教育管辦評(píng)分離改革的問題與對(duì)策

徐興旺 陳友力 陳瑞生 劉詩(shī)雨 徐文韜

(重慶工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 重慶渝北 401120)

深化教育管辦評(píng)分離改革是推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。教育管辦評(píng)分離改革就是在現(xiàn)代治理理念與國(guó)家法律框架下，政府、學(xué)校和社會(huì)尊重各自的主體地位，恪守各自的權(quán)責(zé)邊界，政府轉(zhuǎn)變職能依法管理，學(xué)校依法自主辦學(xué)，社會(huì)力量有序參與教育評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)，構(gòu)建上下銜接、左右協(xié)調(diào)、各方互動(dòng)的教育管理體系，形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與、相關(guān)主體各安其位、有關(guān)部門各司其職的教育治理格局，促進(jìn)教育質(zhì)量不斷提高，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求。

一、教育管辦評(píng)分離推進(jìn)中存在的主要問題

在教育管辦評(píng)分離改革中，“管理權(quán)”是源頭，“辦學(xué)權(quán)”是核心，“評(píng)價(jià)權(quán)”是關(guān)鍵。自2003年以來(lái)，教育管辦評(píng)改革在理論研究和實(shí)踐方面都進(jìn)行了有益的探索，但效果不夠明顯，政府下放權(quán)力不夠，學(xué)校的辦學(xué)積極性不太高，教育評(píng)價(jià)作用發(fā)揮不夠有力的問題仍然存在。

(一)在“管”上，政府放權(quán)力度不夠

簡(jiǎn)政放權(quán)，政府應(yīng)從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，從辦教育轉(zhuǎn)向管教育，從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。政府對(duì)教育的放權(quán)，效果并不理想。要么放權(quán)不夠，管得過(guò)多、過(guò)細(xì)、過(guò)死，致使“千校一面”“千生一卷”，難以培養(yǎng)出創(chuàng)造性人才；要么不愿放權(quán)，下放權(quán)力實(shí)質(zhì)是政府自我“革命”；要么不會(huì)放權(quán)，長(zhǎng)期以來(lái)的大包大攬，不知道哪些權(quán)力應(yīng)該下放；要么不敢放權(quán)，擔(dān)心權(quán)力下放失控，出了亂子被問責(zé)追責(zé)。

(二)在“辦”上，學(xué)校積極性不高

學(xué)校是教育的主體。辦學(xué)質(zhì)量直接決定學(xué)校的生存與發(fā)展。學(xué)校辦學(xué)的積極性和創(chuàng)造性關(guān)乎教育的未來(lái)。辦學(xué)自主權(quán)不等于辦學(xué)活力。擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的目的是增強(qiáng)辦學(xué)活力，從而更加充分地調(diào)動(dòng)學(xué)校的辦學(xué)積極性。但一些學(xué)校受長(zhǎng)期慣性思維影響，仍然存在“等”“靠”“要”的思想，主動(dòng)思考、創(chuàng)新工作、奮發(fā)有為的勁頭不足；一些學(xué)校誤用、濫用辦學(xué)自主權(quán)，甚至出現(xiàn)了腐敗。

(三)在“評(píng)”上，社會(huì)參與機(jī)制不夠健全

評(píng)價(jià)是教育改革的指揮棒，對(duì)政府履行教育職能和學(xué)校辦學(xué)水平具有雙重的監(jiān)督作用。其結(jié)果會(huì)影響到政府管理和學(xué)校辦學(xué)的效果。評(píng)價(jià)以專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為主體，構(gòu)成社會(huì)各方面共同參與的多元評(píng)價(jià)體系。具體舉措包括強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，充實(shí)、加強(qiáng)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和督導(dǎo)力量；通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等，培育第三方專業(yè)組織；鼓勵(lì)社會(huì)志愿者擔(dān)任評(píng)估人員。目前，社會(huì)參與度不夠，社會(huì)參與機(jī)制不健全，未建立問責(zé)機(jī)制，無(wú)法切實(shí)保障評(píng)價(jià)效果。

二、深化教育管辦評(píng)分離改革的對(duì)策

教育管辦評(píng)分離改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政府、學(xué)校和社會(huì)必須協(xié)同治理，從激勵(lì)治理主體、創(chuàng)新治理工具和健全治理機(jī)制入手，積極構(gòu)建三者既相對(duì)分離，又相互促進(jìn)的多元共治新格局。

(一)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)教育行政權(quán)、學(xué)校辦學(xué)權(quán)和社會(huì)評(píng)價(jià)權(quán)的理論研究

理論是行動(dòng)的先導(dǎo)，沒有理論指導(dǎo)的實(shí)踐只能是盲目的。只有理論上的清醒，才會(huì)有行動(dòng)上的自覺。教育管辦評(píng)分離改革推進(jìn)的遲緩和不盡人意，最重要的問題是對(duì)教育行政權(quán)、學(xué)校辦學(xué)權(quán)和社會(huì)評(píng)價(jià)權(quán)缺乏全面、深入、系統(tǒng)的理論研究。我們要認(rèn)真研究管辦評(píng)分離改革的理論基礎(chǔ)、國(guó)內(nèi)外的發(fā)展進(jìn)程和趨勢(shì)、目前存在的主要問題及原因、新的對(duì)策舉措等，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案，整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌推進(jìn)、試點(diǎn)突破，形成示范帶動(dòng)效應(yīng)，并總結(jié)改革成效和經(jīng)驗(yàn)，以先進(jìn)的理論為指導(dǎo)，把改革向縱深推進(jìn)。

(二)充分發(fā)揮教育行政管理部門的主導(dǎo)作用

教育治理是國(guó)家治理體系的組成部分。國(guó)家治理體系的主導(dǎo)是政府，教育治理的主導(dǎo)也是政府。在協(xié)同治理格局中，政府處于“元治理”的地位，發(fā)揮著導(dǎo)向和建構(gòu)作用。政府負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì)和提出遠(yuǎn)景，通過(guò)行動(dòng)協(xié)調(diào)，保證治理主體的發(fā)展運(yùn)行，為管辦評(píng)分離改革提供穩(wěn)定的制度環(huán)境。具體而言，政府應(yīng)做好“掌舵”與“主導(dǎo)”、“平衡”與“協(xié)調(diào)”、“賦權(quán)”與“約束”、“統(tǒng)籌”與“規(guī)制”。為此，要推進(jìn)依法行政，深化教育管理體制改革。

1.依法明晰教育管理職責(zé)

為深入貫徹十九大精神，全面加強(qiáng)黨對(duì)教育的領(lǐng)導(dǎo)，教育行政主管部門要加大管理教育力度，解決“九龍治水”老大難問題；落實(shí)教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單，向社會(huì)公開教育行政管理的法律依據(jù)、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等；探索實(shí)施負(fù)面清單管理試點(diǎn)，更多采取事中、事后監(jiān)管；按照“政事分開”原則，充分發(fā)揮教育科學(xué)研究院、教育考試院和教育評(píng)估院在教育決策咨詢、教育教學(xué)研究、教育考試招生和教育評(píng)估等方面的作用。

2.轉(zhuǎn)變教育管理方式

管辦評(píng)分離不是不要政府管理，而是要求政府必須轉(zhuǎn)變管理方式。政府要健全教育地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件的制定發(fā)布機(jī)制，定期清理規(guī)范性文件，綜合運(yùn)用法律、政策、規(guī)劃、財(cái)政撥款、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)和必要的行政措施，對(duì)學(xué)校進(jìn)行宏觀管理；嚴(yán)控針對(duì)學(xué)校的評(píng)審和檢查事項(xiàng)，在年初編制計(jì)劃目錄并公示；完善人才培養(yǎng)質(zhì)量、學(xué)校辦學(xué)條件、行政許可和政務(wù)服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)體系，健全標(biāo)準(zhǔn)制定、審查和實(shí)施機(jī)制；推進(jìn)行政審批制度改革，進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng)。

3.優(yōu)化教育管理流程

教育行政主管部門要健全重大教育決策的合法性審查機(jī)制和終身責(zé)任追究制度，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定作為重大教育決策的法定程序；建立智庫(kù)組織，為教育決策提供智力支持；建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，規(guī)范執(zhí)法程序，推行綜合執(zhí)法和部門間聯(lián)合執(zhí)法，健全依法治校評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，深入開展依法治校示范校創(chuàng)建；完善行政監(jiān)督和問責(zé)制度，加強(qiáng)政府內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督及教育監(jiān)察、審計(jì)、巡視等，主動(dòng)接受黨內(nèi)、人大、政協(xié)、司法、輿論等的監(jiān)督，對(duì)不履行法定職責(zé)、濫用行政職權(quán)、違反法定程序造成不良后果的，依法追究責(zé)任。

4.完善政府教育服務(wù)機(jī)制

現(xiàn)代政府是服務(wù)型政府。政府要科學(xué)編制教育總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃，健全規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性和約束力。建立各級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，完善生均公用經(jīng)費(fèi)撥款制度并逐步提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)。健全政府購(gòu)買教育服務(wù)機(jī)制，在政策宣傳、人員培訓(xùn)、特殊人群服務(wù)和第三方評(píng)估等領(lǐng)域，推廣政府購(gòu)買服務(wù)；完善教育系統(tǒng)法律顧問制度，充分發(fā)揮法律顧問在法律咨詢、師生權(quán)利救濟(jì)和化解校園糾紛等方面的作用；建立健全教育系統(tǒng)人民調(diào)解委員會(huì)制度，設(shè)立由教育部門牽頭，公安、司法、專業(yè)人員、家長(zhǎng)代表等組成的調(diào)解委員會(huì)，及時(shí)化解校園糾紛。

(三)真正發(fā)揮學(xué)校的辦學(xué)主體作用

教育管辦評(píng)分離改革的最終目的是政府不再直接參與學(xué)校的微觀管理，通過(guò)引入社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，增強(qiáng)學(xué)校自主辦學(xué)和主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)需求的活力，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的建設(shè)者和接班人，建設(shè)世界教育強(qiáng)國(guó)。

1.依法落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)

學(xué)校是事業(yè)法人，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新時(shí)代，政府要減少對(duì)學(xué)校的行政干預(yù)，而主要運(yùn)用法規(guī)、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、公共財(cái)政等手段，引導(dǎo)和支持學(xué)校依法自主辦學(xué)。經(jīng)機(jī)構(gòu)編制管理部門、人力資源和社會(huì)保障部門以及教育部門批準(zhǔn)，高校和中小學(xué)校(包括中職學(xué)校、幼兒園)可以在核準(zhǔn)的編制內(nèi)，按照規(guī)定自主招聘人員。各高校要深化教師考核評(píng)價(jià)制度改革，從師德師風(fēng)、教育教學(xué)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、專業(yè)發(fā)展等方面綜合考核評(píng)價(jià)教師，并將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為職稱(職務(wù))評(píng)定、崗位競(jìng)聘、績(jī)效分配、評(píng)優(yōu)評(píng)先、繼續(xù)培養(yǎng)的重要依據(jù)。學(xué)校要建立專業(yè)化、職業(yè)化的校長(zhǎng)任用、管理和考核制度，探索中小學(xué)校長(zhǎng)職級(jí)制改革試點(diǎn)，提升校長(zhǎng)隊(duì)伍的專業(yè)化水平。

2.增強(qiáng)學(xué)校依法自主辦學(xué)能力

學(xué)校要提高辦學(xué)的主體意識(shí)，通過(guò)國(guó)家政策、宣傳媒介、社會(huì)監(jiān)督等，加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)、教師和學(xué)生自主意識(shí)的培養(yǎng)，不斷增強(qiáng)學(xué)校依法自主辦學(xué)的能力。隨著政府對(duì)教育管制的減少和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，部分學(xué)校出現(xiàn)了誤用和濫用辦學(xué)自主權(quán)的情況，甚至滋生了教育腐敗。其根本原因是政府監(jiān)督不力或者監(jiān)督機(jī)制不健全，學(xué)校依法自主辦學(xué)能力不足。因此，學(xué)校要真正實(shí)現(xiàn)依法自主辦學(xué)，必須不斷提高自身的能力。

3.建立章程為統(tǒng)領(lǐng)的制度體系

學(xué)校要健全現(xiàn)代學(xué)校制度，推進(jìn)章程建設(shè)。學(xué)校要以章程為統(tǒng)領(lǐng)，理順和完善規(guī)章制度，明晰內(nèi)部組織運(yùn)行機(jī)制，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。學(xué)校應(yīng)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持和完善普通高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，逐步把管理重心向二級(jí)機(jī)構(gòu)下移；健全中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化黨組織的政治核心和監(jiān)督保證作用；全面加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)；進(jìn)一步完善和落實(shí)教職工和學(xué)生代表大會(huì)制度，依法保障其參與學(xué)校的民主管理和監(jiān)督。

4.構(gòu)建開放協(xié)同辦學(xué)的新機(jī)制

各高校要健全協(xié)同創(chuàng)新和育人機(jī)制，面向區(qū)域主要行業(yè)、產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)發(fā)展需要，跨校建設(shè)優(yōu)勢(shì)學(xué)科群，調(diào)整優(yōu)化專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)“一流大學(xué)、一流學(xué)科、一流專業(yè)”建設(shè)；推行校企聯(lián)合招生、聯(lián)合培養(yǎng)，引導(dǎo)研究生培養(yǎng)單位與企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展“雙導(dǎo)師制”和“多導(dǎo)師制”的研究生培養(yǎng)。職業(yè)院校要與企業(yè)共同培養(yǎng)，建立“雙師”流動(dòng)兼職制度，支持企業(yè)工程師到職業(yè)院校任教、職業(yè)院校教師到企業(yè)參與實(shí)踐。學(xué)校要積極開展校園文化進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，向社會(huì)有序開放實(shí)驗(yàn)室、圖書館及體育文化設(shè)施。學(xué)校還要擴(kuò)大對(duì)外開放，對(duì)接國(guó)家“一帶一路”倡議，加強(qiáng)教育的國(guó)際交流與合作。

(四)充分發(fā)揮社會(huì)的教育評(píng)價(jià)作用

管辦評(píng)分離改革應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)的科學(xué)評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)社會(huì)廣泛參與教育評(píng)價(jià)，培養(yǎng)和支持一批專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，為其發(fā)展提供良好的制度環(huán)境；制定社會(huì)組織參與教育評(píng)價(jià)的資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，提升社會(huì)組織評(píng)價(jià)的科學(xué)性。

1.構(gòu)建多元評(píng)價(jià)體系

學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)自我評(píng)價(jià)，依據(jù)基本標(biāo)準(zhǔn)，定期開展課程建設(shè)、教學(xué)科研、人才培養(yǎng)質(zhì)量、師資建設(shè)、管理制度、校園文化等監(jiān)測(cè)評(píng)估，形成自主、特色、可持續(xù)發(fā)展的良性機(jī)制；加強(qiáng)督導(dǎo)評(píng)估，認(rèn)真落實(shí)《教育督導(dǎo)條例》，加大機(jī)構(gòu)和職能整合，提高履職水平；支持和規(guī)范第三方教育評(píng)估，培育社會(huì)性教育評(píng)價(jià)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

2.健全和規(guī)范教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)

學(xué)校要加強(qiáng)對(duì)教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)要將評(píng)價(jià)的實(shí)施方案、指標(biāo)體系、對(duì)象和樣本選擇、數(shù)據(jù)來(lái)源及計(jì)算、結(jié)果分析等反饋給評(píng)價(jià)委托方和評(píng)價(jià)對(duì)象，向社會(huì)公開，接受監(jiān)督和質(zhì)詢。教育行政主管部門要建立“黑名單”制度，對(duì)操作不規(guī)范、弄虛作假甚至違規(guī)違紀(jì)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)予以曝光；將教育評(píng)價(jià)納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍，健全招投標(biāo)制度和績(jī)效管理制度；落實(shí)對(duì)公益性、非營(yíng)利性專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的認(rèn)證準(zhǔn)入、稅收減免、公共信息提供等優(yōu)惠政策。

3.建立分類科學(xué)的質(zhì)量監(jiān)測(cè)指標(biāo)

教育行政主管部門要建立標(biāo)準(zhǔn)健全、目標(biāo)分層、學(xué)段完整的教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，為改進(jìn)教育教學(xué)提供科學(xué)依據(jù)；建立質(zhì)量監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)，加快省級(jí)統(tǒng)一、詳實(shí)的教育基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，為專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾參與教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估提供全面、詳實(shí)、權(quán)威的數(shù)據(jù)支撐，并及時(shí)更新。

4.充分發(fā)揮評(píng)價(jià)結(jié)果的獎(jiǎng)懲作用

教育行政主管部門要高度重視評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，建立評(píng)價(jià)報(bào)告發(fā)布制度，對(duì)評(píng)價(jià)中暴露出的問題切實(shí)加強(qiáng)整改；探索建立評(píng)價(jià)結(jié)果綜合運(yùn)用機(jī)制，搭建互聯(lián)互通信息共享平臺(tái)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為教育政策制定、資源配置、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、干部考核任用等的重要依據(jù)；對(duì)履行教育職責(zé)不到位、整改不力、有弄虛作假行為的單位和責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

(五)健全治理主體聯(lián)動(dòng)高效的治理機(jī)制

教育管辦評(píng)分離改革讓越來(lái)越多的社會(huì)組織和公眾參與到公共教育事務(wù)中來(lái)。教育行政部門要發(fā)揮牽頭抓總的作用，防止“九龍治水”亂象，在教育，特別是高等教育治理中，建立協(xié)商機(jī)制、信息溝通機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)教育的良好治理。

1.構(gòu)建多元高效的協(xié)商機(jī)制

教育行政部門要建設(shè)政府、學(xué)校與社會(huì)之間，學(xué)校與師生、員工之間的協(xié)商平臺(tái)。前者可采取校務(wù)委員會(huì)或理事會(huì)的形式，允許各方派代表參與，發(fā)揮其在決策咨詢、社會(huì)合作等方面的重要作用；后者應(yīng)發(fā)揮教職工代表大會(huì)的作用，重大事項(xiàng)由會(huì)議審議，做好閉幕期間的利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)，并做好學(xué)生的權(quán)益維護(hù)，暢通其參與學(xué)校事務(wù)管理的渠道。

2.構(gòu)建大數(shù)據(jù)信息流轉(zhuǎn)機(jī)制

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，教育治理主體要定期收集相關(guān)信息，在綜合研判的基礎(chǔ)上做出決策。以需求導(dǎo)向替代供給導(dǎo)向，完善信息搜集和公開機(jī)制，為第三方評(píng)價(jià)提供便利；與此同時(shí)，健全信息的內(nèi)部、外部監(jiān)管機(jī)制，確保真實(shí)性和安全性。

3.構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的責(zé)任追究機(jī)制

法治政府的核心價(jià)值是在憲法和法律的范圍內(nèi)行使行政權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任。協(xié)同治理的目的是達(dá)到良好的治理。責(zé)任是治理的基本要素。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，當(dāng)教育管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)相對(duì)分離時(shí)，相應(yīng)的責(zé)任也隨之分離。教育協(xié)同治理要求教育行政主管部門建立績(jī)效改進(jìn)機(jī)制，推行績(jī)效評(píng)估、績(jī)效診斷和績(jī)效問責(zé)。