地方政府生態(tài)治理績效提升的困境

李 皋

（西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，陜西 西安710122）

在“發(fā)展是硬道理”的價值驅(qū)動下，我國成為了世界第二大經(jīng)濟體，但生態(tài)環(huán)境污染的“累積效應(yīng)”日益凸顯，引起了黨和政府對我國發(fā)展模式的反思。黨的十八大報告提出了“五位一體”發(fā)展新格局，生態(tài)治理上升為國家戰(zhàn)略。十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，生態(tài)治理是一個系統(tǒng)工程，同樣面臨著現(xiàn)代化的問題。地方政府作為上級政府的代理者，需要貫徹落實國家生態(tài)政策，作為地方事務(wù)的管理者，需要為公民提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。我國生態(tài)治理面臨著政府失敗和市場失靈的雙重困境，如何重構(gòu)生態(tài)治理體系，提升生態(tài)治理績效成為了亟待解決的問題。生態(tài)治理實質(zhì)上是一個多元主體利益博弈的過程，只有平衡各方的權(quán)責(zé)利，構(gòu)建多元主體的協(xié)同共治模式，以制度為抓手，以法律為準繩，才能推動地方政府生態(tài)治理科學(xué)化、法治化、系統(tǒng)化，助力美麗中國建設(shè)。

一、地方政府生態(tài)治理績效提升的困境

地方政府通過變革治理模式，落實政府責(zé)任，吸納市場主體和公民的參與，加強政府部門間和政府間的協(xié)同，可以高效地治理生態(tài)問題。

（一） 以運動式治理為主

由于長效機制的缺乏，地方政府慣常采用運動式治理方式?！斑\動式治理”是將運動式作為非常規(guī)手段來實現(xiàn)治理任務(wù)的常態(tài)化國家治理模式［1］。其顯著特征是強制性、短期性、迅速性，雖表面上效果顯著，但是治標不治本，在治理的過程中往往“一刀切”，強制關(guān)停排放企業(yè)，并未引導(dǎo)企業(yè)進行流程再造，在一段周期后一切恢復(fù)常態(tài)。在近期開展的人居環(huán)境治理中，有些地方政府并未從本地實際出發(fā)，忽視群眾的利益訴求，強制推行，短期效果顯著，后期甚至激化了官民矛盾。運動式治理強調(diào)效率至上，是一種短期行為，容易為違法者提供了一種心理暗示，可以姑息違法行為，助長了不法之徒的投機心理［2］。地方政府采取運動式治理，忽視日常的環(huán)保工作，采取事后控制的方法，未能從根本上解決環(huán)境問題且生態(tài)治理的成本加大，地方政府生態(tài)治理的整體績效不高。

（二） 地方政府責(zé)任落實不到位

地方政府在行使公權(quán)力同時應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的政府責(zé)任，達到權(quán)責(zé)對等，是法治政府的內(nèi)涵之一。地方政府在履行生態(tài)職能時出現(xiàn)了權(quán)力異化現(xiàn)象，地方政府履職程度不夠。地方政府具有經(jīng)濟職能，在制定產(chǎn)業(yè)政策時，受政府自利性的影響，摒棄綠色發(fā)展的理念，選擇高耗能、高污染的企業(yè)，一定程度上推動了當(dāng)?shù)谿DP 的快速增長，但未能前瞻性地考慮到?jīng)Q策的負面效應(yīng)，造成了行政區(qū)內(nèi)污染嚴重，對相鄰區(qū)域產(chǎn)生負外部效應(yīng)；地方政府在執(zhí)行上級政府的生態(tài)政策時，表現(xiàn)為選擇性、表面性執(zhí)行等現(xiàn)象，政策工具出現(xiàn)了執(zhí)行困境；在環(huán)境執(zhí)法時，出現(xiàn)了暴力執(zhí)法和選擇性執(zhí)法，造成法律責(zé)任缺失，出現(xiàn)了法治困境。環(huán)境治理法治困境源于環(huán)境問題“政府失靈”所導(dǎo)致的政府行政執(zhí)法裁量權(quán)的濫用［3］。地方政府在對企業(yè)進行監(jiān)督管制時，存在“管制俘獲”現(xiàn)象，允許污染企業(yè)進入市場，沒有做到源頭治理，且偏向于以費代管，未盡到對企業(yè)引導(dǎo)整改的責(zé)任。由于地方政府沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，決策、執(zhí)行、控制幾大環(huán)節(jié)存在權(quán)大于責(zé)的問題，地方政府的生態(tài)治理績效不高。

（三） 公民參與不足

有效的公民參與有助于地方政府更好感知公民價值訴求和偏好，增強問責(zé)政府的話語權(quán)，推動政府績效改善，增進兩者間信任的溢出價值［4］。隨著民主意識的提高，公民日益希望參與到公共事務(wù)的治理之中，但由于制度的不完善，導(dǎo)致公民在地方生態(tài)治理中的作用發(fā)揮不足。公民作為生態(tài)環(huán)境治理的利益主體之一，自己的利益訴求不能得到有效的表達。地方政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時沒有廣泛聽取民意，甚至與公民的利益相悖，吸引污染企業(yè)在本地落戶，一定程度上損害了公民的利益。地方政府在政務(wù)信息公開方面，不能及時披露環(huán)保數(shù)據(jù)信息和企業(yè)的相關(guān)情況，公民的知情權(quán)不能得到有效保障，出現(xiàn)了公民的監(jiān)督困境。公民監(jiān)督企業(yè)具有及時性且成本低的特點，但現(xiàn)實中，公民監(jiān)督有效性較弱。公民發(fā)現(xiàn)企業(yè)排污時，投訴到環(huán)保部門時，環(huán)保部門行動遲緩或沒有下文，污染問題依然存在，導(dǎo)致政府的公信力下降。

（四） 企業(yè)組織的惰性

企業(yè)組織作為重要的市場主體之一，在生態(tài)治理中至關(guān)重要。生態(tài)危機的主要來源于市場，市場主體的參與意愿不高，政府生態(tài)治理的成效是有限的［5］。企業(yè)組織作為理性的“經(jīng)濟人”，其目標函數(shù)是為了利益最大化，生態(tài)治理需要企業(yè)投入更多資金進行設(shè)備的更新，加大對員工的技能培訓(xùn)，無疑加大企業(yè)的成本，弱化其市場競爭力，造成利益損失。經(jīng)濟利益驅(qū)動企業(yè)逃避生態(tài)責(zé)任，部分重污染企業(yè)可能對監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)展開尋租活動或者調(diào)整生產(chǎn)時間，選擇夜間生產(chǎn)，利用監(jiān)管的漏洞。同時，生態(tài)環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，加之市場失靈困境的存在，企業(yè)不會主動放棄自己的經(jīng)濟利益去提供公共產(chǎn)品。

（五） 部門和政府間協(xié)同性不足

生態(tài)治理離不開地方政府各職能部門和地方政府之間的有效協(xié)同。生態(tài)環(huán)境治理涉及工商、稅務(wù)、環(huán)保等部門，在開展行政活動時存在著職能交叉、推諉扯皮的問題，導(dǎo)致生態(tài)治理的效率不高。各部門受部門本位的影響，不愿意配合其他部門工作，導(dǎo)致相應(yīng)的部門職能履行有限，組織內(nèi)耗增大。生態(tài)污染具有擴散性的特點，如黃河流域的治理涉及到多個行政區(qū)，上游的污染直接加大了中下游地方政府生態(tài)治理的壓力。地方政府在協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境時出現(xiàn)了集體行動的困境。利益是地方政府活動的出發(fā)點，在區(qū)域政府生態(tài)治理的過程中，缺少利益補償分配機制，導(dǎo)致地方政府間協(xié)同動力不足。地方政府間協(xié)同本質(zhì)上是組織交易行為，其交易成本包括信息、協(xié)商、集體行動的執(zhí)行成本以及行動者自主權(quán)喪失的成本［6］。地方政府間生態(tài)治理信息公開有限，出現(xiàn)利益糾紛時，不能夠有效地協(xié)調(diào)，導(dǎo)致信息、協(xié)商成本較高。地方政府不能有效地執(zhí)行區(qū)域生態(tài)政策，導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)政策難以落地。政府間協(xié)同也需要地方政府重新分配權(quán)力，權(quán)力的重新配置導(dǎo)致地方政府的自主選擇性減少，協(xié)同意愿降低，協(xié)同的績效不高。

二、地方政府生態(tài)治理低效的誘因

地方政府生態(tài)治低效源于多元主體的利益不一致和政治錦標賽。

（一） 多元主體的利益不一致

生態(tài)治理涉及中央政府、地方各級政府、企業(yè)、公民的利益。生態(tài)治理集體目標的實現(xiàn)有賴于各主體利益的相容，現(xiàn)實中各主體呈現(xiàn)的是一種博弈狀態(tài)。我國的行政體制是壓力型體制，上級政府制定的經(jīng)濟目標逐級傳遞，層層加碼，一定程度上促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，但地方政府在實際操作中追求經(jīng)濟發(fā)展的高速度，以生態(tài)破壞為代價。地方政府與上級政府的利益出現(xiàn)了不一致，上級政府由于信息不對稱無法有效監(jiān)督下級政府，導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)了權(quán)力異化。事權(quán)與財權(quán)的張力激勵著地方政府去獲取更多的預(yù)算外收入。企業(yè)是地方政府生態(tài)治理過程中監(jiān)管的對象，如果進行嚴格的監(jiān)管則會造成財政收入的減少，于是兩者形成了利益聯(lián)盟。地方政府縱容企業(yè)排污，忽視公民的生態(tài)利益訴求。地方政府間呈現(xiàn)為零和博弈狀態(tài)，由于缺少利益補償，忽視區(qū)域生態(tài)效益，導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)政策的擱淺，區(qū)域生態(tài)治理難以實現(xiàn)聯(lián)動性。

（二） 政治錦標賽的“催生效應(yīng)”

績效考核是公共部門人力資源管理的重要手段，績效的高低直接決定著人力資源的晉升和報酬。當(dāng)前我國對政府官員的績效評估側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域，偏向于以直觀的GDP 來衡量地方政府官員的政績。地方政府官員由于政治晉升的需要，與其他官員展開政治錦標賽?！罢五\標賽是一種強激勵的形式，政府官員的晉升取決于一些可測度的經(jīng)濟指標。”［7］經(jīng)濟指標的設(shè)置誘導(dǎo)地方政府大力發(fā)展地方經(jīng)濟，把生態(tài)利益放置到次要位置甚至犧牲生態(tài)環(huán)境。地方政府間展開惡性競爭，在東部地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時，以經(jīng)濟和行政手段吸引高污染企業(yè)進入行政區(qū)內(nèi)，以獲得GDP 的增長，進而得到政治晉升。

三、提升地方政府生態(tài)治理績效的對策

地方政府可以通過推進生態(tài)治理法治化、形塑激勵機制、落實政府責(zé)任、增進部門和政府間的協(xié)同性來達到生態(tài)治理的高績效。

（一） 推進生態(tài)治理法治化

依法治國是我國治國理政的基本方略，生態(tài)治理的法治化將提高我國生態(tài)治理水平。第一，進一步完善我國生態(tài)領(lǐng)域的法律和法規(guī)，解決法律互相沖突的問題，對于出現(xiàn)的新問題應(yīng)及時立法，彌補法律的空白，避免法律滯后現(xiàn)象。對于不同部門的法律法規(guī)不協(xié)調(diào)的應(yīng)及時修正，走出法律交叉的困境。第二，應(yīng)加強生態(tài)執(zhí)法，實現(xiàn)依法行政。提高生態(tài)執(zhí)法人員的軟技能，實現(xiàn)生態(tài)執(zhí)法的規(guī)范性、專業(yè)性。第三，應(yīng)加強生態(tài)司法，對于生態(tài)領(lǐng)域的訴訟案件要依法審理，維護法律的權(quán)威。對于地方官員在履行生態(tài)職能時，出現(xiàn)越位、缺位、錯位的，依法追究其法律責(zé)任。

（二） 形塑激勵機制

績效評估作為重要的控制環(huán)節(jié)，可以強化地方政府生態(tài)治理的行為。首先，應(yīng)改變主要以GDP 來衡量地方政府績效的模式，把生態(tài)治理納入地方政府績效考核范圍并提高比重，逐級地細化各級指標，實現(xiàn)績效評估的科學(xué)性，倒逼地方政府重視生態(tài)治理并展開積極有效的行動。其次，實現(xiàn)評估主體的多元化。公眾是地方政府提供公共服務(wù)的受眾，可以引導(dǎo)公民參與生態(tài)治理的績效評估。同時，把獨立的第三方評估引入到績效評估的過程中，實現(xiàn)生態(tài)治理績效的全方位評價。再次，要正確利用評估結(jié)果，評估不能流于形式，把評估結(jié)果反饋給各地方政府，督促其進行整改。最后，把績效評估的結(jié)果作為獎懲的依據(jù)，對于高績效的地方政府可以給予一定的資金強化其生態(tài)治理的積極性，對于低績效的地方政府進行罰款并取消評優(yōu)評先的資格，實現(xiàn)生態(tài)治理的公平性。

（三） 落實地方政府責(zé)任

地方政府是行政區(qū)內(nèi)生態(tài)治理的主導(dǎo)力量，應(yīng)該運用好擁有的行政權(quán)力，做好地方生態(tài)治理工作。地方政府應(yīng)該從本地實際出發(fā)，統(tǒng)一做好產(chǎn)業(yè)布局，逐步推進產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。地方政府應(yīng)做好企業(yè)準入審批工作，嚴以用權(quán)，以中立的立場去監(jiān)督企業(yè)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)污染問題，及時介入。應(yīng)該利用減稅降費、財政補貼等方式引導(dǎo)企業(yè)進行生產(chǎn)設(shè)備的革新、廢水廢氣的處理和使用，實現(xiàn)綠色生產(chǎn)，從根本上解決生態(tài)污染問題。地方政府應(yīng)該認真執(zhí)行上級的生態(tài)政策，及時進行自我監(jiān)督，確保生態(tài)政策的落地。在制定本行政區(qū)的環(huán)保政策時，積極走出去，廣泛傾聽民意，在學(xué)習(xí)先進的治理模式時，不能簡單地照抄照搬，實現(xiàn)環(huán)保政策的民主化、科學(xué)化。如實施“煤改電”時，要考慮受眾的成本和意愿，以自下而上的路徑推動環(huán)保政策的實施，降低生態(tài)治理的成本。引導(dǎo)企業(yè)、公民的積極參與，實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治。

（四） 增進跨部門和政府間的協(xié)同性

地方政府應(yīng)正確劃分各部門的權(quán)責(zé)，建立權(quán)力清單，及時解決政府內(nèi)部各部門的矛盾，引導(dǎo)各部門摒棄“部門本位”的理念，走出職能交叉、權(quán)責(zé)不明的困境，實現(xiàn)聯(lián)動效應(yīng)。區(qū)域間的生態(tài)治理是各地方政府的集體行動，可以嘗試建立一個區(qū)域性生態(tài)治理的實體性組織，增強其權(quán)威性、影響力，其資金可以由各地方政府按比例籌集，負責(zé)制定區(qū)域性生態(tài)政策，協(xié)調(diào)政府協(xié)同過程中的糾紛，監(jiān)督區(qū)域生態(tài)政策的執(zhí)行。地方政府間可以定期召開聯(lián)席會議，加強溝通與交流。同時，建立利益分配與補償制度，如在黃河流域的治理過程中，中游的地方政府可以給下游的地方政府一定的補償，解決負外部效應(yīng)問題，推動政府協(xié)同的持續(xù)性。

四、結(jié)語

生態(tài)治理是國家治理的一個維度，生態(tài)治理績效離不開生態(tài)治理體系的優(yōu)化和生態(tài)治理能力的提升。生態(tài)治理的績效取決于治理理念、治理模式的創(chuàng)新，以綠色發(fā)展理念為價值引領(lǐng)，以制度為抓手，形成生態(tài)治理的合力。地方政府任重而道遠，還要進行不斷的探索，完善市場機制，吸納社會力量，正確處理好政府、市場、公民的關(guān)系，形成多元主體協(xié)同治理生態(tài)的良好局面，完成建設(shè)美麗中國的任務(wù)?！?/p>