建黨百年中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

劉長秋

(上海社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，上海 200020)

對于制度的形成與發(fā)展而言，“歷史是至關(guān)重要的，它的重要性不僅僅在于我們可以向過去取經(jīng)，而且因為現(xiàn)在和未來是通過一個社會制度的連續(xù)性與過去連接起來的”[1]1。在此意義上講，對制度的研究離不開對制度歷史脈絡(luò)的考察。黨內(nèi)法規(guī)通過設(shè)立相應(yīng)的制度來規(guī)范黨員及黨自身的行為，成為“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的重要保障。全面從嚴(yán)治黨不僅使中國共產(chǎn)黨保持了足夠的純潔性與先進性，而且提高了自身領(lǐng)導(dǎo)能力。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱十八屆四中全會《決定》)將黨內(nèi)法規(guī)明確納入我國社會主義法治體系，并在十九大報告以及十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱十九屆四中全會《決定》)中不斷強調(diào)“依規(guī)治黨”“形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系”。在此背景下，國內(nèi)法學(xué)界以及政治學(xué)界有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的研究不斷發(fā)展，涌現(xiàn)出一大批研究成果。對于黨內(nèi)法規(guī)研究來說，法學(xué)以及政治學(xué)領(lǐng)域的研究是必不可少的，但對其歷史的研究更是不可或缺的。然而相比于黨內(nèi)法規(guī)的政治學(xué)以及法學(xué)研究而言，目前有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的歷史研究還相對薄弱，部分學(xué)者對特定時期(如新民主主義革命時期或改革開放以來等)的黨內(nèi)法規(guī)進行了探討，但研究成果并不豐富，缺乏全面的研究成果且迄今還沒有立足于中國共產(chǎn)黨發(fā)展近百年歷史這一宏大時間跨度下研究黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的成果。在此時間節(jié)點，這無疑成為黨內(nèi)法規(guī)研究乃至黨史研究需要重點加強的方面?；诖?，本文擬對近百年中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史加以梳理并就其發(fā)展規(guī)律進行分析，以期推動學(xué)術(shù)界對此問題作進一步研究。

1 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)百年史

法是隨著國家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，而中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)作為調(diào)整中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)關(guān)系的特殊法現(xiàn)象，則是在中國共產(chǎn)黨誕生后隨著管黨治黨的需要而產(chǎn)生的，并在黨的建設(shè)偉大實踐中不斷發(fā)展完善。從歷史上來看，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念最初由毛澤東在1938年首次使用，但作為一種現(xiàn)實存在的制度，黨內(nèi)法規(guī)則伴隨黨的建設(shè)始終。在中國共產(chǎn)黨發(fā)展的近百年歷史中，中國共產(chǎn)黨依據(jù)黨的建設(shè)與發(fā)展實際需要，在不同的時期不斷強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，使得黨內(nèi)法規(guī)在加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和強化黨的建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。而梳理近百年的歷史則不難發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)歷來都是圍繞黨的歷史任務(wù)，同黨為實現(xiàn)這些歷史任務(wù)而確立的理論和路線聯(lián)系在一起，朝著黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政的總目標(biāo)而進行的[2]61。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史，依據(jù)黨在不同歷史時期所面臨的社會環(huán)境及其任務(wù)的變化，可以劃分為革命戰(zhàn)爭時期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、中華人民共和國成立后到改革開放前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、改革開放后到十八大之前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以及十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)這樣四個大的歷史階段。

1.1 革命戰(zhàn)爭時期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

對于中國共產(chǎn)黨而言，黨內(nèi)法規(guī)與中國共產(chǎn)黨是相伴而生的。1921年7月中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會在上海召開，宣告了中國共產(chǎn)黨的成立。與此同時，大會通過了《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》(以下簡稱《綱領(lǐng)》)。《綱領(lǐng)》共十五條，規(guī)定了黨的名稱以及性質(zhì)等，并提出了黨的最終奮斗目標(biāo)?！毒V領(lǐng)》明確宣布“我黨定名為‘中國共產(chǎn)黨’”，并初步規(guī)定了黨的綱領(lǐng)?！毒V領(lǐng)》對黨的組織章程、組織原則、組織機構(gòu)和發(fā)展黨員作了明確規(guī)定，成為黨的歷史上第一部具有黨章性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)，也是黨的歷史上的第一部黨內(nèi)法規(guī)。

在黨史上，黨章是效力最高、最為重要、最為根本的黨內(nèi)法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中起著“母法”的作用，是其他黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)。黨章是在1922年7月上海召開的中共二大上通過的，是中國共產(chǎn)黨第一部比較完整的章程，設(shè)立黨員、組織、會議、紀(jì)律、經(jīng)費及附則六章，共二十九條。黨章第一次詳盡規(guī)定了黨員條件和入黨手續(xù)，對黨的組織原則、組織機構(gòu)、黨的紀(jì)律和制度也都作了具體的規(guī)定。黨章的核心內(nèi)容是建立了嚴(yán)密的組織并加強了黨的紀(jì)律，而最大貢獻也在于建立了嚴(yán)密的組織，加強了黨的紀(jì)律。黨章的產(chǎn)生標(biāo)志著黨的自身建設(shè)在創(chuàng)建時期取得了初步成果，使黨能以無產(chǎn)階級先鋒隊的面貌迅速從中國各政黨和團體中脫穎而出，獲得中國工人階級和其他勞動群眾的信賴，為以后黨的建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)[3]34。此后一直到現(xiàn)在，黨章不僅是管黨治黨的依據(jù)，且依據(jù)實際情況進行了多次修改。近百年間，黨章堅持實事求是的品格，高度凝練了黨對革命和建設(shè)認(rèn)識的理論升華。

正如習(xí)近平指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩?！盵4]黨章的誕生為管黨治黨提供了根本依據(jù)，也拉開了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的序幕。此后中國共產(chǎn)黨依據(jù)管黨治黨的需要加快了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的步伐，到中共擴大的六屆六中全會召開前后相繼通過了《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》《中央巡視條例》等多部重要黨內(nèi)法規(guī)。1938年10月在延安召開的中共擴大的六屆六中全會上，鑒于張國燾嚴(yán)重破壞黨內(nèi)紀(jì)律的行為以及以往黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不夠強化所帶來的危害，黨中央開始重視加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面的工作。在此次會議上，劉少奇作了《黨規(guī)黨法的報告》，還審議通過了《中共擴大的六中全會關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等多部重要文件，強調(diào)了黨法黨規(guī)以及黨紀(jì)的重要性。之后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)穩(wěn)步推進，到中華人民共和國成立之前，相繼發(fā)布了包括《中共中央關(guān)于增強黨性的決定》《中共中央關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行報告制度的指示》等大量法規(guī)。就調(diào)整領(lǐng)域來看，這一時期黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整事項比較廣泛，涉及黨的紀(jì)律、宣傳、組織、黨員與黨的干部等多個領(lǐng)域。這些黨內(nèi)法規(guī)對于嚴(yán)明黨的紀(jì)律，統(tǒng)一黨的思想和行動，確保黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民奪取新民主主義革命勝利發(fā)揮了重要作用。

中國共產(chǎn)黨從一開始就非常注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，力圖通過黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)來規(guī)范黨組織的工作、活動及黨員的行為。中國共產(chǎn)黨成立前期，受革命形勢的制約，加之黨對于黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨方面作用認(rèn)識的不足，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與黨強化自身建設(shè)以確保黨真正形成一個堅強戰(zhàn)斗堡壘的需要相比，還存在一定差距。例如，黨內(nèi)法規(guī)不夠健全、規(guī)范性與穩(wěn)定性不夠、體系化不足以及執(zhí)行力偏弱等，甚至有的黨內(nèi)法規(guī)在名稱上也不規(guī)范，多以“決定”“指示”等形式出現(xiàn)。不僅如此，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上也存在一些問題，在規(guī)定上往往過于模糊和籠統(tǒng)，對于黨內(nèi)權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定不夠明確和細(xì)致，尤其是對于黨的高級領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)范和約束不夠。因此在實踐中存在不能有效地通過黨內(nèi)法規(guī)集中黨內(nèi)正確意見的問題，也難以通過黨內(nèi)法規(guī)及時有效制止錯誤路線的執(zhí)行。六屆六中全會之后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)受到了黨內(nèi)重視，并開始在管黨治黨以確保黨內(nèi)行動統(tǒng)一方面不斷發(fā)力，為加強黨的建設(shè)以帶領(lǐng)中國人民實現(xiàn)新民主主義革命勝利提供了重要保障。從發(fā)展的角度來說，作為黨誕生、成長和發(fā)展壯大的重要時期，這一時期為完備的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行了有益探索，這些探索既是中國共產(chǎn)黨成長、成熟，又是黨內(nèi)法規(guī)的完善的必經(jīng)之路[5]。

1.2 中華人民共和國成立后至改革開放前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

中華人民共和國成立后到改革開放之前是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民進行社會主義革命和建設(shè)的時期，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史上的一個重要階段。1949年10月1日中華人民共和國成立，宣告了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的確立，如何領(lǐng)導(dǎo)人民進行社會主義革命和建設(shè)并確保黨長期執(zhí)政，成為黨必須認(rèn)真對待的問題。為此中國共產(chǎn)黨結(jié)合新的形勢與任務(wù)有重點地推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，強化了對于自身建設(shè)的要求。1949年11月中共中央發(fā)出《中共中央關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，同時成立了以朱德為第一任中央紀(jì)委書記的中央紀(jì)律檢查委員會。1950年5月《中共中央關(guān)于在全黨全軍開展整風(fēng)運動的指示》發(fā)出，要求各級黨組織結(jié)合總結(jié)工作，開展批評與自我批評，克服黨內(nèi)居功自傲情緒、命令主義作風(fēng)以及極少數(shù)人貪污腐化等錯誤，密切黨和人民的聯(lián)系。1953年3月鑒于黨內(nèi)存在官僚主義、違法亂紀(jì)等問題，中共中央發(fā)出《關(guān)于開展反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀(jì)的指示》。1954年2月召開的七屆四中全會則針對黨內(nèi)分裂活動通過了《關(guān)于增強黨的團結(jié)的決議》等，再次強調(diào)了黨的紀(jì)律。1962年3月中共中央、國務(wù)院又相繼發(fā)布了《關(guān)于厲行節(jié)約的緊急規(guī)定》等。這些法規(guī)或規(guī)定的發(fā)布和實施對于強化黨的建設(shè)以保持黨的純潔性和保障黨內(nèi)團結(jié)起到了重要作用，對于黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民進行社會主義革命和建設(shè)發(fā)揮了重要影響。

1966年之后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)步入了緩慢發(fā)展時期。這一時期盡管也出臺了一些黨內(nèi)法規(guī)，但缺少依規(guī)治黨的思維。從內(nèi)容上來看，伴隨著國家政治運動的風(fēng)起云涌，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)變動性很大，缺乏法應(yīng)有的穩(wěn)定性。而從黨內(nèi)法規(guī)的運行程序來看，則存在監(jiān)督機制缺失，一些黨員權(quán)利得不到保障，導(dǎo)致黨員權(quán)利被虛化的問題。由于規(guī)范性不足，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)不夠權(quán)威，無法發(fā)揮應(yīng)有的制約作用。其間盡管中共中央也曾下發(fā)《關(guān)于整頓、恢復(fù)、重建黨的組織的意見和問題》等，要求恢復(fù)黨的組織生活，在全黨范圍內(nèi)進行整黨建黨活動的試點，從黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的層面上進行過相應(yīng)的努力，但由于大環(huán)境對于法治建設(shè)的忽視，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在一定程度上受到了錯誤指導(dǎo)思想的制約。

中華人民共和國成立后到改革開放前的這一時期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)先揚后抑，經(jīng)歷了發(fā)展、曲折探索以及緩慢發(fā)展的過程。前期黨內(nèi)圍繞黨在社會主義革命和建設(shè)時期的任務(wù)，制定了大量旨在保持黨的先進性與純潔性以及確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)決策的黨內(nèi)法規(guī)，為社會主義革命的順利完成提供了根本指導(dǎo)和重要保障。但后期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)則步入發(fā)展緩慢時期。黨內(nèi)法規(guī)的政治性、綱領(lǐng)性比較突出，但是規(guī)范性和程序性不足。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)缺乏與國家法相協(xié)調(diào)的意識，沒有確立黨在“憲法與法律范圍內(nèi)活動”的法治原則。而且黨內(nèi)法規(guī)制定程序、名稱等都相對隨意，規(guī)范效力及其等級秩序體系不夠穩(wěn)定，執(zhí)行效果一定程度上取決于具體領(lǐng)導(dǎo)人的政治意志?？傮w而言，這一時期“以黨代政”的現(xiàn)象較為突出，以黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)文件的形式規(guī)定某些現(xiàn)在看來屬于國家法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章所應(yīng)規(guī)范事項的情況比較明顯[6]222?？傮w上未能兌現(xiàn)毛澤東、劉少奇等第一代領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的法治化期待[7]。但是這一時期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)所取得的經(jīng)驗教訓(xùn)也尤為寶貴深刻，值得認(rèn)真總結(jié)。

1.3 改革開放后到十八大之前的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

十一屆三中全會是中華人民共和國成立以來黨和國家歷史上具有深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折，開創(chuàng)了我國社會主義事業(yè)發(fā)展的新階段。此次全會實現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在歷史上具有深遠意義的轉(zhuǎn)折，而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)乃至我國整個社會主義法治建設(shè)也借助黨的政治意志與決斷開始重回正軌，迎來了大發(fā)展。為了使黨內(nèi)政治生活走向正軌，1980年2月十一屆五中全會通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(以下簡稱《準(zhǔn)則》)。這是1976年以后中共中央制定的一部僅次于黨章的基礎(chǔ)性法規(guī)。在十一大黨章并未徹底正本清源的情況下，《準(zhǔn)則》在保證黨的路線、方針、政策貫徹執(zhí)行以及黨內(nèi)政治生活有序開展方面發(fā)揮了無可替代的重要作用?！稖?zhǔn)則》立足于時代特征和現(xiàn)實要求對黨組織和黨員應(yīng)當(dāng)遵守的政治和組織原則做了明確規(guī)定，確定了嚴(yán)明黨紀(jì)等方面的基本規(guī)矩，為黨內(nèi)政治生活走上正軌奠定了基礎(chǔ)?！八粌H重申了延安時期中國共產(chǎn)黨形成的好傳統(tǒng)、好規(guī)矩，而且在總結(jié)新鮮經(jīng)驗的基礎(chǔ)上又增添了新的重要內(nèi)容，是加強黨的建設(shè)的強大武器?！盵8]

之后中共中央、國務(wù)院還印發(fā)了《關(guān)于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》等多部重要法規(guī)。1987年10月召開的十三大明確提出，在新的歷史條件下，在黨的建設(shè)上要走出一條“靠改革和制度建設(shè)的新路子”。在此背景下，中國共產(chǎn)黨再次加大了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的力度，相繼印發(fā)了包括《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》等大量黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。尤其需要指出的是，1990年7月的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，作為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)第一部“立法法”，被認(rèn)為是中國共產(chǎn)黨自身制度化與建設(shè)黨內(nèi)部法治制度開放進程中的里程碑[9]。其實施標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進入一個全新時期，意味著現(xiàn)代法治因素開始注入黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程，法治思維逐漸成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程中的慣常思維。

1997年9月十五大報告首次將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”作為治國理政的基本方略。由此1997年十五大提出、1999年《憲法》修正案確立后，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”成為一項憲法原則。而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也開始在依法治國的推動和影響下進一步加強。受依法治國理念的激勵與促動，中組部印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》等先后發(fā)布，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)出良好局面。2003年12月中共中央頒布實施了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，成為黨的歷史上第一部有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的專門法規(guī)，表明了黨對黨內(nèi)監(jiān)督問題的重視。同時還頒布了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，成為黨內(nèi)又一部基礎(chǔ)性重要法規(guī)。

改革開放之后尤其是十五大確立了依法治國的方略之后一直到十八大之前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在法治思維的引領(lǐng)下蓬勃發(fā)展。這一階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的特點是中國共產(chǎn)黨開始越來越重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性不斷提升，作為黨運用法治思維管黨治黨的制度成果，開始逐漸融入國家治理規(guī)則體系，成為國家治理現(xiàn)代化的重要保障。這一時期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)無論在法規(guī)數(shù)量上還是在制定效率上，都獲得了極大提高。然而在實踐中發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量突進的同時并沒有同時使所有法規(guī)在質(zhì)量上獲得很好的保障，部分黨內(nèi)法規(guī)之間在內(nèi)容上存在沖突，其制度與規(guī)則甚至與國家法在內(nèi)容上出現(xiàn)重疊現(xiàn)象，不但浪費了法治資源，而且在對黨員干部的要求上出現(xiàn)了明顯的降格現(xiàn)象。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量不斷增加的同時，部分法規(guī)執(zhí)行力問題并沒有有效跟進，一些黨內(nèi)法規(guī)淪為擺設(shè)，不但對推進黨的自身建設(shè)沒有產(chǎn)生預(yù)期作用，反而因為個別黨內(nèi)法規(guī)空設(shè)與虛置而對整個國家法治建設(shè)產(chǎn)生了不良示范效應(yīng)。受此影響，黨自身的建設(shè)也受到一定程度的制約，黨內(nèi)腐敗問題開始顯化。在此背景下，立足于更高的政治站位并以更為開闊的視野和更為明確的思路重新審視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，將黨內(nèi)法規(guī)納入社會主義法治體系中與國家法協(xié)同共進，使黨內(nèi)法規(guī)更好地發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，無疑成為現(xiàn)實所需。

1.4 十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

十八大報告指出：“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。”[10]這為中國共產(chǎn)黨加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了方向指引。

十八大之后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民向新時代邁進，以反腐為主線的黨的建設(shè)進入新階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也再次進一步加強。2012年12月中央政治局召開會議審議并通過了《十八屆中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》(以下簡稱“八項規(guī)定”)?！鞍隧椧?guī)定”從規(guī)范行為入手，由表及里、深入人心，起到了凈化黨員思維觀念與純潔黨性的效果，也提升了普通百姓對黨的滿意度和信心。黨風(fēng)、政風(fēng)得到凈化，也促進了社會風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變[11]。該規(guī)定成為引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)全面進入新階段的號角。之后中共中央制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，進一步規(guī)范了黨內(nèi)的立法制度，是中國共產(chǎn)黨第一部正式、公開的黨內(nèi)“立法法”。該條例發(fā)布后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開始正式步入全新發(fā)展階段，一大批過時或不適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被清理。這對于引領(lǐng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，踐行依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨發(fā)揮了重要作用。

與此同時，中共中央部署開展了分兩階段進行黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。通過清理摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，有力維護了黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一及法規(guī)制度的真正落地。不僅如此，這一時期黨中央已經(jīng)開始關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)，并加強了黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃工作。2013年11月《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》全文發(fā)布，一大批中央黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)出臺，黨內(nèi)法規(guī)制度體系漸成規(guī)模[12]。

十八屆四中全會充分肯定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在我國法治建設(shè)中的重要性，并明確將黨內(nèi)法規(guī)納入社會主義法治體系。十八屆六中全會則進一步強調(diào)了制度管黨與全面從嚴(yán)治黨的重要意義，使黨內(nèi)法規(guī)的地位得到進一步突顯。在此基礎(chǔ)上，《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》于2016年12月印發(fā)，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了更為具體的要求，而全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議也于同月召開，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行了規(guī)劃部署。此后十九大報告提出，“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”[13]68，進一步指明了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向。與之相適應(yīng)，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》也于2018年2月印發(fā)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)再次迎來一個新的高潮。

十八大之后，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)取得了新的重大成就，有了更新的發(fā)展[14]。這一時期的黨內(nèi)法規(guī)，一方面集中展現(xiàn)了黨中央管黨治黨的新理念新思想新實踐，另一方面也反映了依規(guī)治黨、標(biāo)本兼治、規(guī)范執(zhí)紀(jì)的思維邏輯[15]。就其特點而言，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與分離相結(jié)合、目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合、法規(guī)制定與督促落實相結(jié)合以及單行法規(guī)制度建設(shè)與體系化建設(shè)相結(jié)合的特點。黨內(nèi)法規(guī)在制定、清理、備案等方面日趨規(guī)范化，制度建設(shè)水平明顯提升，內(nèi)容上更具可操作性，執(zhí)行上更具剛性。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的帶動下，一批腐敗窩案得到治理，大量腐敗分子紛紛落馬。這在彰顯中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨決心、宣示其以法治思維和法治方式管黨治黨的同時，也進一步增強了廣大人民群眾對于黨的領(lǐng)導(dǎo)以及社會主義法治建設(shè)的信心，開啟了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新篇章。

2 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的體系化

就黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史來看，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)歷了最初只有一部不成熟的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，到逐漸有幾部黨內(nèi)法規(guī)但內(nèi)容不成體系的階段，再到如今有了數(shù)量眾多的黨內(nèi)法規(guī)且在制度上更加完善、體系上也涵蓋中央與地方兩個層次的過程。

2.1 黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的努力

黨內(nèi)法規(guī)作為一種管黨治黨的制度規(guī)范，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等方面。這幾個方面相互影響、相互制約，共同支撐起黨的自身建設(shè)的偉大工程。從歷史上來看，黨內(nèi)法規(guī)制度從無到有、從少到多的發(fā)展過程中，一個重要特征就是圍繞實現(xiàn)不同時期黨的政治任務(wù)需要而逐步趨向體系化。尤其是在改革開放后，中國共產(chǎn)黨重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系化問題，明確提出黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)方向。早在2006年胡錦濤就提出，要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。胡錦濤在黨內(nèi)首次使用了“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的說法，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入了體系化的視野。2009年9月召開的十七屆四中全會則明確了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的根本是黨章，核心內(nèi)容是民主集中制，這使此后的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)道路更加清晰[16]。2011年1月10日胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上再次指出：“要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)再次明確了體系化的發(fā)展方向。2012年5月頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是體系建設(shè)的標(biāo)志性成果，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開始進入體系化的新時期[17]。該條例在充分總結(jié)之前的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上進一步規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)制定的程序，不僅使黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化程度得到進一步提升，而且明確提出了“建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的基本目標(biāo)以及“維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”的基本原則，并規(guī)定了“制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進行，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，突出重點、整體推進，逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(1)參見2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第一條、第七條以及第八條。。十八大之后，黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)的方向更加明顯，黨中央先后頒布了多部重要文件推進黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系化工作。2013年印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》明確提出，要以黨章為根本，以民主集中制為核心，積極推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作，加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系。而十八屆四中全會《決定》則將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”明確納入了全面依法治國的目標(biāo)之中，并在此后十九大報告以及十九屆四中全會再次強調(diào)。這些都為最終構(gòu)建“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完整、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”做出了重要努力。

2.2 從中央到地方的縱向黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)成

目前從縱向上來看黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)初步形成為一個由章程、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則等共同組成的相對較為成型的制度體系。其中黨章在這一體系中具有母法地位，它作為黨的建設(shè)原理的集中體現(xiàn)，是黨內(nèi)法規(guī)體系的靈魂，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的最高依據(jù)，是最高的黨內(nèi)法規(guī)，具有最高的約束效力。以黨章為依據(jù)，中央制定頒發(fā)了一系列的準(zhǔn)則、條例和規(guī)定，中紀(jì)委和黨中央各工作機關(guān)分別制定印發(fā)了較為系統(tǒng)的制度、規(guī)定和辦法。同時各省級地方委員會也制定了一些地方性黨內(nèi)法規(guī)，如《浙江省黨內(nèi)監(jiān)督十項制度實施辦法(試行)》等。

與黨章相比，其他黨內(nèi)法規(guī)(包括地方性黨內(nèi)法規(guī))是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化，是這一體系中的部門法規(guī)、子法規(guī)或這些部門法規(guī)與子法規(guī)的分支，具體規(guī)定著黨組織或黨員在各個具體領(lǐng)域中的權(quán)利與義務(wù)，在管黨治黨方面各自發(fā)揮著特定作用。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在縱向上形成了由中央和地方兩級共同推進的格局。中央一級的黨內(nèi)法規(guī)制定主體有黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)。地方一級黨內(nèi)法規(guī)制定主體則主要是各省級地方委員會。這樣一種黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的格局既顧及了維護黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一性以確保黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實需要，也考慮到了地方管黨治黨過程中的、可能出現(xiàn)和需要應(yīng)對的一些個別情況與特殊需求?？傮w來看，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容廣泛，初步形成了指導(dǎo)思想明確、規(guī)范效力清晰、結(jié)構(gòu)相對完整、門類比較齊全的黨內(nèi)法規(guī)制度體系[18]。

2.3 以“1+4”為條塊的橫向黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架

就縱向而言，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成了一個從中央到地方、兼顧黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方能動性的兩級法規(guī)制度體系。而在橫向上亦即黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的內(nèi)容層面上，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》則提出，要堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，明確提出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”的框架結(jié)構(gòu)，即在黨章之下將黨內(nèi)法規(guī)制度劃分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。該意見旨在形成以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，四大板塊相互支撐、內(nèi)在協(xié)同的制度體系，以全方位覆蓋黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)之基本領(lǐng)域。目前來看，在以上四板塊中黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還存在一些短板，與全面從嚴(yán)治黨的需求尚存在一定差距，尤其是在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與監(jiān)督保障法規(guī)方面，基礎(chǔ)主干性法規(guī)還存在缺位現(xiàn)象。為此需要結(jié)合該意見的要求以及全面從嚴(yán)治黨的需要，進一步強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推動形成新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的“四梁八柱”，實現(xiàn)法規(guī)制度的供給和管黨治黨實踐需求相平衡[19]。

從總體上看，經(jīng)過中國共產(chǎn)黨多年的不斷努力，黨內(nèi)法規(guī)基本上形成了一個內(nèi)容廣泛覆蓋且相對科學(xué)的初步制度體系。黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施及其制度體系的形成，規(guī)范了黨組織和黨員的行為，有力地促進了黨執(zhí)政能力的提高，在黨和國家的政治生活中發(fā)揮了巨大作用，得到了全黨和全國人民的認(rèn)同。盡管目前來看黨內(nèi)法規(guī)制度體系還存在一些不協(xié)調(diào)之處，也存在一些尚需改進的制度不足，依舊需要繼續(xù)健全和完善，但在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在廣大黨員的支持和擁護下，在廣大人民群眾的鼓勵和監(jiān)督下，并伴隨著中國共產(chǎn)黨建黨理論與社會主義法治理論的深化與全面依法治國戰(zhàn)略的深入推進，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必然會得到進一步加強，而黨內(nèi)法規(guī)制度體系也必將逐步得到健全和完善，從而在維護黨的先進性與純潔性，保障黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)并進而推進全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略、全面實施依法治國戰(zhàn)略方面發(fā)揮更大作用。

3 對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)歷史發(fā)展規(guī)律的思考

作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨即將步入百年華誕。立足于黨史的角度，中國共產(chǎn)黨百年史實際上也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年史，同時也是中華民族開始真正走向復(fù)興、重新屹立于世界民族之林的百年史。習(xí)近平指出，歷史是最好的教科書，學(xué)習(xí)黨史、國史，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義、把黨和國家各項事業(yè)繼續(xù)推向前進的必修課[20]。而黨內(nèi)法規(guī)史作為黨史不可或缺的組成部分，自然也在其中。當(dāng)前無論是全面依法治國，還是全面從嚴(yán)治黨，都已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流，而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)則是深入推進全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨的客觀需要和必然選擇。在此背景下梳理、歸納、總結(jié)中國共產(chǎn)黨近百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史發(fā)展規(guī)律，對于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)乃至避免全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨多走彎路，無疑具有重要意義。

3.1 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要立足于全面從嚴(yán)治黨的需要

十九大報告指出，“勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格”[13]26。十九屆四中全會提出，“堅持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，增強憂患意識，不斷推進黨的自我革命，永葆黨的先進性和純潔性”。而黨內(nèi)法規(guī)就是黨用以提高對自身之要求，推進自我革命的制度保障，因管黨治黨需要而產(chǎn)生，并為實現(xiàn)從嚴(yán)治黨以永葆黨的先進性和純潔性，增強黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力需要而存在的。從法理上來說，法作為一種制度理性，是社會需求的產(chǎn)物?！胺傻娜床皇窍闰灥乃枷搿⒄軐W(xué)的思辨，也不是僵硬的實證法學(xué)，而是人類的良知與實際需求?！盵21]62人類法律發(fā)展的歷史早已表明，“法律是一種借以滿足社會需要的方法”[22]103，“法律是一種公共產(chǎn)品，而產(chǎn)品的市場需求是該產(chǎn)品存在和發(fā)展的前提”[23]114。在這一點上，無論是國家法還是黨內(nèi)法規(guī)，其作為具有相應(yīng)理性的制度，顯然都遵循著同樣的規(guī)律?！爸贫鹊淖饔檬菫樯鐣?wù)，因此制度必須要適應(yīng)社會現(xiàn)實，才能推動社會發(fā)展?！盵24]黨內(nèi)法規(guī)是有中國特色的政黨治理的寶貴經(jīng)驗[25]，是應(yīng)運而生的必然產(chǎn)物[26]，自黨誕生以來便受到中國共產(chǎn)黨的高度重視，并被反復(fù)強調(diào)。而之所以一直受到高度重視和反復(fù)強調(diào)就在于在黨發(fā)展的歷史上，無論是在建立和維護黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面，還是在保持黨自身的肌體健康與工作活力方面，抑或是在宣傳黨的路線、方針、政策方面，客觀上都需要這樣一種規(guī)范來管黨治黨，以保證黨自身的純潔性與先進性，保障自身建設(shè)，確保中國共產(chǎn)黨始終具備并保持應(yīng)有的戰(zhàn)斗力，能夠成為中國革命以及中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。黨內(nèi)法規(guī)作為黨對自身的高度自律且對黨員的嚴(yán)格他律，適應(yīng)了“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的歷史需要以及現(xiàn)實需求，是中國共產(chǎn)黨的歷史經(jīng)驗的結(jié)晶，是中國共產(chǎn)黨探尋依法治黨的有效嘗試，是對中國社會法治化道路的積極探索[27]101。就此而言，黨的需要尤其是“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”以加強黨自身建設(shè)和實現(xiàn)黨長期執(zhí)政的需要，決定了黨內(nèi)法規(guī)及其制度產(chǎn)生、存在以及發(fā)展完善的必要性與必然性。

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的近百年間，黨內(nèi)法規(guī)一直都圍繞黨在各個時期的不同使命與任務(wù)而制定、實施并逐步強化和細(xì)化，也一直都在關(guān)注和強調(diào)從嚴(yán)管黨治黨的過程中與黨的事業(yè)興衰同步。在今后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程中，立足于并適應(yīng)管黨治黨的需要尤其是全面從嚴(yán)治黨的需要，因時而定，應(yīng)需而改，依舊是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不變的方向。正如有學(xué)者指出的：“黨規(guī)只有應(yīng)需而立，其制定和實施才能直接滿足某種黨內(nèi)制度需求；只有應(yīng)運而生，作出的規(guī)定才能符合中央要求、切合實際、回應(yīng)社會關(guān)切；只有應(yīng)時而出，抓住制度創(chuàng)新的窗口期和制度出臺的最佳時機，才能保證既不超前也未滯后，‘生逢其時’。”[28]當(dāng)前中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，在這樣一個時代需要黨深刻認(rèn)識自身面臨的“四大考驗”，需要直面 “四大危險”，需要始終保持戰(zhàn)略定力，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。為此需要立足于全面從嚴(yán)治黨以加強和改善黨對國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的實際需要，圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)，補短板、堵漏洞、強弱項，構(gòu)建并完善以“1+4”為基本框架、內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完整、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為深入推進全面從嚴(yán)治黨以及全面依法治國，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實黨內(nèi)制度保障。

3.2 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要服務(wù)于全面依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)

全面依法治國是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求。而強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)則是作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨致力追求法治，踐行全面依法治國的必然選擇，是黨運用法治思維管黨治黨并將管黨治黨納入法治化軌道的必然要求。法治就其本質(zhì)而言是一種規(guī)則之治，是基于對規(guī)則的尊重與遵守而實現(xiàn)的國家治理與社會治理。在全面依法治國的背景下，國家及社會治理的方方面面都需要納入法治的軌道之中。作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨，其活動更需要納入法治的軌道，更需要追求通過規(guī)則這種客觀理性來實現(xiàn)自身的治理，其自身更要遵守國家的憲法和法律并需要遵守黨內(nèi)法規(guī)。這是實現(xiàn)黨內(nèi)治理、確保黨內(nèi)秩序、統(tǒng)一黨的行動，使黨始終成為一個堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，從而理性應(yīng)對中國特色社會主義事業(yè)中各種挑戰(zhàn)的客觀要求。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨與中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，客觀上需要依規(guī)治黨，需要借助黨內(nèi)法規(guī)這一相比于國家法而言要求更高且規(guī)定更嚴(yán)的規(guī)范在法治實踐中以身作則，做好示范和表率。只有這樣，中國共產(chǎn)黨才能領(lǐng)導(dǎo)好廣大人民群眾全面推進社會主義法治建設(shè)，實現(xiàn)全面依法治國的宏偉目標(biāo)。不僅如此，關(guān)注并重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，力行依規(guī)治黨，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)得以堅持至今的關(guān)鍵。近百年歷史表明，重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是中國共產(chǎn)黨得以成為領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨的制度保障，在自身不斷發(fā)展的歷史中，恰恰是堅持了依規(guī)治黨，才使得中國共產(chǎn)黨面臨當(dāng)前紛雜交錯的國際國內(nèi)環(huán)境，保持著健康的發(fā)展和對最大多數(shù)人民利益的維護。新形勢下尤其是十八大以來，在全面推進依法治國的背景下，黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的決心與毅力都進一步強化，依規(guī)治黨成為必然的選擇[29]。

黨內(nèi)法規(guī)必須要服務(wù)于國家法治建設(shè)，要與國家法協(xié)同推進、一體建設(shè)。這是中華人民共和國成立以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與我國法治建設(shè)的經(jīng)驗歸納與教訓(xùn)總結(jié)。在歷史上，黨內(nèi)法規(guī)與國家法相互協(xié)同的時候，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和我國社會主義法治建設(shè)都受到重視和強化并取得突破性進展的時候，更是黨的自身建設(shè)和國家治理取得顯著成效的時候。反之當(dāng)二者關(guān)系不夠協(xié)調(diào)出現(xiàn)黨規(guī)代替國法或者其要求降格到國法的要求時，則往往是二者都受到弱化、黨內(nèi)集權(quán)主義思想或自由主義思潮泛濫、導(dǎo)致國家法治建設(shè)和黨的建設(shè)止步甚至是開倒車的時候。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史亦即依規(guī)治黨的歷史。該歷史高度濃縮了我國社會主義法治建設(shè)的發(fā)展歷程，是我國法治建設(shè)在中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)方面的一個縮影。黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的歷史與我國法治發(fā)展的歷史高度契合，在一定程度上表明了黨自身建設(shè)尤其是黨自身建設(shè)重要組成部分的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對于我國社會主義法治建設(shè)的重要性，也表明了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家法律制度建設(shè)相協(xié)同的必要性。對于國家法治的重視與對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重視，則體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在制度文明方面的認(rèn)知。就此而言，強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)并借助黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)加強黨自身的建設(shè)，實現(xiàn)“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”，做到依法治國與依規(guī)治黨相互結(jié)合、彼此促進，是實現(xiàn)中國法治的客觀需求和必然規(guī)律。

3.3 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要站位于國家治理的宏觀視野

作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨的初心和使命是為中國人民謀福利，為中華民族謀復(fù)興。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的制度保障，其制度建設(shè)必須圍繞這一初心和使命來進行。換言之，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的初心和使命在于確保維護和實現(xiàn)黨的初心與使命。在歷史各個階段上，無論在領(lǐng)導(dǎo)中國人民爭取新民主主義革命走向勝利的過程中，還是在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進行社會主義革命和建設(shè)以及推進改革開放的過程中，中國共產(chǎn)黨都是本著更有助于確保和實現(xiàn)自身的初心與使命的目標(biāo)強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的。盡管在不同時期會面臨不同的政治任務(wù)，但中國共產(chǎn)黨的初心和使命從未改變，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的初心和使命也從未改變。當(dāng)前中國特色社會主義已經(jīng)進入了新時代。這是一個需要黨凝心聚力、開拓創(chuàng)新，帶領(lǐng)廣大人民群眾直面各種困難和危險，接受各種挑戰(zhàn)和考驗，盡快爭取全面建成小康社會的時代。在這樣一個時代，實現(xiàn)黨的初心和使命依賴于提高黨的長期執(zhí)政能力，依賴于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。在中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代的背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須站位于國家治理的宏觀視野，著眼于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)只有站位于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀視野，才能夠站得更高、看得更遠、考慮得更多，才能夠始終立足于全面從嚴(yán)治黨的需要，服務(wù)于全面依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)，全面考量國家法律、黨內(nèi)法規(guī)以及倫理道德等在內(nèi)的各類規(guī)范和制度的互助互補，強調(diào)制度的體系化建設(shè)，從而能夠堅持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，堅持全面依法治國、依規(guī)治黨和制度治黨協(xié)同推進、一體建設(shè)，提升黨的執(zhí)政能力以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地確保并實現(xiàn)黨的初心與使命。

4 結(jié)語

中國共產(chǎn)黨是一個敢于做到刀刃向內(nèi)，能夠堅持自我革命的同時也善于堅持自我革命的政黨，是一個能夠真正把廣大人民群眾根本利益放在首要位置，把實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興作為自身最光榮使命的政黨。黨內(nèi)法規(guī)作為“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”所必須依賴的制度，作為中國共產(chǎn)黨運用法治思維強化并改進自身建設(shè)的重要成果，是黨敢于自我革命同時也做得到自我革命的最重要體現(xiàn)，是黨得以始終奉行“不忘初心、牢記使命”的關(guān)鍵所在，也是當(dāng)代中國特色社會主義最突出的制度優(yōu)勢。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史是中國共產(chǎn)黨對自己奉行高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求，依制度建黨、管黨和治黨的歷史，是立足于自身對先進性和純潔性的要求，尊重規(guī)則、崇尚法治的歷史。在革命戰(zhàn)爭時期，黨內(nèi)法規(guī)是確保黨員以及各級黨組織始終具有法紀(jì)觀念，從而尊重規(guī)則、嚴(yán)守紀(jì)律，保證黨的行動統(tǒng)一的需要。而在社會主義建設(shè)時期，黨內(nèi)法規(guī)則是助推黨形成并運用法治思維，實行依法治國的保障。中華人民共和國的成立宣告了黨內(nèi)法規(guī)與國家法在國家治理體系中的一體化，黨內(nèi)法規(guī)與國家法成為國家治理體系這一有機體的重要組成部分，其發(fā)展逐漸協(xié)同、契合。此后利用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨成為我國法治建設(shè)乃至整個國家治理的有力保障，突出反映了我國法治建設(shè)與國家治理在困難與磨礪中前行并在前行中不斷完善的歷史。由于中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的特殊政治地位以及全面依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)之必然要求，黨自身的建設(shè)直接影響我國法治建設(shè)的走向以及國家治理的進程。而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的成效則直接制約著黨自身建設(shè)的成效，并進而影響著我國法治建設(shè)乃至國家治理的成效?；诖?，在貫徹落實全面從嚴(yán)治黨、全面推進依法治國乃至推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，必須要高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)立足于全面從嚴(yán)治黨的需要，服務(wù)于全面依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)，并站位于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀視野，持續(xù)深入加以推進。在當(dāng)代中國國家治理越來越需要且離不開全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨，而全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨也已經(jīng)并且將永遠在路上的情勢下，這無疑已經(jīng)成為當(dāng)代“中國之治”的必然選擇。