遷完成這一目標(biāo)的最常用手段，并不排除村干部對(duì)釘子戶其他措施的采用。Z村拆遷過程中，對(duì)于沈姓村民的問題，村干部多次求助于H街道辦相關(guān)工作人員，而得到的答復(fù)始終是：“盡力在村一級(jí)做好群眾工作，不要讓村民上訪，對(duì)于個(gè)別村民嘗試采取各種手段。”從一開始，村干部一般是以公平公正公開的方式按照規(guī)則對(duì)待，即勸說釘子戶接受現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而更多的是采取逐個(gè)擊破的方法，即將具體矛盾的化解放在第一位，適當(dāng)滿足釘子戶的需求，以便繼續(xù)征遷的過程。對(duì)于Z村沈姓村民，當(dāng)規(guī)則之治已經(jīng)不起作用時(shí)，村干部從村集體經(jīng)濟(jì)中調(diào)用款項(xiàng)，但到頭來還是要想方設(shè)法填補(bǔ)這一漏洞，以及后面動(dòng)用外部強(qiáng)制手段去解決，對(duì)沈姓村民的“游說”已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榫褪抡撌?，逐個(gè)擊破的處理方法。村干部作為釘子戶“游說者”的身份可以說明，不僅是作為上級(jí)政府的“代理人”，以規(guī)則之治去解決問題，更多時(shí)候村干部在村莊中可以動(dòng)用外部強(qiáng)制力量去解決“難題”，這也體現(xiàn)了村干部避免將釘子戶的村內(nèi)利益訴求轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)外、對(duì)國(guó)家的利益訴求。

（二）村干部多重身份的生成邏輯

1.“地方政府—村干部”與村級(jí)組織官僚化的邏輯。

從組織建制來說，村組法規(guī)定，村級(jí)組織在村內(nèi)實(shí)行以村委會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)的村民自治，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系，而非上下級(jí)的隸屬關(guān)系。因此，從村民自治實(shí)施以來，有學(xué)者將農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)概括為“鄉(xiāng)政村治”[11]。

而從實(shí)踐狀況來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)治理存在各方面的干預(yù)與介入。從村干部層面來說，雖然沒有授予村級(jí)組織正式的行政級(jí)別，但對(duì)村干部的管理已經(jīng)在形式上納入了正式的行政官僚體系。以前的村干部有自己的工作，兼任村干部處理村內(nèi)事務(wù)，而現(xiàn)在對(duì)其實(shí)行坐班制與考勤制，其工資與日?？?jī)效考核也由上級(jí)政府評(píng)定。因此，村級(jí)組織的官僚化，影響著村干部與上級(jí)的互動(dòng)。從村級(jí)治理來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)導(dǎo)致了村干部與農(nóng)民的關(guān)系逐漸脫離與惡化，由“村干部與村民”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗胤秸甯刹俊边@一利益共同體，村干部與村民的利益紐帶斷裂，導(dǎo)致了村民對(duì)村干部的信任感降低，而村干部也需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保持良好的關(guān)系。因此，村干部的身份也發(fā)生了變化，村干部對(duì)村民的“當(dāng)家人”身份責(zé)任感降低，同時(shí)其“代理人”與“謀利者”的身份被強(qiáng)化。

因此，從地方政府與村干部在村級(jí)組織官僚化這一現(xiàn)狀下的互動(dòng)中可以看出，官僚化導(dǎo)致的村干部與村民利益紐帶的斷裂，同時(shí)搭建并強(qiáng)化著地方政府與村干部之間的利益聯(lián)結(jié)，導(dǎo)致“當(dāng)家人”身份繼續(xù)存在但明顯弱化，而“代理人”的身份強(qiáng)化，同時(shí)也為“謀利者”身份的存在提供了必要空間。

2.“村干部—村民”與村民自治的邏輯。

1988年起，村民自治逐漸在村級(jí)推行開來，根據(jù)村民委員會(huì)組織法，村級(jí)組織是村民實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我服務(wù)、民主決策、民主管理”的自治組織，村委會(huì)由村民選舉產(chǎn)生。因此，村干部自然承擔(dān)起了“當(dāng)家人”的身份角色。而村民自治中的四大民主“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的發(fā)展存在不平衡的情況，這一不平衡的發(fā)展導(dǎo)致了村干部多重身份的產(chǎn)生與變化。

民主選舉是村民自治的核心，也是群眾選出為自己當(dāng)家做主的干部的渠道。而在村級(jí)組織官僚化的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的利益紐帶被建立起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府左右村干部的選拔，村干部也為了在上級(jí)政府官員面前留下好印象而繼續(xù)建立或加強(qiáng)利益紐帶，導(dǎo)致群眾對(duì)村干部的選舉逐漸淪為形式，群眾的參與度降低。而作為核心的民主選舉實(shí)施狀況陷入困境同時(shí)，其他民主形式也并不受重視。對(duì)于村莊日常治理來說，村內(nèi)事務(wù)的決策和管理難以做到民主，因?yàn)檫_(dá)成集體行動(dòng)的成本較高，所以共同決策和管理并不現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致大部分村莊都形成了少數(shù)“精英治理”的局面。而這一現(xiàn)實(shí)狀況也使得村干部“當(dāng)家人”角色被弱化，在少部分人進(jìn)行決策與管理時(shí)，村干部只有在諸如“釘子戶”出現(xiàn)時(shí)作為“游說者”的身份出現(xiàn)。而與村民利益聯(lián)系的脫節(jié)給村干部留下了在村莊內(nèi)部謀利的空間，強(qiáng)化了其“謀利者”的身份。

因此，從村干部與村民在村民自治這一制度框架內(nèi)的互動(dòng)中可以，村干部“當(dāng)家人”的角色是在村民自治制度框架內(nèi)的必然身份選擇，而制度未能按照原定軌跡良好實(shí)施又導(dǎo)致了村干部“謀利者”與“游說者”身份的生成。

3.“村干部”與理性經(jīng)濟(jì)人的邏輯。

在村莊中，村干部作為“代理人”與“當(dāng)家人”的角色都是從其公共身份的角度來說的，這種公共身份帶來的是經(jīng)營(yíng)和管理村莊的合法權(quán)力，但同時(shí)村干部作為個(gè)體又具有理性經(jīng)濟(jì)人的屬性，這種私人屬性導(dǎo)致了村莊經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的逐利行為，兩種類型的角色共同存在于村干部身上，即“政權(quán)角色和經(jīng)濟(jì)角色的混合”[12]。

從公共身份來說，作為村民“當(dāng)家人”角色的村干部具有代表全體村民經(jīng)營(yíng)和管理村集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)力與責(zé)任，而村集體經(jīng)濟(jì)并非是一個(gè)純經(jīng)濟(jì)組織，其自身帶有象征著權(quán)力的性質(zhì)，而這一性質(zhì)會(huì)導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)比其他經(jīng)濟(jì)組織受到更多的認(rèn)可，或者能夠以更低的價(jià)格獲得其他經(jīng)濟(jì)組織無法獲得的原料等，在市場(chǎng)上與其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行著不公平競(jìng)爭(zhēng)，長(zhǎng)此以往，村干部就會(huì)追求對(duì)“集體利益”的擴(kuò)大，但村干部依舊是“合法”的村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)與管理者。作為“代理人”身份的村干部同時(shí)也是理性經(jīng)濟(jì)人，與上級(jí)政府官員的來往與交流也是其積累社會(huì)資源的過程，社會(huì)資源的獲得對(duì)其地位與聲望的提升起決定性作用，而為了獲得一定的社會(huì)資源，村干部會(huì)運(yùn)用自身權(quán)力進(jìn)行運(yùn)作，或者與上級(jí)政府形成利益聯(lián)盟。因此，村干部具備的公共身份本身就包含著其“謀利者”身份產(chǎn)生的空間，再加之理性經(jīng)濟(jì)人的逐利傾向，會(huì)導(dǎo)致謀利空間的進(jìn)一步擴(kuò)大。

從村干部自身具有的公共身份角色和私人的理性經(jīng)濟(jì)人屬性來說，“代理人”與“當(dāng)家人”角色產(chǎn)生于公共身份中，其自身的理性經(jīng)濟(jì)人屬性加強(qiáng)著這兩種身份，同時(shí)也產(chǎn)生了村干部“謀利者”的身份。

五、結(jié)論與討論

本文關(guān)注城中村征遷過程中村干部這一重要角色的多重身份和生成邏輯，通過Z村征遷中的三個(gè)主要事件提取出了村干部所具有的四重身份，四重身份來源于“地方政府—村干部—村民”這一互動(dòng)框架下不同群體之間的互動(dòng)，互動(dòng)發(fā)生在村級(jí)組織官僚化的背景、村民自治制度的實(shí)施以及村干部理性經(jīng)濟(jì)人的屬性下，在框架下形成了四重身份的生成邏輯。

正如吳毅所言：“中國(guó)的政治文化具有同質(zhì)性，事情發(fā)生的時(shí)間和空間可能不同，運(yùn)作的基本邏輯卻大體相似?！盵13]個(gè)案研究雖然受所敘述個(gè)案的特殊性限制，但其可以作為理解復(fù)雜場(chǎng)景的一個(gè)重要線條。因此，對(duì)具體情境下的村干部身份與生成邏輯的梳理有助于理解其行為特征，進(jìn)而對(duì)基層治理的邏輯與特征作更深刻的理解。轉(zhuǎn)型期的社會(huì)帶來了治理資源的下沉，同時(shí)基層治理環(huán)境發(fā)生著巨變，村干部如何在多重身份中尋求協(xié)調(diào)與平衡，關(guān)乎著基層治理的成敗，也體現(xiàn)著轉(zhuǎn)型社會(huì)對(duì)村干部治理能力與績(jī)效提升的要求。●