“理性-和合”行政觀：中國特色公共行政精神的成熟定型

孫志建

(上海行政學院公共管理教研部,上海200233)

1 問題的提出

理性化是政府治理現(xiàn)代化的基本目標與歸宿。在現(xiàn)代公共行政學科話語中,以理性作為公共行政核心精神的理性行政觀被視為實現(xiàn)公共行政理性化的根本指引。以之為基礎的公共行政體系及其運行具有穩(wěn)定、可靠、高效率、規(guī)則導向以及強調形式公平等特點,使其近乎成為具有普適性的標準、規(guī)范或者正統(tǒng)。在全球化時代,有悖于理性精神或理性行政觀的公共行政發(fā)展往往都被定性為偏差。這種充滿現(xiàn)代性氣息的“規(guī)范-偏離”程式深刻影響了對于當代中國特色公共行政實踐的觀察、認知和評價。實際上,在關于中國特色公共行政運行的經(jīng)驗觀察中,質疑的聲音常常指向其理性化程度不足,認為中國的公共行政實踐與現(xiàn)代理性行政模式尚有距離。

這種質疑有合理性但也可能存在根基上的謬誤。其合理性在于,假如理性就是指規(guī)則導向、崇尚計算、就事論事以及穩(wěn)定可靠的話,那么當前我國公共行政理性化水平的確還存在不足。因此,進一步按照理性化的要求推進中國特色公共行政改革創(chuàng)新仍然是一個基本方向。然而,之所以講“也可能存在根基上的謬誤”,主要是因為這涉及采用規(guī)范-偏離程式認知和規(guī)約現(xiàn)代國家(包括中國)公共行政發(fā)展的合理性問題。難道現(xiàn)代國家的公共行政都必須按照單一的“理性行政觀”來塑造和構建嗎?答案是否定的。正如馬克思所言：“理論在一個國家實現(xiàn)的程度,總是取決于理論滿足這個國家的需要的程度?！盵1]151實際上,理性化的重要倡導者馬克斯·韋伯亦認為“人們可以從根本不同的基本觀點并在完全不同的方向上使生活理性化”[2]239。對于公共行政理性化而言,亦是如此?；诖?本文的核心問題是中國特色公共行政依循何種進路尋求理性化,這種進路又確立在怎樣的公共行政精神基底之上?對于中國特色公共行政理性化進路的追問和對于中國特色公共行政精神基底的追問是兩個緊密相關的問題,這是因為公共行政精神成熟定型的標志在于從“本源”,即海德格爾所說的“一個事物從何而來,通過什么它是其所是并且如其所是”[3]3確立符合國情的公共行政理性化進路。

需要說明的是,對于公共行政精神的完整理解,需要兼顧顯性和隱性成分兩個層面。前者主要是指公共行政規(guī)范價值,譬如效率、自由、法治、平等、公平、正義、公共性、大局意識以及相應的公共行政倫理準則,等等；后者是指根深蒂固地塑造和制約公共行政架構設計及其運轉的綱領性的、根本性或者本源性的原理層,即公共行政觀。簡言之,“公共行政精神=公共行政規(guī)范價值+公共行政觀”。在公共行政精神結構中,隱性成分(公共行政觀)較之于顯性成分(公共行政規(guī)范價值)更具根本性,它是將規(guī)范價值、情境、資源、權力、制度、行動以及方法等公共行政要素有機粘合起來的力量。因此,在一定程度上隱性的公共行政觀決定了顯性的公共行政規(guī)范價值發(fā)揮作用的領域、維度、程度、空間、時機以及方式。換言之,公共行政精神的成熟定型從根本上講就是隱性公共行政觀的成熟定型。鑒于此,本文的重點將放在公共行政精神的隱性層面,即追問中國特色公共行政及其現(xiàn)代化賴以為基礎的公共行政觀。

對于中國特色公共行政精神基底予以考察乃是深刻理解中國國家治理制度成熟定型的重要途徑。學界對于這個重要的理論主題已經(jīng)有所觸及。譬如,朱國偉認為公共行政的發(fā)展呈現(xiàn)出一種價值理性、事實理性以及工具理性“三維理性”[4]共生演進的格局。此外,依據(jù)“工具理性-政治協(xié)調”二維分析框架,楊妍認為中國公共行政組織研究長期受制于韋伯官僚制“幽靈”之籠罩,忽視了政治協(xié)調屬性和優(yōu)勢,需要完整地理解中國特色公共行政組織發(fā)展,兼顧工具理性與政治領導的共融[5]?？偠灾?相關研究已經(jīng)關注中國特色公共行政及其現(xiàn)代化的精神基底問題。而且知識界也意識到中國特色公共行政及其現(xiàn)代化乃受到“理性精神”和“理性之外的精神要素”共同影響。然而,既有研究對于根深蒂固地影響中國特色公共行政及其現(xiàn)代化的“理性之外要素”的論述還頗為缺乏。鑒于此,有必要回到中國政府治理實踐,以中國為方法,進一步追問中國特色公共行政及其現(xiàn)代化(理性化)的獨特進路,揭示塑造和制約當代中國特色公共行政及其現(xiàn)代化的精神基底。

2 超越理性行政觀：中國特色公共行政的精神基底

改革開放以來,我國按照社會主義市場經(jīng)濟的要求推進政府治理體系朝向理性化的方向進行改革創(chuàng)新。截至目前,僅僅就政府治理的形式和表象來講,我國政府治理越來越吻合理性精神和理性行政觀的描述和構想。然而,當深入政府治理運行的精神層面,人們容易感受到在理性行政觀之外,中國特色公共行政還深刻受到一種迥異其趣的公共行政觀的塑造和制約。這種行政觀強調和、度、關聯(lián)以及實用理性等,我們稱之為和合行政觀。

2.1 理性行政觀：中國特色公共行政的現(xiàn)代遵循

理性行政觀主張以理性為核心精神來規(guī)劃、構想和構建現(xiàn)代公共行政體系及其運行機制,試圖在公共行政運行中確立理性的主宰地位。作為一套公共行政改革哲學,理性行政觀旨在推動公共行政朝向崇尚計算、尋求視野收縮和以確定性作為導向等基本方向實現(xiàn)現(xiàn)代化轉型。

一是崇尚計算的行政觀。對于現(xiàn)代公共行政而言,“理性”意味著行動的目的導向性,它試圖在行動的目的與手段之間確立起最為直接、經(jīng)濟和有效的關聯(lián)。因此,這就需要進行成本-收益計算或者手段-目的計算。赫伯特·西蒙講,個體理性就是“個體在計算有效行動路線方面的能力”[6]96。實際上,“崇尚計算”乃是現(xiàn)代政府及其有效運行的官僚制架構體系的精神內核之一。正如馬克斯·韋伯所言,科層制組織具有遵守規(guī)則、就事論事以及長于手段-目的計算等特點。而且,“崇尚計算”的理性精神為現(xiàn)代政府治理確立更為“合格的”管理對象,為政府治理方式方法的現(xiàn)代轉型提供基礎。這集中體現(xiàn)在現(xiàn)代國家試圖將整個社會塑造為一種“凡事都可以由數(shù)目字管理”的現(xiàn)代社會的努力之上。一方面,按照“凡事都可以由數(shù)目字管理”的目標,對作為管理對象的現(xiàn)代社會進行必要的去復雜化改造(即可計算、可統(tǒng)計)乃是成就現(xiàn)代政府治理的關鍵一環(huán)。這是現(xiàn)代政府進行總體的理性規(guī)劃、計劃或者謀劃的前提。有鑒于此,現(xiàn)代政府治理傾向于將量化、計算、客觀性、可統(tǒng)計、可量度性等擺放到經(jīng)濟社會以及政府運行的關鍵位置。另一方面,在對政府治理對象予以數(shù)目字化改造的基礎之上,現(xiàn)代政府也朝向數(shù)目字管理方向進行政府治理方式方法創(chuàng)新。其要害,正如《算數(shù)：共和國早期的統(tǒng)計學與國家治理》一書主標題“Making It Count”[7],即“算數(shù)”或“使之可計算”所傳遞的信息那樣。也如竺乾威所言：“數(shù)目字管理指的是一種理性的、精確的、可以進行計算的管理方式,這種管理是一切有效和有效率的管理的前提。”[8]2501978年,鄧小平就著重從生產(chǎn)率、利潤、個體收入以及集體福利等可計算、可比較的數(shù)字(即“多少”)上談管理方法創(chuàng)新的重點與落腳點[9]150。

概而言之,崇尚計算不僅為現(xiàn)代政府治理提供核心機理(即“手段-目的計算”)、組織基礎以及更加“合格的”管理對象,而且也深刻影響政府治理方式方法的創(chuàng)新。崇尚計算的理性精神幫助現(xiàn)代國家完成了其治道的客觀化進程,這是現(xiàn)代性和現(xiàn)代公共行政得以成長的重要原因。

二是視野收縮的行政觀?！耙曇笆湛s”乃是現(xiàn)代性傳遞至國家治理層面的一個產(chǎn)物。同時,它也是“崇尚計算”的理性傾向的一個必然結果。詹姆斯·斯科特曾言：“某些類型的知識和統(tǒng)治需要縮小視野。狹窄的管道式視野的最大好處就是可以在復雜和難于處理的事實面前只關注有限的一些特征。這種過分簡單化又會反過來使處于視野中心位置的現(xiàn)象更清晰,更容易被量度和計算?！盵10]3那么,在理性行政觀的規(guī)劃中,現(xiàn)代公共行政應當將視野收縮于什么之上呢?一言蔽之,需要收縮于“邊界守護”這個核心視野之上。依據(jù)麥克斯懷特的觀點,“理性的世界觀是有邊界的”[11]212。這種邊界劃分的意識乃根植于現(xiàn)代性的謀劃當中,現(xiàn)代性傾向于將事物分成兩大陣營,即理性的和非理性的。因此,借助于理性,現(xiàn)代性試圖將現(xiàn)代政府放置在視野狹窄的邊界守護者角色之上。理性精神以“邊界”(包括公與私、合規(guī)與違規(guī)、理性與非理性以及確定性與不確定性等)為抓手為現(xiàn)代政府的職能設置確立了線索。為此,現(xiàn)代政府開始扮演起“守門員”的角色。譬如,防范主體行為越過合規(guī)與違規(guī)的底線邊界,這乃是現(xiàn)代監(jiān)管型政府構建和運行的基本邏輯?？偠灾?現(xiàn)代公共行政在理性精神的主導下完成了其朝向“邊界守護”這個核心視野的收縮和聚焦。理性精神傾向于將現(xiàn)代公共行政建構成為以邊界治理為底色的實踐。與之相應,公共行政敘事也主要圍繞形式各異的邊界和邊界治理而展開。這種“邊界”體現(xiàn)在制度上、行為中甚至是思想觀念層面。

隨著視野的收縮,理性精神為公共行政灌輸了一種排斥、淘汰以及壓制傾向。實際上,理性就是通過其“排斥”“淘汰”以及“壓制”的東西來定義和建構自身的。譬如理性精神使得現(xiàn)代政府通過貶抑“非正式”的要素和過程的方式實現(xiàn)正規(guī)化；通過遮蔽或忽略情感、情緒、靈性、矛盾以及想象力等“活性”要素來成就政府治理的簡單性。后現(xiàn)代企業(yè)管理大師湯姆·彼得斯講到,“理性的思考模式讓我們忽略價值觀的重要性”[12]37。在公共行政中理性的運用亦存在類似的風險。“理性管理的一個表現(xiàn)在于對工具理性的追求超越了對價值理性的追求,在管理中形成了一種管理主義的取向?！盵8]254概而言之,形成于現(xiàn)代性內部的理性行政觀是一種非常純粹、清澈以及講究客觀性的公共行政觀。它同一切非理性的要素、傾向以及行為劃清界限,同主觀狀態(tài)撇清關系,嘗試將自己收縮于確定可靠的邊界之內。因此,基于理性的公共行政觀乃是一種視野收縮的行政觀。實際上,理性行政觀強調分離、分級、分工、劃分邊界以及“從部分的關照達到對整體的關照”等都是收縮視野的重要體現(xiàn)。

三是以確定性為導向的行政觀。要更加深入把握“理性”的精神和本質,就必須將其放置在現(xiàn)代性語境之下,還原其作為現(xiàn)代性催化劑的角色?，F(xiàn)代性乃是追求確定性的時代。理性在現(xiàn)代性潮流中得勢就在于它能夠幫助實現(xiàn)這個確定性追求的理想。按照確定性的要求,理性不僅為現(xiàn)代政府設定邊界、航向以及運行原理,而且為現(xiàn)代公共行政輸送理性的人、理性的組織、理性的制度、理性的思維、理性的觀念、理性的視野以及理性的行動綱領,等等。那么,理性是如何實現(xiàn)對確定性的掌控呢?簡言之,理性運用了積極與消極兩個方面的手段。一方面,從消極層面來講,理性以排斥不確定性而成就自身。理性是排斥取向的,它通過區(qū)分、分離甚至壓制非理性、非正規(guī)性、主觀狀態(tài)、模糊狀態(tài)、偶然情形、人格化因素以及活性要素等“對立面”而實現(xiàn)了自己的確定性。簡言之,它排斥的恰恰就是那些被視為具有不確定性的因素或者事物?！袄硇圆豢辖邮懿豢衫碛鞯氖虑?理性思想沒有超越性?！盵13]7-8由此而論,理性行政觀乃是強調從部分的確定性來尋求整體確定性的一種政府治理體系構建之道。本質上,這也是一種“以確定性近似不確定性”的方式,即以微觀或局部的確定性為起點來擠壓和降低宏觀或整體環(huán)境中的不確定性。另一方面,從積極層面論,理性以量化、計算、實證主義、科學思維以及數(shù)目字管理等來改造現(xiàn)代公共行政。這極大地提高了現(xiàn)代政府對于客觀性的掌握,而這種客觀性是通往確定性的重要基礎。此外,理性精神還強調通過組織化、制度化、法治化、標準化、清單化以及流程化等將確定性程度較高的、成熟的公共行政方案予以定型,從而降低個體的理性不足造成公共行政不穩(wěn)定和中斷的風險。

理性行政觀旨在推動現(xiàn)代政府和現(xiàn)代公共行政朝向確定性追求的軌道穩(wěn)步邁進,無論是從手段、目的還是價值導向上都是如此。這種確定性尋求的偏好成就了現(xiàn)代公共行政,使之能夠標準化、數(shù)字化以及穩(wěn)定可靠地應對日漸復雜的公共事務。然而,當尋求確定性走向極端之時,其危害就會出來。譬如理性行政模式容易制造“他者”,即排斥那些視為非理性或不確定性因素；理性行政模式容易過分強調可控和工具理性,進而忽視價值理性,從而走向管理主義；此外,追求確定性的理性行政模式也深刻影響了官員個體的行動邏輯,譬如“求穩(wěn)怕出事”“不求有功但求無過”或者奉行“不出事邏輯”,等等。理性和理性行政觀的長處是不容否認的,但理性行政觀也存在不容忽視的缺陷。有鑒于此,順應現(xiàn)代化和全球化潮流,將理性行政觀引入中國特色公共行政實踐并予以本土化的過程,也就是對其予以反思、批判以及持續(xù)檢視的過程。

2.2 和合行政觀：中國特色公共行政的傳統(tǒng)遵循

相對而言,西方社會強調理性和分化,中國社會則更加注重“實用理性”[14]3與“和合性”[15]129。這種差別滲透至現(xiàn)代政府設計及其運行過程。從海德格爾所稱“本源”的層次上講,這種差別就呈現(xiàn)為理性行政觀與和合行政觀之間的差別。后者乃是成就中國特色公共行政的行政觀,它扮演著理性行政觀的檢視者角色。所謂和合行政觀是指以“和合性”“實用理性”等相關聯(lián)的元素和精神作為規(guī)約、規(guī)劃或者構想公共行政體系構建及其運行的一種行政觀。具體而言,它是一種講求“度”“陰陽互補”以及“有機整體主義”的公共行政觀。

一是講求“度”的行政觀。和合行政觀以實用理性而不是理性作為核心。在公共行政中,理性(尤其是工具理性)乃是強調“分判”“分離”以及“排斥”的極化或客觀理性,而實用理性講求“度”“和”“中”“巧”以及“中庸”的持中或經(jīng)驗理性。依據(jù)李澤厚的觀點,“實用理性乃‘經(jīng)驗合理性'的概括或提升”[14]3,它以“度”作為第一范疇,認為“度”在本體上大于理性或者更具根本性,這是因為理性本身也是度的實現(xiàn)。不同在于,理性精神在度的實現(xiàn)方面傾向于將其極化,甚至追求所謂的“唯一最佳”方案。譬如20世紀初泰勒所提倡的科學管理原理就是這個方面的典型。相對而言,“實用理性”在度的實現(xiàn)上則保持更強的開放性與靈活性,或者說更加實事求是。

和合行政觀強調將“度”的本體性作為考察中國特色公共行政運行的一個視角。在我國政府治理實踐中,政府機構對于“彈性”“韌性”“試驗”“模糊性”“非正規(guī)性”“彈簧行政”“疏堵結合”以及“摸著石頭過河”等元素或觀念有意無意、正式或非正式地加以運用,就是公共行政講求“度”的一個體現(xiàn)。中國特色公共行政實踐中,度的影響無處不在。目標設定(如強弱、清晰程度以及時空覆蓋度等)、執(zhí)行(如執(zhí)行力度、重視以及配合程度等)以及考核評估等幾乎所有的環(huán)節(jié)都要靠“度”來進行黏合。和合行政觀奉行以適“度”作為標準的原則?！岸取睆娬{掌握分寸,恰到好處。因此,公共行政的關鍵在于對度、比例、節(jié)奏或者分寸的把握。那么,如何對度進行準確把握呢?這并非一個純粹主觀的問題。實際上,也只有跳出對于度的主觀臆斷而落實于制度化的、客觀性的機制層面,和合行政觀才能成立。經(jīng)驗顯示,在圍繞“度”的合理性構建起來的中國特色公共行政實踐中,自然也會建構或者演化出相應的“度”的識別、探測以及溝通機制。

試舉兩例。其一,“由點到面”的政策試點。這是中國特色政府治理實踐中一種較為成熟的方法。“中國‘由點到面'的方法是指從個別‘試點'發(fā)起的政策過程,這些‘試點'由地方主導,在上級政策制定者的支持下展開實施?！盵16]38“由點到面”試點本身就意味著對度的掌控,而且通過試點有助于政府部門對某項政策進行必要的壓力測試(即度的探尋)。其二,“政治勢能”研判。官員對于度的把握,還有另外一種相對客觀或直觀的方法,即正式或非正式地把握特定政策行動所暗含的政治勢能。依據(jù)學者研究,“政治勢能”是中國特色制度賦予政策執(zhí)行的內在特征。“地方政府或執(zhí)行單位能夠識別出這些政策背后所具有的‘政治勢能',根據(jù)政策所蘊含的勢能高低作出相應的執(zhí)行策略調整?！盵17]借助政治勢能研判整個行政系統(tǒng),能夠相對準確地識別中心工作及其變化進而有序安排好議事日程。對于觀察者而言,也可以通過政治勢能分析更好地把握某些公共政策執(zhí)行得以在某個時段突然集中增強的原因及其機制。

在和合行政觀看來,有效行政的重要基礎就是基于總體確定性之上的靈活性,這種靈活性源自政府治理實踐中對于度、分寸、比例、節(jié)奏、次序或者順序的有效掌控。在政府治理過程中對于度的強調,使得中國特色公共行政實踐不提倡一刀切、一步到位、非此即彼以及絕對化的二元對立等觀念和做法。公共行政及其政策行動傾向于通過留余地、可塑造、預留空間、步步為營以及因地制宜等方式保持開放性和靈活性。套用李澤厚的說法,中國特色公共行政實踐就是通過對經(jīng)與權(即原則性與靈活性)、命與力、既濟與未濟的拿捏來運行。這些都是富有中國特色和合行政觀的具體呈現(xiàn)。一言蔽之,和合行政觀是一種講求“度”的行政觀,純粹的機械的理性行政觀念在中國的文化中行不通。

和合行政觀旨在通過對“度”的有效把握、在確定性與靈活性之間維持適度的張力,進而成就中國公共行政的理性化。公共行政的成功展開依賴于對“度”的有效把握,公共行政運行就是追求“度”的制度化實現(xiàn)。甚至可以說,公共行政改革創(chuàng)新本質上亦是對“度”的突破或者規(guī)范。譬如從純粹的經(jīng)驗管理到科學管理再到后來的行為主義管理就是度的突破或者規(guī)范的結果。“‘度'的本體日日新,又日新,推動著人類的生存、延續(xù)和發(fā)展?！盵18]14行文至此,“度”的本體性作為考察中國特色公共行政運行的一個視角得以確立。總而言之,公共行政運行乃是圍繞“度”的探索與確立、傳遞與接受、識別與溝通、分配與銜接,以及度的維持與突破等而展開。因此,“度”的視角為我們考察中國特色公共行政運行提供了一個富有前景的理論研究視角。未來可以進一步對公共行政中度的本體性的客觀實施機制進行扎根于中國實踐的專題研究。

二是“陰陽互補”的行政觀。和合行政觀奉行陰陽互補調和而非講究區(qū)分、分割、對立以及排斥的公共事務治理哲學。這同中國社會文化精神是相通的。孫隆基講,“中國人的本體論模式就是陰陽在太極之中互相調和”[15]136。在公共行政實踐中,“陰陽互補”的觀念強調政府治理實踐應當重視平衡、兼顧、調和、綜合、結合、統(tǒng)籌、辯證統(tǒng)一以及對立面的轉換等公共行政方法或理念。這種樸素辯證法同辯證唯物主義結合起來,進一步強化了中國特色的辯證行政運行邏輯。對此,毛澤東在《矛盾論》中從政治和理論的高度進行了十分精辟的闡釋?；趶娬{“陰陽互補”的和合行政觀,在中國特色公共行政運行中能夠將那些看起來截然相反、充滿張力或者矛盾的力量或者要素等融合為一體,或者至少是結合起來。譬如地方分權與中央集權、原則性與靈活性、模糊與清晰、疏與堵以及情理法,等等。這或許是確保中國這個超大規(guī)模國家治理及其科層組織有效運轉的深層機理之一。換言之,這種辯證式的結合或互補構成了中國特色公共行政運行及其理性化的重要機制之一。確立在“陰陽互補”觀念基礎之上的和合行政觀注重穩(wěn)健持中而避免走極端。在對待二元論或者二元對立,譬如公共與私人、集體與個體、合法與非法、男性與女性、我們與他者等的態(tài)度上,就能很好地說明這點。對于政府治理實踐而言,二元論簡潔、清晰,符合理性精神,對于現(xiàn)代政府科層制有效運轉和自上而下貫徹政策意圖具有獨特的行動優(yōu)勢。因此,二元論也就成為現(xiàn)代政府比較青睞的思維和行動框架。

總體上講,理性行政觀乃是二元論或兩分法的推動者和支持者；后現(xiàn)代主義則對其予以極力批判,主張拆解二元論的暴力等級制。然而,和合行政觀對于二元論則更加審慎持中務實,它既不先驗力推亦不先驗力反,而是依其實用效果來判斷。正如李澤厚所言,實用理性將有用性懸為真理的標準,認定真理在于其功用、效果[18]8。因為這樣才能更加有效地實現(xiàn)目標。鑒于此,實用理性和以之為基礎的和合行政觀對于二元論或二元對立采取一種辯證的態(tài)度。一方面,尊重那些源自生產(chǎn)生活實踐且被證明簡潔有效的二元對立的行動框架。另一方面,對于那些暗藏或蘊含強烈等級制色彩的二元對立,和合行政觀也不會毫無原則地一味妥協(xié),畢竟和合行政觀還有講求度,避免割裂、走極端的一面。此外,強調“陰陽互補”的和合行政觀也主張在中國特色公共行政運行中調和情理法。這同理性行政觀以規(guī)則為中心和強調非人格化是有差別的。錢穆曾言：“中國人乃本于其情感而生理智,西方則必排除情感乃見理智?！盵19]507據(jù)此而言,中國本土的和合行政觀(如陰陽互補或情理法并重)并不是要逆公共行政理性化之潮流,本質上它也是一種實現(xiàn)理性化的途徑。

三是“有機整體主義”的行政觀。和合行政觀也是強調有機整體主義的行政觀,它注重有機關聯(lián)而非區(qū)分、分解或者機械組合。這也是講究隱喻、類比、循環(huán)、關聯(lián)以及整體的中國式的“類比思維”[20]14-23在公共行政領域中的具體呈現(xiàn)?！坝袡C整體主義”導向的和合行政邏輯乃是相對于區(qū)分、分離、排斥以及劃分邊界而治等諸如此類的理性行政邏輯而言。理性可以通過縮小范圍、視野以及范疇來實現(xiàn),但和合需要通過擴大范圍、視野以及范疇來實現(xiàn)。這主要是因為“和合”本質上是關系的和合,它更加傾向訴諸于關聯(lián)、互補、集體、整體以及對立面的轉換等觀念、思路或要素。相對于機械的宇宙觀或者理性行政觀,關聯(lián)性思維或者有機整體主義導向的和合行政觀則更加重視要素之間的和合、轉換以及關聯(lián),更加重視整體狀態(tài)控制。和合行政觀重視內容勝于形式,重視功能、作用、關系、整體勝于要素,而理性行政觀則反之。重形式輕內容或許是盛行理性行政觀的英美公共行政學界“要素想象力”[21]頗為發(fā)達的根源?；谶@種偏好,和合行政觀將駕馭政府治理運行及其改革創(chuàng)新的主線放在公共行政諸要素的匯合點,即政府職能及其有效履行之上。譬如自20世紀80年代中期以來,“以轉變政府職能來推動機構改革”等類似的提法開始出現(xiàn)在我國各級政府文件當中。

在實現(xiàn)公共行政理性化路徑上,和合行政觀與理性行政觀各有其考量。其中,理性行政觀主張從部分的關照達到對整體的關照(即部分→整體),而和合行政觀反之,主張從整體的關照達到對部分的關照(即整體→部分)。前者的立足點在部分,后者的立足點在整體。這是兩種非常不同的公共行政哲學。一方面,在中國特色公共行政實踐中,各級政府部門傾向于將“本職工作”同“中心工作”關聯(lián)起來加以考量。這種以“大局”或“中心工作”牽引注意力分配的方式是中國特色公共行政邏輯的一個具體體現(xiàn)。同時,也可以說是中國特色公共行政理性化的一種獨特方案。另一方面,反映在當代中國政府過程或政策過程中,這種“從整體的關照達到對部分關照”的公共事務治理觀念強調集體主義要多于個體主義。這也符合馬克思主義國家治理觀的基本主張。

概而言之,中國特色公共行政及其現(xiàn)代化既有普遍適用的“現(xiàn)代遵循”(即理性行政觀),又有獨特的“傳統(tǒng)遵循”(即和合行政觀)。前者代表現(xiàn)代性和普遍性,它是為了適應全球化、工業(yè)化以及現(xiàn)代化的需要；后者則彰顯獨特性、地方性以及適應性,它是尊重中國特色、國情以及有效治理的需要。二者并非并聯(lián)或串聯(lián)的關系,亦非純粹的加法關系,而是一種復合關系。理性行政觀與和合行政觀相互碰撞、較量、妥協(xié)進而融合為一體,從而積淀成富有中國特色的公共行政現(xiàn)代化的“理性-和合”進路。

3 中國特色“理性-和合”行政觀的成熟定型

公共行政觀可以劃分為“單一形態(tài)”與“復合形態(tài)”兩種類型。前者以理性精神和理性行政觀作為公共行政構建的根本指引,這種形態(tài)多在早發(fā)現(xiàn)代化國家中實行；后者往往以“理性+”的形態(tài)出現(xiàn),涉及兩種甚至多種行政觀的碰撞與調和,這種形態(tài)多為后發(fā)現(xiàn)代化國家所采用。中國特色公共行政及其現(xiàn)代化乃是確立在“理性-和合”進路之上,它以復合形態(tài)的“理性-和合”行政觀作為精神基底。那么,在當代中國公共行政實踐中,這種“復合形態(tài)”的行政觀何以可能,為何又是理性行政觀與和合行政觀的復合形態(tài)?

3.1 為何成熟定型于“復合形態(tài)”的公共行政觀

實際上,中國自古就比較擅長將不同的國家治理哲學結合起來以指引政府管理。如傳統(tǒng)時期的中國國家治理總體上呈現(xiàn)為較為鮮明的“儒化的法家”[22]79治理色彩。法家嚴苛現(xiàn)實主義的治理意識形態(tài)被儒家的仁政思想所中和,二者共同服務于帝制中國的中央集權的政治形態(tài)。在當代,中國特色公共行政及其現(xiàn)代化精神之所以以“理性-和合”行政觀這種復合形態(tài)成熟定型,主要有以下幾個方面的原因。

一是為中國特色公共行政確立均衡的行動體系。公共管理現(xiàn)實的復雜性決定了有必要將看似矛盾、沖突或者充滿張力的要素與觀念結合起來。這是扎實推進政府治理能力現(xiàn)代化之所需。作為一種復合形態(tài)的行政觀,“理性-和合”行政觀的根本旨趣就在于此。質言之,“理性-和合”行政觀意味著中國特色公共行政及其現(xiàn)代化的精神基底乃是理性與和合精神相互過濾和檢視的產(chǎn)物。正是基于“理性-和合”進路,中國特色公共行政才能夠將有效治理所需要的看似相互矛盾的公共行政要素辯證地統(tǒng)一起來。在我國公共行政實踐中,這種辯證式的結合體現(xiàn)在多個方面。譬如,既通過理性的方案為公共行政保持確定性和簡單性,又通過實用理性為其注入靈活性和彈性；既強調邊界治理,又注重在行動層面和制度設計中實行綜合、關聯(lián)以及統(tǒng)籌；將分離、分析性質的“以要素為主線的行政觀”同強調綜合、整體運行的“以功能為主線的行政觀”結合起來；將對個體的全面發(fā)展(包括福祉和權利)同集體主義的行動綱領結合起來；確保公共行政兼顧冷靜的“狹窄視野”與積極尋求超越的“關聯(lián)視野”的辯證統(tǒng)一；辯證權衡使用政府治理的清晰性和模糊性政策藝術；此外,還特別強調在政府治理中積極尋求情理法兼顧,等等。如此而論,和合行政觀的萌發(fā)具有重要的歷史使命,即推動理性行政觀的中國化,中和理性行政觀的純凈化傾向,將理性行政觀所主張的邊界之治、對于確定性的偏執(zhí)追求,以及理性的排斥及遮蔽甚至壓制傾向調整到適當?shù)姆秶蛙壍乐稀?/p>

二是推動中國特色公共行政理性結構的健全。理性有架構表現(xiàn)與運用表現(xiàn)之分。架構表現(xiàn)重視經(jīng)驗和邏輯,因此伴隨著科學知識的積累和概念系統(tǒng)的構建,屬于知識性層面的觀點理性、理論理性,這是西方社會的長處。運用表現(xiàn)中的“運用”又稱為作用或功能,“表現(xiàn)是據(jù)體以成用,或承體之起用,這是在具體生活中牽連著‘事'說的”[23]39。因此,運用表現(xiàn)是生活實踐中積淀提煉出來的智慧及德性,屬于實踐理性。它長于動態(tài)運用而非靜態(tài)架構,它不以抽象見長而強調行動實踐場景中具體問題分析。概而言之,理性之架構表現(xiàn)是“分解的盡理之精神”的方式,運用表現(xiàn)是“綜合的盡理之精神”的方式。牟宗三認為,傳統(tǒng)中國缺乏“理性之架構表現(xiàn)”而長于“理性之運用表現(xiàn)”[23]39。然而,對于正在積極推進政府治理現(xiàn)代化的當代中國而言,則有必要將二者統(tǒng)一起來。這個統(tǒng)一之道就是作為復合形態(tài)的“理性-和合”進路。其中,理性行政觀為公共行政實踐輸送“分解的盡理之精神”和“理性之架構表現(xiàn)”,而和合行政觀旨在將我國公共行政實踐運行中的“綜合的盡理之精神”和“理性之運用表現(xiàn)”在新的場景和時代中發(fā)揚光大?？偠灾?在“理性-和合”進路之下,有助于推進公共行政理性的架構表現(xiàn)與運用表現(xiàn)、理性行政觀與和合行政觀以及機械理性與實用理性之間的有效結合和兼顧。基于此,一方面是“理性之架構表現(xiàn)”或者“分解的盡理之精神”的發(fā)展有助于推動中國公共管理朝向“治道的客觀化”方向轉變,降低政府治理的主觀成分。這是逐步實現(xiàn)中國特色公共行政體制成熟定型的前提；另一方面是“理性之運用表現(xiàn)”或者“綜合的盡理之精神”有助于在我國公共行政實踐中保留實現(xiàn)“度”的合理性的靈活空間,更加講求輕重緩急,更加強調情理法并重以及更加強調就事論事。

三是有效支撐中國特色公共行政“三治合一”的理想境界。中國特色公共行政的整體運行實踐呈現(xiàn)為“三治合一”的總體特點。所謂“三治合一”是指公共行政運行必須兼顧使命之治、規(guī)律之治和道義之治三重約束。“三治合一”是當代中國公共行政的理想境界,亦是通向中國特色政府治理現(xiàn)代化的基本方向。中國特色公共行政“三治合一”實踐本身具有內在的張力,因此它要求“復合形態(tài)”的公共行政觀作為精神基礎。換言之,使命之治、規(guī)律之治以及道義之治的有機結合需要確立在“復合形態(tài)”的精神基底之上。純粹形態(tài)的理性精神和理性行政觀無法承載“三治合一”理想境界。

中國特色公共行政“三治合一”整體運行實踐對于“本源”層次的公共行政精神提出的要求就是“基于但要超越于理性行政觀”。從使命之治的角度來看,中國特色公共行政實踐的展開并非一種純粹客觀化的、可計算的“手段-目標”權衡過程。無論是對于目標的設定,還是對于政府治理手段、方法等方面的權衡,都需兼顧理性精神和理性準則之外的考量。從規(guī)律之治的角度來看,公共行政所需遵循的規(guī)律并不都是客觀或者機械性質的科學規(guī)律,它還需要遵循莫可名狀的情境規(guī)律和社會政治規(guī)律。公共行政規(guī)律之治顯然也有一個“度”的問題。這個度在情理法權衡、價值取舍以及資源分配等方面體現(xiàn)出來。從道義之治的角度來看,公共行政既需要符合倫理規(guī)范和正義原則,亦需按照“成性存存,道義之門”的思想來實施治理。換言之,中國特色公共行政道義之治強調依循公共事務中人、事或物的本性、義理以及內在“紋理”開展治理,旨在成就人的善性和物之本性并使之循環(huán)存續(xù)。顯然,這種道義之治的理想境界并不能夠完全通過理性精神和理性行政觀來達成,它還需要實用理性與和合行政觀的助力。

3.2 為何成熟定型于“理性行政觀”與“和合行政觀”的復合

理性乃是所有經(jīng)歷現(xiàn)代化、全球化浪潮洗禮的現(xiàn)代國家公共行政的基本面相。中國特色公共行政亦不例外。據(jù)此,從內容層面考察中國特色“理性-和合”行政觀的誕生,解釋的重點在于回答為何和合行政觀會在中國特色公共行政實踐中萌發(fā)。

一是“和合行政觀”的文化根源。公共行政是文化約束的,它必然烙下社會中根深蒂固的文化傳統(tǒng)印記。中國文化乃是一種講究和、合、綜合、中道、互補、會通、循環(huán)、關聯(lián)、整體、融攝、兼收并蓄、吸納眾流以及和而不同的文化?！爸袊幕c中國人的性格中的‘和合性'大于‘分別性'?！盵24]8-9而且,中西傳統(tǒng)政治文化也存在顯著差異。這種差異被學者概括為道義政治與權力政治[19]744、德性主義與理性主義[25]169以及文化中軸的政治文化與制度中軸的政治文化[26]之間的差別。通過長時段的生產(chǎn)生活實踐積淀,不同的文化傳統(tǒng)中會凝練出具有行動指導功能的思維模式。相比較而言,中國和西方社會在根深蒂固的思維模式上呈現(xiàn)出“綜合之盡理精神”與“分解之盡理精神”[27]180-182、類比思維與理性思維、實用理性與理性、有機整體主義宇宙觀與機械論宇宙觀[28]4等之間的差異性。通過這種對比,可以對中國社會主導性的思維的整體觀與陰陽觀特點[24]8-9有更加深刻的認識。其中,整體觀思維強調從整體上把握認知對象,反對頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳；而陰陽觀思維重視事物內在矛盾或者對立面之間的互補、平衡以及轉化的可能性。這種思維模式的特點和差異必然滲透傳遞至公共行政實踐層面,傳導的媒介就是人本身。這是因為公共行政具有顯著的人造屬性,其設計與運行乃是“為了人”“基于人”且“對于人”。因此,公共行政也必然無法拋開社會中人的主導性思維模式而另起爐灶。據(jù)此而論,中國特色公共行政實踐也必然受到單一的理性行政觀之外的講求整體觀、陰陽觀、實用理性、類比思維、綜合之盡理精神以及有機整體主義宇宙觀的和合行政觀的塑造和制約。

二是“和合行政觀”的經(jīng)濟根源?！敖?jīng)驗的觀察在任何情況下都應當根據(jù)經(jīng)驗來揭示社會結構和政治結構同生產(chǎn)的聯(lián)系?！盵1]151理性行政觀有獨特的土壤,它孕育誕生自工業(yè)資本主義和資本主義市場經(jīng)濟的襁褓之中。對于中國而言,公共行政發(fā)展及其行政觀的積淀受到“堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”這種基本經(jīng)濟制度的深刻影響。然而,挑戰(zhàn)還不僅限于此?！盎谥袊慕?jīng)濟制度,中國國家治理體系現(xiàn)代化就必須解決人類前所未有的一個重大現(xiàn)實課題：將市場經(jīng)濟成功地建立在以公有制為主體的經(jīng)濟制度基礎之上?！盵29]379不同的生產(chǎn)方式與生產(chǎn)關系具有尋求與之相適應的有效的政府治理結構、觀念以及方法論的內在動力。我國需要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟和我國基本經(jīng)濟制度的要求轉變政府職能,堅持和完善中國特色社會主義行政體制。

換言之,社會主義市場經(jīng)濟體制改革與中國特色公共行政理性化路徑創(chuàng)新必然是兩個緊密關聯(lián)的進程。前者必然尊重市場經(jīng)濟的普遍規(guī)律,后者也必須汲取和借鑒理性行政觀的基本精神。然而,中國特色社會主義的規(guī)定性決定了社會主義市場經(jīng)濟體制建設必然具有中國特色。譬如更加強調“公”“集體”“大局意識”或者“國家觀念”,等等。當然,這并非一個非此即彼、非黑即白的選擇問題,而是一個度的問題和度的實現(xiàn)形式的試錯探尋的問題?？偠灾?這種經(jīng)濟基礎層面的中國特色必然對政府治理結構與過程、形式與內容和手段與目的等提出獨特的要求。中國特色公共行政體制構建及其運行更加需要維護好私與公、個體與集體以及企業(yè)與國家等部分與整體之間的關系,更需強調開放性、試驗性以及靈活性而非封閉性、機械確定性,等等。與之相應,中國經(jīng)濟層面的改革所采取的漸進式的“摸著石頭過河”路子同樣具有重要影響。作為上層建筑,中國特色公共行政就需要有一種更為注重講究度、靈活性以及經(jīng)驗合理性而非機械理性的公共行政精神(即和合行政觀)為之護航。

三是“和合行政觀”的政治根源。公共行政乃是選舉政治、政治制度設計以及重大決策制定等典型政治在非典型狀態(tài)下的延續(xù)。伍德羅·威爾遜強調,政治的根本原則構成公共行政的基本價值導向,他甚至認為“相同的自由原則孕育形成相同的政府方法”[30]33。在現(xiàn)代國家治理中,基本政治形態(tài)的屬性(如國體)、制度設計(如政體)及其核心價值等深刻塑造和制約其公共行政體系設計及其運轉。中國亦不例外。中華人民共和國憲法規(guī)定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”這決定了中國特色公共行政的展開必須以“社會主義制度”“中國特色社會主義”以及“中國共產(chǎn)黨的領導”等作為基本遵循。這意味著我國公共行政帶有中國特色社會主義的品質、風格以及制度優(yōu)勢。譬如強調集體主義而非個體主義；注重從整體關照達到對部分的關照(如大局意識、中心工作觀念)而非相反；提倡公共行政原則性與靈活性的辯證統(tǒng)一；具有更強的道義之治的約束性而非片面追求使命目標的達成和規(guī)律之治；更加強調黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一,等等。這種獨特的有機的政治形態(tài)構成了和合行政觀的現(xiàn)實約束條件和政治基礎。

基于上述考量,中國特色公共行政架構和功能皆難以單純按照理性精神或者理性行政觀來進行設計和運轉,還必須訴諸于“和合”精神與和合行政觀。換言之,中國特色公共行政發(fā)展可以通過學習和借鑒理性行政觀開篇,但不能以之作為根本而走向成熟定型。實際上,這也印證了公共行政學家弗雷德里克森的基本觀點,即“公共行政精神融合了兩種類型的知識或者兩種依據(jù)經(jīng)驗、智慧和判斷獲取知識的方式,即理性的知識和經(jīng)驗的知識”[31]3。

4 結論與討論

“公共行政理性化”是現(xiàn)代國家治理現(xiàn)代化面臨的共同問題。行文至此,我們已清晰地意識到有必要解構“作為目標的理性化”與“作為進路的理性行政觀”之間的單向度關聯(lián)。換言之,公共行政理性化是必要的,但實現(xiàn)理性化的方式或途徑并非唯一。那種聲稱唯有依托純粹的理性行政觀方可實現(xiàn)公共行政理性化的“規(guī)范-偏差”程式是站不住腳的。公共行政理性化可以殊途同歸。甚至可以說,判斷一個國家公共行政精神是否成熟定型的關鍵就在于,它是否從“本源”上確立了符合國情的公共行政理性化的獨特進路。對于中國特色公共行政而言,這個進路并非傳統(tǒng)教科書所講的理性行政進路,而是一種為和合行政觀所中和了的“理性-和合”進路。換言之,復合形態(tài)的“理性-和合”行政觀的確立標志著中國特色公共行政精神的成熟定型。

4.1 “以中國為方法”推進中國特色公共行政原理創(chuàng)造

中國特色公共行政發(fā)展亟需逐步從“以中國為(問題)對象”轉向“以中國為方法(源泉)”?！鞍阎袊鳛榉椒?就是要邁向原理的創(chuàng)造——同時也是世界本身的創(chuàng)造?！盵32]133通過以中國為方法,考察中國特色公共行政的獨特原理與邏輯,更好地認知和堅守中國特色,進而對誕生自英美等早發(fā)現(xiàn)代化國家的公共行政知識體系進行新的理解、創(chuàng)造以及補充。當然,對于中國特色公共行政而言,倡導“以中國為方法”還有更深層次的考慮。20世紀初期,科學管理運動在美國風靡一時。在這項運動中,科學管理倡導者泰勒提醒,科學管理改革不能操作之過急,不能拋棄科學管理的精神或原理而直奔立竿見影的管理機制創(chuàng)新。這個提醒對于中國特色公共行政及其現(xiàn)代化而言,亦頗為重要。一方面,中國特色公共行政發(fā)展不能迷戀于“短平快”的政府治理技術層面的創(chuàng)新,而忽略其精神本源；另一方面,要以中國為方法,揭示內生于中國特色公共行政實踐的基本方法、觀念以及原理。這乃是“堅持和完善中國特色社會主義行政體制”之所需,亦是積極穩(wěn)健地推進我國政府治理現(xiàn)代化之需。

作為催化劑,“理性”在中國特色公共行政運行及其現(xiàn)代化中發(fā)揮了基礎性作用。然而,中國特色公共行政實踐并不截然吻合理性行政觀的預設、想象以及描述。因此,對于我國政府治理現(xiàn)代化狀況的考察,不宜簡單地運用純粹的現(xiàn)代性框架或理性標尺,以免削足適履。據(jù)此來講,正確認知和處理好理性行政觀與和合行政觀兩種行政觀念的關系及其在中國政府治理實踐中的作用及其實現(xiàn)方式,乃是深入推進我國政府治理現(xiàn)代化的一項關鍵課題。

4.2 后現(xiàn)代轉向與中國特色公共行政理性化

隨著經(jīng)濟水平、思想觀念以及權利意識層面的變化,中國特色公共行政現(xiàn)代化實踐中的后現(xiàn)代因素開始逐步顯現(xiàn)。譬如,公民對于被排斥的“他者”地位的抱怨、對于“元敘事”的抵制以及對于機械確定性的不滿,等等。借助于技術創(chuàng)新,政府治理層面也出現(xiàn)了從“形式的專制”走向“形式的松動”(如信息跨層級傳遞、全域通辦以及公共服務“異地”分享機制等)的苗頭,以作為對于后現(xiàn)代轉向的回應。公共行政的后現(xiàn)代轉向不是目的,它是為了更好地實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化所必須考量的現(xiàn)實因素。政府治理現(xiàn)代化追求的是現(xiàn)代性,這是現(xiàn)代公共行政的基本導向。吊詭的是,極端的現(xiàn)代性方案卻在本質上是悖逆現(xiàn)代性的。按照純粹現(xiàn)代性思路和心智模式所確立起來的現(xiàn)代公共行政常常是顧此失彼、悖論重重。這也就是為什么赫伯特·西蒙將古典行政原則嗤之為“行政諺語”的原因。

對于公共行政而言,后現(xiàn)代性的萌發(fā)預示著政府所面對的各種壓力的升級,以及對理性行政模式的懷疑?！肮补芾矸椒ǖ暮蟋F(xiàn)代轉向部分是由于那些曾經(jīng)在理性管理模式下被遮蔽、壓制和糊弄過去的公共事務面向(譬如矛盾性、模糊區(qū)域)或議題已經(jīng)到了無法再繼續(xù)沉默的狀態(tài)了。”[22]這種壓力指向唯理主義、排斥他者、邊界之治、形式的專制以及二元論的暴力等級制。有鑒于此,公共行政學家試圖對政府治理的純粹現(xiàn)代性方案進行扭轉、治療或者解毒。而后現(xiàn)代性或者后現(xiàn)代主義就被視為現(xiàn)代性的一種重要的解毒劑。由此而論,尋求公共行政的后現(xiàn)代轉向乃是時代提出的要求,也是現(xiàn)代性發(fā)展的必然產(chǎn)物。

對于中國而言,強調關注轉型中國特色公共行政實踐中的后現(xiàn)代因素,這不僅是由于“后現(xiàn)代”已經(jīng)成為我國政府治理現(xiàn)代化進程中不可忽視的一種客觀現(xiàn)實因素,而且是因為“后現(xiàn)代轉向”的觀念同和合行政觀具有一定的相通性。這種相通性可以從兩個方向來觀察：一方面,基于“后現(xiàn)代轉向→和合行政觀”方向的觀察。后現(xiàn)代就是要造理性的反,為之解毒,這同和合行政觀對于“實用理性”或“度的本體性”的重視是相通的。有學者甚至認為,后現(xiàn)代管理就是要強調“和合治理”而非“分化治理”,并試圖以前者超越和補充后者[33]235。另一方面,基于“和合行政觀→后現(xiàn)代轉向”方向的觀察。在后現(xiàn)代方案之外,和合觀念為補救公共行政現(xiàn)代性方案中的極端二元對立傾向及其風險提供了新的可能性?！皞鹘y(tǒng)的價值觀念過分強化了價值的定性特征,結果導致了在價值的兩個端點上手舞足蹈,二難抉擇的邏輯假象,或稱價值不相容沖突假象。”[34]410依據(jù)和合學的觀點,可以在多元分維的定量水平尋求二元對立傾向及其風險的新型解決方案。后現(xiàn)代對于政府治理現(xiàn)代化而言并非完全都是挑戰(zhàn)和壓力,后現(xiàn)代性與和合行政觀都存在抵制和對抗純粹現(xiàn)代性的基因。對于“后現(xiàn)代轉向”的溫和主張的借鑒汲取,也可以為中國特色公共行政理性化貢獻養(yǎng)分。

概而言之,在中國特色公共行政實踐中,“理性”與“和合”乃是兩種具有互補性質的公共行政精神。可以說,中國政府治理現(xiàn)代化的動力源泉和公共行政進化的密碼就潛藏于兩種行政觀的碰撞、較量以及融合過程之中。中國特色公共行政理性化之道應當秉持一種“理性”與“和合”相互過濾以尋求最大公約數(shù)之道。進一步推進中國特色政府治理現(xiàn)代化應當堅持“理性-和合”進路,更好地將理性行政觀與和合行政觀結合起來。