治理性回應：從自設性工作組看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯
——以A鎮(zhèn)“老股金工作組”為分析對象

李華胤

(華中師范大學中國農村研究院,湖北武漢430079)

黨的十九大以來,深化改革成為農村發(fā)展的主旋律,結合本地實際情況,地方政府陸續(xù)開啟了相關改革試驗。這些改革試驗的主題和側重點雖有差異,但都旨在改革農村體制機制,為農業(yè)農村現(xiàn)代化和農民發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。同時,在改革進程中也會不同程度地觸及一些農民的切身利益,并產生新的利益訴求。這些利益訴求的滿足程度直接影響和決定著改革進程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為距離農民群眾最近的基層政府,既是改革試驗的直接推動者和實施者,也是回應改革中農民利益訴求的行政主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何回應改革中的農民訴求,直接影響著改革政策的變現(xiàn)程度。在改革試驗中,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為有效解決農民利益訴求成立了臨時性的工作組,利用工作組解決農民訴求并推進了相關改革。成立這種工作組的背后反映了怎樣的政府行為邏輯,效果如何,基于這些問題,本文以政府回應為切入點,對農村改革試驗中工作組的內在邏輯進行深入分析,從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效回應群眾訴求提供有價值的啟示。

1 文獻回顧與問題提出

回應是反映政府治理能力的重要顯性指標。政府如何回應民眾關切和利益訴求,是國內外學者關注的重要議題。關于政府回應形式或路徑的研究,總體來說主要有以下四類觀點。

第一,以競爭性選舉回應民眾利益期望。政黨是表達要求的官方渠道,是代表人民表達要求的機構[1]44。在西方選舉政治體制下,黨派之間的競爭會使各個政黨領導人在選舉中想方設法地獲得所有群體的關注,也會增加傳統(tǒng)上被忽視群體的關注度,并積極響應民眾的利益期盼[2]。因而在競爭性民主選舉下,各個黨派會積極回應選票來源群體的政治訴求。如果有少數(shù)群體不能通過選舉來影響選票和議員,也可以通過形成有效的選舉聯(lián)盟、獲得職務形成自由聯(lián)合,使政府響應自己的利益偏好[3]18。同時,社會中代表少數(shù)人利益的社會團體之間往往會形成聯(lián)合體,以團結的“非傳統(tǒng)渠道”向被選舉的官員表達對少數(shù)人群的關注,并迫使其回應少數(shù)人群的利益[4]154。

第二,以制度化組織機構回應民眾訴求。自1949年中華人民共和國成立以來,我國逐步建立起了相對完善的信訪制度體系,各級地方政府也建立了信訪機構,信訪工作責任制度、全國性信訪網(wǎng)絡、信訪法規(guī)體系等都趨于完善。信訪工作成為黨聯(lián)系群眾的重要紐帶[5]。群眾信訪的實質是民眾的一種維權表達,政府部門負有相應的回應處置義務[6]6。面對不同渠道的公民維權表達,國家機關負有不同程度的回應義務,對于機構性渠道的維權表達,回應義務最高[7]。在實踐中,一些基層部門對民眾的維權表達行為也體現(xiàn)出原則性把握與策略性回應之間波動的特點[8]。在網(wǎng)絡信訪的政府回應行動中,咨詢類事項、多次信訪的事項、影響范圍較小的事項以及涉及部門少的事項更容易得到回應和解決[9]。

第三,以制度性問責回應民眾關切。當面對新矛盾、新問題而引發(fā)社會本能回應時,通過體制內外的問責、評估、總結和反思,政府以責任回應社會矛盾和公共訴求[10]。隨著網(wǎng)絡技術的興起和普及,網(wǎng)絡問政、電視問政以問責形式驅動政府回應?，F(xiàn)階段我國存在黨委主導型、混合型、政府主導型、吸納部門主導、業(yè)務部門主導、督導部門主導、信訪主導等七種網(wǎng)絡回應制度,這種多樣化的回應性制度可以增強政府對網(wǎng)民表達的訴求進行溝通和回應[11]。在網(wǎng)絡問政平臺上,不同層級的黨政領導面對公民訴求有不同的回應邏輯,基層政府更可能回應民眾的負面情感訴求[12]。無論是何種形式的問政,都是以制度性的問責使得民眾以公共參與的方式向政府表達訴求從而驅動政府回應的一種有效路徑。

第四,以線上互動回應民眾需求。隨著網(wǎng)絡信息技術的發(fā)展,政府部門借助政府門戶網(wǎng)站建立了“地方領導留言板”“在線咨詢”等常態(tài)化溝通機制。線上留言板、發(fā)帖等既促進了公民訴求的表達,也增進了政府與公民之間的政治互動,促進政府回應民意以及政府自身的回應性建設[13]。電子政務的興起促進了公共信息的公開和信息的透明性,既改變著政府與民眾的關系,也改變著政府施政的方式以及回應民眾的方式[14]。線上互動平臺打破了時間、空間的限制,與以往傳統(tǒng)的參與模式相比,提高了參與的廣度、深度和寬度,要求政府必須迅速、有效地做出回應[15]。線上互動賦予了公眾更多的主動權和選擇權,可以促進政府以數(shù)字民主、數(shù)字信息高效地滿足和回應民眾需求。盡管這種以網(wǎng)絡為基礎的在線回應形式存在諸多不足,很多學者也對“回應性不足”進行了深層次的探討,但不能否認的是線上互動平臺是數(shù)字時代連接國家與社會的公共空間[16],可以通過雙向互動對民眾迫切訴求進行及時回應,從而增強政府回應和溝通的能力。為提高政府的網(wǎng)絡回應績效,政府部門既要保證“線上”的高質量回應,也要提升“線下”的治理能力[17]。

綜上所述,四種類型政府回應的現(xiàn)實實踐與理論研究,給我們理解政府回應提供了非常有價值的借鑒。這四種理論觀點有一個共同特點,即結構性或制度化回應。也即是說,選舉回應、組織機構回應、問責式回應、線上互動式回應等都是政府為改善與民眾的關系、增強政府回應力而進行的結構性設計,在實踐中也往往以一種自上而下式的制度建設來實施,帶有很強的制度化與結構化特征。這種結構性的回應源自政治體制或行政體制的宏觀頂層設計和制度逐層建構。但在吉林省伊通縣A鎮(zhèn)開展的集體產權改革試驗中,對村社集體資產進行清查統(tǒng)計時,轄區(qū)村民拿出20世紀80年代的“老股金產權證”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核算和補償,面對村民們的利益訴求,鎮(zhèn)政府自主成立了“老股金積累資金清查工作組”(以下簡稱“老股金工作組”),以小組機制有效解決了農民訴求,推進了相關改革工作。

關于“工作組”的研究,學界主要從治理視角開展。工作組往往是由上級政府或部門派往下級政府或部門的臨時性組織[18]。在治理功能上,上級下派到農村的工作組具有貫徹黨的方針政策、推動農村經(jīng)濟社會穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展、組織資源等作用,是一種有效的治理形式[19]。工作組是國家治理體系的有機組成部分,是國家應對常規(guī)治理困境的一套制度安排和行為模式,是上級政府調節(jié)下級政府行為的一種政策工具,帶有“逐級復制和向直接上級負責”[20]的特點。工作組產生的出發(fā)點在于國家治理的大規(guī)模性和差異性下常規(guī)性治理的有效性不足,從而產生了以工作組為組織載體的“運動式治理”[21]。在運作上體現(xiàn)為一種“偏重國家和政府主導、注重外力型”[22]的治理機制。也有學者將“小組治理機制”概括為一種“亞正式”治理機制,具有高效的資源整合和組織協(xié)調功能[23]177。工作組機制體現(xiàn)了我國國家治理的韌性和積極性,其治理模式是一種增強治理體系適應性的“彈性化治理”[24]。總的來說,作為研究對象的“工作組”往往是一種基于行政工作的需要以自上而下的方式逐級下派的,帶有很強的科層性和結構性特征,有關工作組工作機制、治理模式等的解釋對于理解A鎮(zhèn)集體產權改革試驗中的“老股金工作組”具有一定的啟發(fā)價值。

但是,在調查中筆者發(fā)現(xiàn),A鎮(zhèn)集體產權改革試驗中的“老股金工作組”并非上級下派,而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于治理需要自主設立的,是一種回應和解決改革過程中農民利益訴求的臨時性組織形式,不是一種結構化、制度化的回應形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么會內生出這種“非上級下派式”的工作組呢?這種工作組運行背后的政府行為邏輯又是什么呢?基于這些問題,筆者對吉林省A鎮(zhèn)集體產權改革試驗中的“老股金工作組”進行深入剖析,通過考察其背后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為邏輯,研究和建構鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應的有效性機制。

2 自設性工作組與基層治理：A鎮(zhèn)的案例

2017年,吉林省伊通縣成為農村集體產權改革試驗區(qū),由此拉開了改革序幕。這項改革既涉及長遠的發(fā)展利益,也會觸及農民既有利益并引發(fā)急切的利益訴求。在解決改革過程中農民利益訴求的背景下,“老股金工作組”應運而生①材料來自2019年1月16日至22日筆者在A鎮(zhèn)的實地調查。。

2.1 “老股金工作組”的緣起：歷史與現(xiàn)實的雙重農民訴求

按照《伊通滿族自治縣農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革試點方案》,A鎮(zhèn)開啟了農村集體產權改革進程。集體產權改革的主要內容是清算核查村組集體資產,明確和保障農民集體經(jīng)濟組織的成員權利。在清查集體資產過程中,A鎮(zhèn)很多老人們拿出20世紀80年代的“老股金產權證”,到鎮(zhèn)政府、村委會上訪,要求確認其集體產權屬性。據(jù)了解,1987年A鎮(zhèn)政府要求把村組集體資金轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管村組集體積累資金(即“老股金”),成立了農村合作基金會,給農戶發(fā)放了用于分紅的“老股金產權證”。按照農村合作基金會清盤關閉的有關規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管資金至今仍屬于專戶存儲。村民們認為,“老股金”屬于村社集體資產,也要納入本輪集體產權改革的清算范疇,要求政府對其集體產權屬性予以認定和確認,并進行補償。

借著集體產權改革的機會,全鎮(zhèn)持有“老股金證”的農戶提出“要把老股金納入集體產權核查登記的范疇并進一步明確和補償利益損失”的現(xiàn)實訴求。同時,關于“老股金”的公共輿論彌漫整個鄉(xiāng)鎮(zhèn),農戶們開始質疑改革的初衷,不配合甚至干擾改革的秩序,增加了改革的推進難度。加上一些村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員也是“老股金產權證”的持有者,也希望自身合法利益能得到有效確認和合理補償。集體產權改革喚醒沉睡了幾十年的“老股金”訴求,導致改革進度緩慢甚至停滯。

2.2 “老股金工作組”的組織架構與功能

要順利推進集體產權改革,A鎮(zhèn)政府就需要對農戶們關于“老股金”的利益訴求進行回應和解決。解決了“老股金”問題,就能贏得農戶們對改革的支持。“老股金”源自A鎮(zhèn)歷史上建立的“農村合作基金會”,這一事實是有據(jù)可查的,且提出利益訴求的農戶們均有“老股金”憑證。因而,“老股金”問題成為集體產權改革不可回避的現(xiàn)實訴求?；诖?A鎮(zhèn)黨委、政府經(jīng)過討論研究,決定成立“老股金積累資金清查工作組”,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記擔任組長,鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經(jīng)站站長擔任副組長,同時抽調鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、文化廣播中心、農經(jīng)站等單位財會人員作為工作組的成員。

“老股金工作組”是A鎮(zhèn)黨委、政府為解決“老股金”問題而自主設立的工作組織,其主要功能有兩個：一是對產權改革中農民提出的“老股金”利益賠償訴求等問題進行解釋和響應；二是采取切實可行的方案,徹底查清“老股金”的具體問題,并進行核算清查,提出解決方案,徹底解決“老股金”問題。把歷史遺留的“老股金”問題納入集體產權改革試驗一體化進程,并積極應對和處置,是“老股金工作組”的主要功能。

2.3 “老股金工作組”的政府運作與鄉(xiāng)村參與

在組織關系上,“老股金工作組”由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主成立,是一個相對獨立的工作組,與縣政府及其職能部門沒有行政隸屬關系,只對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責。從這個層面看,“老股金工作組”是一種被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予特定功能的任務型工作組。工作組成立之后,經(jīng)由村組層層向農民傳遞政府解決“老股金”問題的決心。為了切實保障農民利益并妥善解決“老股金問題”,工作組自行設計并印制了相應的清算、核查、簽字、統(tǒng)計等表格以及相關的取證材料。同時,工作組與村“兩委”干部展開分工協(xié)作,以農村合作基金會清盤關閉時的“老股金”賬目為依據(jù),逐筆向前追溯,查清每一筆“老股金”的余額、來源、投放、清收、呆死賬等。對每一筆“老股金”原始材料、憑證等的取證、搜集等工作,由村“兩委”干部協(xié)助并發(fā)動相關農民積極參與、支持和配合清查核算工作,并提供相關材料和證明。經(jīng)過兩個多月的清查核算,“老股金工作組”切實摸清了“老股金”底數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委結合縣集體產權改革的相關文件以及“老股金工作組”上報的核查清算情況,將清理核實鎮(zhèn)政府代管的積累資金全部退回村集體,由村組按照縣產權制度改革的有關指導意見優(yōu)先量化給持股人。至此,經(jīng)過“老股金工作組”的努力,徹底解決了村民們懸在心頭已久的利益訴求。

2.4 “老股金工作組”的多重正向效應

“老股金工作組”作為一種在農村改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主成立的臨時性工作組,任務單一且專一,有效解決了改革中的農民訴求問題,也解決了一直懸而未決的歷史遺留問題,推動了改革的順利完成。具體來看,“老股金工作組”產生了多重正向效應。

第一,以專業(yè)化的工作實績有效回應了農民的現(xiàn)實利益訴求。“老股金工作組”由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記牽頭,由全鎮(zhèn)專業(yè)財會人員組成,讓村民們看到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決“老股金”問題的態(tài)度和決心。同時,工作組自主設計表格,積極與村組、村民開展協(xié)作,通過可感知的實際工作贏得了農民的信任和支持,并積極投入“老股金”清查核算工作之中。

第二,有效解決了“老股金”歷史問題,推動了集體產權改革進程?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”經(jīng)過清查核算,依據(jù)優(yōu)先折股量化到集體、到農戶、到個人的工作原則,按照“老股金”數(shù)額以及本集體每股股值來確定農戶的股數(shù),再根據(jù)農戶人數(shù)確定每人的股數(shù),以戶為單位進行量化,落實到每戶的戶主或長者。對農民利益訴求的正式確認符合農民的利益期望。農民對改革的認知也逐漸增強,積極參與產權改革,有效推進了改革,完成了改革的既定目標。

第三,為改革后的集體經(jīng)濟組織注入了起始資金,最大限度地增進和擴展了改革的治理效能。由于核算清查并退還“老股金”給村集體,村集體按照產權改革規(guī)程對農戶持股進行了新的確認,并以新的形式注入新成立的村組經(jīng)濟股份合作社。有了起始資金的經(jīng)濟股份合作社在鄉(xiāng)村社會形成新的利益紐帶,重新聯(lián)結農戶,農戶更加熱情參與村莊治理,為鄉(xiāng)村善治探索注入了主體要素。如河沿子村形成了在村黨支部領導下村民委員會、村股份經(jīng)濟合作社、村務監(jiān)督委員會齊頭并進的治理格局。

3 治理性回應：自設性工作組映射的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為邏輯

從A鎮(zhèn)案例可以看出,“老股金工作組”因集體產權改革所催發(fā)的歷史性利益訴求而生,其背后的行為主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,受到政府行為驅動力的影響和支配。

3.1 “工作組”的本質是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應民眾訴求

集體產權改革是國家行為,它沿著國家行政管理體制自上而下進入鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在距離農村農民最近的行政體制末梢,是集體產權改革的直接推動者。農民群體是改革實踐的直接受益者,也是重要的參與者。但是,任何形式、任何主題的農村改革不僅關系著每一位農民的發(fā)展利益,也會觸及農民的既有利益。利益是改革繞不開的主題。農村改革所要實現(xiàn)的是以形塑更好發(fā)展條件來實現(xiàn)更大的利益期望,但在實現(xiàn)這一改革目標的過程中不免會產生新的農民利益訴求。能否回應并解決好農民在改革中的利益訴求,直接決定著改革的治理效能。作為改革主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“既是國家行政權力的具體執(zhí)行者,自然也是基層民眾利益訴求的直接回應者”[25]。

“老股金”問題是A鎮(zhèn)歷史上遺留下來的、一直懸而未決的利益難題。集體產權改革激活了沉睡已久的農民利益訴求,隨即成為推進相關改革的障礙。因改革而生的農民利益訴求,也必然要在改革中進行回應和解決。政府回應要求政府必須對公眾提出的合理訴求作出及時反應,并采取積極措施來解決問題[26]132。面對“老股金”訴求,A鎮(zhèn)政府自主成立了“老股金工作組”。工作組是我國政治體制和國家治理中比較常見的組織形式,是一種具有臨時性、機動性、彈性化等特征的專項任務型組織形式。不同類型、不同級別的工作組有不同的功能。與大多數(shù)上級下派或逐級設立的工作組有所不同,A鎮(zhèn)“老股金工作組”的最大特點是自設性與功能的專一性。從案例來看,這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自設性工作組主要有兩個功能。一是回應功能。國家回應以社會需求為前提,先有社會需求,后有政府回應[27]193?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”產生于農民群體基于老股金集體產權屬性訴求而引發(fā)的規(guī)模性上訪之后,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應農民訴求而成立的專題性治理組織,是一種代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門回應民眾訴求的專業(yè)性回應組織。二是治理功能?；貞V求更在于解決訴求。有效解決老股金問題的前提是清算和清查“老股金”?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”的成員都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門財會工作人員,不僅以專業(yè)性的組織回應訴求,也以專業(yè)化的人員治理訴求,這都體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在解決農民訴求上的態(tài)度和決心?？傊?“老股金工作組”的行為本質是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應村民訴求。這種因改革而生的工作組是一種不僅回應民眾訴求、而且治理民眾訴求的專業(yè)性工作組。

3.2 雙重認知與責任內化：治理性工作組的自主生成動機

與上級下派或逐級設立的“工作組”或“領導小組”有所不同,“老股金工作組”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于特定的治理情境和公共治理需要而自主設立的。獨立性、功能性、專一性、專業(yè)性是“老股金工作組”的獨有屬性。從產生路徑和功能屬性上看,“老股金工作組”由“政治勢能”[28]位階較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主生成,既不在于以自上而下的行政或權力運作來強化政治權威,也不在于釋放和輸入政治信號；而是更多地關注集體產權改革推進中出現(xiàn)的群體性利益訴求,表現(xiàn)出更多的治理取向和治理技術。政府治理在于通過公共權力的合理配置和有效運作,對公共事務和公共需求進行妥善處置,滿足公共社會需求,實現(xiàn)公共利益。因此,從產生路徑和功能屬性來看,“老股金工作組”是一種自主生成的治理性工作組,而非一種政治屬性或行政屬性的工作組。有效解決問題和滿足民眾合理訴求是治理性工作組的核心。

政府回應的動機和邏輯決定著政府回應的方式和能力?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”是一種基層政府有效回應民眾合理訴求的治理性工作組。它的自主生成屬性表明A鎮(zhèn)政府具有較高的回應能力。這種較高的回應能力是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理動機所決定的。從深層次看,治理性工作組的自主生成動機有兩個要素。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對改革和民眾訴求的雙重認知。作為國家在農村的基層政權單位和行政管理單位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革認知直接決定著其推進改革的力度,其中包括因改革而生的民眾訴求的解決力度。改革的認知越高,越認同改革,也就越想最大化地實現(xiàn)改革目標；自然也就對改革中出現(xiàn)的民眾訴求有著較高的認知,越能主動回應訴求,同時采取有效措施應對訴求?？梢哉f,改革和訴求的雙重感知力越強,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越能做出既符合改革目標又符合民眾意愿的治理行動。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較強的責任內化能力。為降低農民參與可能會對改革進程所形成的影響,政府常會積極回應農民的意見表達和參與行為[29]。但這取決于政府的責任內化能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革認知力越強、對改革中民眾訴求的認知力越強,越能將推進改革、應對民眾訴求吸納進改革議程以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的常規(guī)性治理范疇,并內化成一種政府責任。責任內化力越強,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越能做出有效回應并解決民眾的合理訴求。“老股金工作組”正是A鎮(zhèn)政府基于改革和民眾訴求的雙重認知以及責任內化這一雙重動機之下的自主性生成,是一種治理性工作組,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效回應的高度體現(xiàn)。

3.3 治理性回應：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應民眾訴求的行為模式

回應性是地方政府治理現(xiàn)代化的重要特征,直接體現(xiàn)著政府治理的能力和水平。高水平的政府回應取決于政府回應的態(tài)度和力度。集體產權改革激活了歷史遺留的“老股金”利益訴求,A鎮(zhèn)政府沒有回避這一群體性的農民訴求,本身就體現(xiàn)出政府積極的回應態(tài)度。主動研究討論并自主成立治理訴求的專業(yè)性工作組,體現(xiàn)了政府回應的能力及其力度?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”根源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權力的公共性運作,而非壓力型體制的科層化運作。公共權力的行使目標是最大程度地實現(xiàn)公共治理。治理則要求政府從社會中獲取有效需求,并將這些需求轉化成一套或多或少連貫的、有條理的政策[30]28?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”的回應形式既體現(xiàn)為一種回應過程,即基層政府積極感知、獲取和響應民眾的利益訴求,正視而不回避；也體現(xiàn)為一種回應結果,即吸納民眾訴求進入改革議程,與民溝通,以實質性的工作績效妥善解決好民眾合理訴求。

因此,在政府回應模式上,“老股金工作組”是一種治理性回應模式。治理性回應是一種以治理為導向的回應行為,要求政府不僅主動感知和吸納民眾訴求,同時采取實質性的治理行動高質量地解決好民眾合理訴求。治理性回應是基層政府為整個社會和全體民眾謀求長遠利益的行為,是改革問題上的從長計議,體現(xiàn)了政府責任自覺的政治品質[10]。治理性的政府回應行為追求的是公共利益、公眾利益,而非政府的任務考核績效。A鎮(zhèn)政府在發(fā)展與治理的雙重驅動下,以提高改革效能和激活集體經(jīng)濟發(fā)展動力為驅動力,自我激勵強,以較高的自主性回應訴求[31],在以“工作組”為載體的公共權力運作和配置中,將回應民眾訴求內化為常規(guī)性工作以及政府責任,必然表現(xiàn)出較強的回應態(tài)度以及較強的回應力度。自主性生成的“老股金工作組”也反映出基層政府較高的回應性和回應力。

4 政府自主性與回應取向性：理解治理性回應的模型建構

A鎮(zhèn)“老股金工作組”作為一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極回應民眾合理訴求的組織形式,其核心體現(xiàn)為治理性回應,這種回應是政府自主性和回應治理取向性的結果。在實踐中,治理性回應也因政府自主性的程度不同以及回應取向性的差異而呈現(xiàn)出不同的形式。

4.1 政府自主性與回應取向性：治理性回應的兩個重要影響要素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接接觸鄉(xiāng)村社會,精準、及時、有效回應民眾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn),也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務性、責任性的外在體現(xiàn)。通過A鎮(zhèn)“老股金工作組”的分析發(fā)現(xiàn),“老股金工作組”以其獨特的組織優(yōu)勢實現(xiàn)了有效而精準的回應。有效的關鍵在于治理性回應模式的探索與建構。從理論和實踐兩個維度看,“老股金工作組”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農村改革中為積極有效回應民眾訴求而自主設立的工作組織,是政府的自主性行為,也是最大程度治理民眾訴求并滿足公共訴求的行為體現(xiàn)。因此,從實踐和理論上看,治理性回應受到政府自主性和回應取向性兩個要素的影響。

第一個影響要素是政府自主性。一個善治的政府應當具備應變能力,能根據(jù)不斷變化的客觀環(huán)境制定靈活的對策,以及時有效地回應社會需求,從而建立起靈活有效的政府治理[32]12-56。政府回應的對象是廣大民眾,回應的內容是多元化的民眾訴求。這就決定了在政府治理實踐中不可能有一套現(xiàn)成的回應機制來應對復雜多變的治理情境,也不可能利用一種固定不變的回應形式或路徑來妥善處理民眾訴求。面對不同的民眾、不同的訴求,要采取與之相匹配、相適應的回應形式,就必然要求政府的回應行為具有較高的自主性和創(chuàng)造性。政府自主性是指政府行為具有較高的自主能動性[33]。就A鎮(zhèn)來說,僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制來解決歷史遺留的“老股金”利益訴求問題是很難的,需要投入較高的回應成本,如人力、物力等。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)新回應機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制下自主成立“老股金工作組”可以打破行政體制內部因條塊分割、權責分工而導致的有限回應困境,在合理配置公共權力和整合資源的基礎上實現(xiàn)有效回應。自設性工作組是政府自主性的高度體現(xiàn),也反映了基層政府可以在發(fā)揮自主性的基礎上通過創(chuàng)新工作機制,系統(tǒng)表達和推進自身的治理目標?？傊?政府的自主性越高,越能利用自身優(yōu)勢和能力做出符合民眾訴求的治理性回應行為。

第二個影響要素是回應取向性(也即“治理取向性”)。回應的行為動機和價值取向決定著政府回應的性質。行政與治理是政府行為的兩大基本動機和價值取向。治理強調從對象或客體出發(fā)關注公共利益與民眾利益的均衡性實現(xiàn)。工作組作為一種治理性回應模式,治理取向性是理解治理性回應的核心概念。治理取向的政府回應是政府以民眾為出發(fā)點,整合、協(xié)調各種資源以治理的方式回應民眾訴求,追求公共利益和農民利益的雙重最大化或最優(yōu)化。就A鎮(zhèn)來說,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自設的“老股金工作組”是一種治理性工作組,也是一種具有較高回應能力的組織形式,是政府整合行政資源和權力資源回應民眾訴求的結果。工作組作為一種專業(yè)化的回應性組織形式,帶有很強的治理取向性,在反映和回應公眾需求時表現(xiàn)出較高的創(chuàng)造力?？梢?政府回應的治理取向性越高,在回應民眾需求中越具有創(chuàng)新力和行動力,越能夠做出與民眾訴求相適應的治理性回應行為。

如圖1所示,政府自主性、回應(治理)取向性是影響治理性回應行為的兩個核心變量。政府的自主性越高,回應行為的治理取向性越強,越能產生治理性回應行為。當政府回應的治理取向性較弱(x點),政府的自主性也較低(m點),如A點,政府很難做出與民眾訴求相適應的治理性回應行為；即使有回應行為,也體現(xiàn)為一種行政取向的結構性回應,而不是一種治理性回應。當政府回應的治理取向性較強(y點),政府的自主性也較高(n點),如B點,政府能創(chuàng)造性地做出有效解決民眾訴求的治理性回應行為。

圖1 政府自主性、治理取向性與治理性回應之間的關系

4.2 治理性回應的類型

如前所述,通過對A鎮(zhèn)“老股金工作組”背后政府行為邏輯和模式的深度剖析,可以發(fā)現(xiàn)治理性回應是理解產權改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)自設性工作組的理論依據(jù)。政府自主性、治理取向性是理解治理性回應的兩個變量。高度的政府自主性和高度的治理取向性,產生與民眾訴求相適應的治理性回應行為,形成回應型政府治理。但是,無論是回應行為價值取向的治理,還是回應行為過程的治理,所認定和追求的都是“辦好事情的能力不在于政府的權力,也不在于政府下命令或運用其權威,而在于利用新的工具或技術來指引和控制”[34]34-35。由于地方政府及其領導干部對治理取向性的理解不同,政府自主性也存在差異,導致在實踐中產生不同程度的治理性回應行為。因此在實際中,地方政府的治理性回應行為也表現(xiàn)出動態(tài)變化的特征。政府自主性存在高低之分,治理取向性有強弱之分,由此,兩個變量的不同組合會形成四種不同程度的治理性回應行為：A(高自主性、強治理取向的善治回應)、B(高自主性、弱治理取向的中度回應)、C(低自主性、弱治理取向的低度回應)、D(低自主性、強治理取向的形式回應)(如圖2所示)。

圖2 基層政府治理性回應行為類型

在政府治理的實際運作中,回應民眾需求強調政府在治理過程中能夠對民眾訴求進行有效反應,及時地將民眾的訴求加以吸納并轉化成公共政策。因此,A類行為是一種比較理想的回應行為,即：政府對民眾訴求具有較高的感知力和認知力,能夠積極主動回應,且表現(xiàn)出較高的自主性和較強的治理取向,采取有效措施對民眾訴求進行妥善處理。這是一種善治性回應行為,是治理性回應的高級形式,容易形成良政和善治。B類行為是一種高自主性、弱治理取向的回應行為,是中度的治理性回應,表現(xiàn)為有限性回應。在實際中往往表現(xiàn)為“鬧一下、解決一點、不鬧不解決、一鬧就解決”等,不能很徹底地回應訴求。C類行為是一種低自主性、弱治理取向的回應行為,是低度的治理性回應,表現(xiàn)為消極性回應。在實際中往往表現(xiàn)為“打官腔、口頭承諾、說官話”等話語式回應,沒有回應和治理的創(chuàng)造力,不能采取有力度的治理行動來落實話語回應。D類行為是一種低自主性、強治理取向的回應行為,是形式化的治理性回應,往往不能采取積極的治理行動來解決訴求。

四種不同程度的治理性回應類型也是四種不同的治理性回應路徑,為我們理解實踐中的政府回應行為提供了一個很好的視角。但是,四類行為并非以靜態(tài)的、獨立的行為呈現(xiàn),彼此之間也會因外在條件的變化而呈現(xiàn)出動態(tài)性轉換。這種動態(tài)性轉換的驅動力是訴求的規(guī)模大小和考核壓力程度。當民眾訴求的規(guī)模大、政績考核壓力大,基層政府會基于理性考量選擇A類回應行為；當民眾訴求的規(guī)模大、政績考核壓力不大,基層政府可能會選擇D類回應行為；當民眾訴求的規(guī)模不大、政績考核壓力大,基層政府會選擇B類回應行為；當民眾訴求的規(guī)模、政績考核壓力都不大,基層政府可能會選擇C類回應行為。實際上,當民眾訴求規(guī)?；蛘兛己藟毫τ幸徽甙l(fā)生變化,A、B、C、D之間也會互相轉換。一旦加大追責和問責的壓力,B、C、D三類回應行為也會不同程度地向A類行為轉換,產生善治性回應。從實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的視角看,比較理想的回應行為是A類行為。在這種回應下,地方政府對任何內容、任何規(guī)模的民眾訴求,都能表現(xiàn)出較強的治理取向、較高的自主性,做出符合民眾訴求意愿的回應行動。政府自主性-治理取向性的治理性回應模型為我們理解、檢視和糾正基層政府的回應行為提供了一個有效的工具或標尺。

5 結論與啟示

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農村改革試驗的直接推動者,負責對改革進程中出現(xiàn)的農民合理訴求進行回應。如何有效回應民眾訴求,不僅取決于政府有感知和響應民眾訴求的態(tài)度,更取決于政府可以采取有效治理的手段或工具真正妥善解決民眾訴求。當然,政府回應的質量直接影響著農民對改革試驗的態(tài)度,影響著農村改革的順利推進。政府回應性越大,改革效能也就越能最大化實現(xiàn)。通過對吉林省A鎮(zhèn)集體產權改革試驗中“老股金工作組”的分析發(fā)現(xiàn),“老股金工作組”不是自上而下基于行政體系下派的工作組,而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為回應民眾訴求,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權力的再配置和整合而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級內生出來的一種組織形式。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自設性工作組的出發(fā)點是治理,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應能力的外在體現(xiàn),其在運作中體現(xiàn)為一種治理性回應模式。治理性回應是一種從客體或社會需求出發(fā),以解決問題和妥善處理訴求為目的,創(chuàng)新運用有效的治理手段或措施做出符合民眾訴求的回應性行為?！袄瞎山鸸ぷ鹘M”背后的治理性回應從一個側面也反映了我國基層政府具有較高的回應力和創(chuàng)造力,正逐漸向回應性政府治理模式邁進。

從回應的現(xiàn)代化來看,治理性回應模式是政府回應的高級形式。善治和善政是治理性回應的終極追求。但是,在實踐中,并不是每個地方政府都可以很容易地做出治理性回應行為的。治理性回應受到政府自主性與治理取向性兩個要素的影響。政府的自主性越高,政府回應行為的治理取向性越強,政府越能做出符合民眾意愿且與民眾訴求相適應的回應行為。治理性回應的力度越大、強度越高,越能產生善治性回應行為。不同程度的政府自主性和不同強度的治理取向性,也會組合成不同類型的治理性回應路徑。治理性回應為新時期回應型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設提供了有價值的模式借鑒。

有效的政府回應是構建責任型、服務型、回應型政府的重要標尺[35]。在推進治理能力現(xiàn)代化的背景下,提高政府的回應性和回應力,是政府治理現(xiàn)代化的必然要求。尤其是對于直接接觸和面對農村農民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,及時有效的回應顯得格外重要,直接關系著農村農民的政治信任和政治認同。有效的回應以精準回應、及時回應、實質性解決問題為標志。治理性回應模式為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府探索和建構高質量的善治回應提供了有價值的借鑒和啟示。

首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是村民訴求產生和表達的集中地,尤其是當前在推進農村改革的進程中,村民訴求無時無刻都在產生,急需距離農民群眾最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時采取有效措施進行有效的回應。有效的回應行動以滿足民眾合理的利益期盼和實現(xiàn)公共利益為主要目標。有效的回應行動取決于政府主體的主觀認識。因此,要培育和形塑以治理或善治為價值取向的回應觀念,主動感知和捕捉基層民眾的合理需求,并以積極的態(tài)度和辦實事的決心,通過有效的治理工具或手段做出符合民眾意愿的回應行為。

其次,有效回應民眾利益關切是基層政府的責任和義務?；鶎诱?尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家行政管理系統(tǒng)的末梢,多大程度上可以采取有效的治理行動來回應民眾,取決于其擁有的自由裁量權以及上級政府的相關授權,也取決于其自身的治理能力。在實踐中,要進一步加強體制賦權,增強基層政府的自主性回應能力。進一步深化“放管服”改革,進一步提高基層政府的自主性,增強基層政府回應民眾的敏感性、自主性、創(chuàng)造性和前瞻性,建立靈活的、富有彈性的回應工作機制,塑造現(xiàn)代化的回應型政府。

再次,作為政府主體行為的回應行動,既體現(xiàn)為一種向“下”的對民眾負責,也體現(xiàn)為一種向“上”的對行政系統(tǒng)負責。責任范疇下的回應意味著可問責性。能不能履行有效回應民眾的責任,是政府治理現(xiàn)代化的重要標志?，F(xiàn)代化的政府治理體系也必然表現(xiàn)出高質量的回應性、服務性和責任性。因此,要嘗試探索和建立從社會或民眾出發(fā)的現(xiàn)代回應體系或機制,加強對回應的問責,以高強度的、多維度的問責驅動基層政府的有效回應行為,推進富有創(chuàng)造力、創(chuàng)新力、回應力和服務力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設。

最后,在基層,民眾訴求的表現(xiàn)形態(tài)是多樣的、豐富的、復雜的、動態(tài)的,訴求表達的形式也是多樣的,這就要求基層政府在有效解決民眾訴求的行動方案方面要具有更強的針對性、具體性、開放性和精準性。具體來說,要立足于實際,探索多形式、多類型的治理性回應機制,利用包括現(xiàn)代信息技術、新聞媒體或媒介等在內的一切可以利用的治理資源,提升回應能力。同時,要在重塑并增強民眾的信任感的基礎上形成政府與民眾之間的良性互動,暢通參與渠道,積極吸納民眾參與政府的回應過程,參與回應方案或規(guī)則的討論和制定,建立基于政府與民眾協(xié)作共治的協(xié)作型回應機制,實現(xiàn)政府回應的精準化和高質量。