懷特人事行政思想對我國公務員考核的重要啟示

鄔希婭

（中國社會科學院大學政治學系，北京100000）

一、問題的提出

人事行政是政府行政管理的重要組成部分，政府的一切行政管理行為都是由作為主體的公務員加以落實的，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，必須健全與完善我國公務員管理制度。對政府公務員進行科學和有效的考績，選拔出具備所需資格條件以及優(yōu)秀行政能力和素質(zhì)的人員擔任相應職位，對公務員從德、能、勤、績、廉等方面進行有效考核，督促他們正確履行職責，積極提升行政效率，則是加強公務員隊伍能力和素質(zhì)建設，實現(xiàn)卓越的人事行政最基本、最重要的方面。

倫納德·懷特是20 世紀早期美國著名的行政學家，他撰寫的《行政學概論》是行政學的第一部教科書，其內(nèi)容全面豐富，系統(tǒng)構建起了公共行政學基本理論框架，懷特本人也因此被譽為公共行政學的奠基者。然而，與懷特行政思想本身的豐富內(nèi)容相比，國內(nèi)對其思考和研究還十分匱乏，在中國知網(wǎng)檢索結果顯示，國內(nèi)專門研究懷特思想的文獻僅有五篇，其中三篇都是從總體上對懷特行政思想的主要內(nèi)容及其發(fā)展進行概述［1］，以期為我國公共行政理論和實踐的發(fā)展提供借鑒，另兩篇分別考察了懷特的行政協(xié)調(diào)思想［2］和官紀思想［3］。而實際上，在懷特的行政思想中，人事行政思想占據(jù)著重要的位置，在其著作《行政學概論》中，有關人事行政管理的內(nèi)容占了將近一半篇幅，具有較為豐富的研究價值，但國內(nèi)對懷特人事行政思想的研究還很少。因此，有必要在分析懷特人事行政思想主要內(nèi)容和特征的基礎上，探究其中體現(xiàn)的考核思想對有效改進我國公務員管理的啟示。

二、懷特人事行政重要思想及其主要特征

第二次工業(yè)革命后，美國的工業(yè)總產(chǎn)值在19 世紀末躋身世界前列，資本主義經(jīng)濟和工業(yè)化迅速發(fā)展，經(jīng)濟貿(mào)易活動的增加和社會問題的復雜化，都要求政府擴展其行政職能。在政府職能和權力不斷擴張的過程中，文官隊伍也逐漸成為美國政治中不可忽略的一股力量，而這必然要求聯(lián)邦政府對其長期受政黨分贓影響的人事制度進行改革，建立起擇優(yōu)錄取、量才任職的功績制，以求提高文官隊伍的專業(yè)化水平和效率，進而提高政府部門行政效率。盡管早在19 世紀70 年代美國的文官制度改革就已經(jīng)開始，在1883 年也頒布了彭德爾頓法，但實際上美國政府人事行政在此后的一段時期內(nèi)仍舊處于政黨分肥的負面影響下，面臨著許多亟待改進的問題。正是在這樣的背景下，懷特提出其人事行政思想和理論。

（一） 懷特人事行政思想的三大主要內(nèi)容

懷特認為人事行政在行政管理中具有極為重要的作用，即“人類事務之管理，且其圓滿之成功，必賴于對人員關系上，做極良之調(diào)整”［4］，他指出人事行政是任何組織中對人事關系的指導與協(xié)調(diào)，其目的在于以最低的努力與阻力，取得最大限度必要的產(chǎn)出，而且需要十分重視工作人員的一般福利。懷特人事行政思想與實踐聯(lián)系緊密，內(nèi)容豐富且深刻，在當時的時代環(huán)境中甚至可以說是超前的，對美國的文官制度改革產(chǎn)生了深刻的影響，概括來說懷特人事行政思想具有以下三個方面的內(nèi)容。

1.人員選拔的思想。

懷特認為“近代之城市，在多種重要事件上，既實際負有扶助且保證公民之義務，故必須與最優(yōu)之工廠雇主，競取極卓秀之工作人員”［5］，也就是說政府責任重大，更應該雇用優(yōu)秀的人才。首先，懷特主張主管公務員選拔的機構即吏務委員會，應當獨立于政黨的控制，且應當由專門的考試人才構成，負責公開招考公務人員。

其次，懷特認為公務員選拔考試應該盡可能科學化、多樣化?？刹捎玫目荚嚪椒òüP試，用于測驗雇傭者所具有的學識以及其一般智慧；答案簡明的筆試，制定只有一種正確答案的筆試問題，考試負責人自主判卷的余地極小，判斷速度快且無需任何專業(yè)訓練即可進行判卷；口試，面試時的附加測驗，測試由筆試和證明材料不能反映的品質(zhì)；操業(yè)試驗，廣泛應用于公家雇傭人員之中，用以測定技巧工作的比較效率，適用于木工、電工等技術型職位；工作試驗，操業(yè)試驗的一種，多用于選拔速記員、打字員；心理實驗，這種考試方式用于測試候選人的性格或心理特質(zhì)是否適應于該崗位。用不同類型的考試考察不同的項目，才能使不同類型的考試對于應試人員不同方面的品質(zhì)與才能具有特定的選擇能力，通過多樣化的考試方式測驗候選人，能夠在一定程度上增加公務員選拔工作的針對性，提升公務員隊伍的專業(yè)化。

2.分級制以及薪俸分配的思想。

懷特認為“分級事宜及薪俸之適當決定，乃整個公務員管理問題中之最專門、最困難者”［6］。薪俸問題是人事行政管理中對公務員工作影響最大的因素，通過建立分級制實現(xiàn)同工同酬，對于人事行政的發(fā)展具有重要意義，具體的要求包括：明確每一位雇員的工作；同樣職責的人員列屬于同一級別；授予同級別人員同等的報酬，同時必須考慮效率和服務時間的差異。懷特將現(xiàn)代分級制的特點概括為：職位表露所含的職務；職務列表必須盡量精密；正式教育經(jīng)歷或經(jīng)驗資格相等；報酬分為三、四或五等；作為人員升遷的序列。懷特明確指出分級制只是制定良好薪俸政策的一方面，他認為當時的美國政府僅僅是在應對外界競爭，為了保留住雇員時才提高公務員的薪資，因此他提出了公務員薪俸應遵循的基本原則：完成同一種工作的雇員間公平；不同種類工作間的公平；薪俸標準應與變化中的物價標準相適應；掃除政黨對薪俸標準的操縱；官員和雇員能夠找到適合自己的職位。

3.公平系統(tǒng)的職務晉升的思想。

在懷特看來，公平的升遷機會能夠吸引優(yōu)秀人才進入公共部門，即“欲求行政職位能吸引最良素質(zhì)之候選人員，且使彼輩奉公不怠起見，除加以使能升遷于報酬較佳、權限較大職位之誘導外，幾無更善之方策”［7］。而沒有系統(tǒng)的升遷可能會導致不同部門的公務員晉升機會不均等，使低能者比高能者更容易升遷，人員基于個人社會關系和政治勢力升遷，造成公共部門與工業(yè)部門或組織較好的部門相比升遷機會不當，不利于具有潛能的人員發(fā)揮創(chuàng)造力，造成全體雇員的憤怒情緒，容易形成朋黨和部門內(nèi)部的諂媚之風等不良結果。懷特將職務晉升的標準歸納為：根據(jù)先進資格晉升、根據(jù)服務計分即工作業(yè)績晉升、根據(jù)升遷考試晉升和根據(jù)委任官員的無條件自由處置晉升等四種，他指出任何一種晉升標準都有其優(yōu)缺點，都不能單獨或普遍使用，需要負責法人官員精確計劃兩個或兩個以上并行使用的方案，以適應于不同的政治和行政環(huán)境、不同的候選者數(shù)目和資質(zhì)，適應于不同的特定職務的性質(zhì)。

（二） 懷特人事行政思想的主要特征

1.內(nèi)容全面而具體。

懷特人事行政思想囊括了公共部門人事行政管理的各個方面，包括了從公務員的選拔、任用、培訓、考核、獎懲、晉升、工資福利以及退休等新陳代謝的各個環(huán)節(jié)，基本形成了比較系統(tǒng)的理論體系。而且懷特并不只是給出了一些基本原則和價值指導，而是提供了具體可行的操作建議，例如在公務員選拔考試方面，懷特認為考試方式應該多樣化、科學化，可以通過口試、筆試、簡要答案筆試、心理測驗、操業(yè)試驗、工作試驗等多種方式考察所要錄用的對象是否具備應有的素質(zhì)和資格條件，并且懷特明確了公開招考工作的程序，包括職責分析、必要資質(zhì)分析、必要資質(zhì)的初步試驗構成、確認勝任人員試驗的實施、分析試驗結果，決定考試分數(shù)和已知分數(shù)間的相關性、試題的修正，刪除相關性低的題目、最后修正、應用該試題于那些未經(jīng)選擇的人員、考試分數(shù)與所得分數(shù)進行比較、更進一步修正等11 項步驟。

2.關注到公務員的內(nèi)在品質(zhì)、積極性以及行政精神。

懷特在繼承馬克斯·韋伯的官僚制理論，強調(diào)理性精神和非人格化組織管理的同時，也關注到了公務員的健康、內(nèi)在品質(zhì)、工作積極性對其工作產(chǎn)生的影響，并且主張激發(fā)公務員的忠誠、責任感、合作精神和進取意識，改變公務員群體中存在的怠惰、貪腐等不良現(xiàn)象。懷特認為“官紀者，乃表現(xiàn)于熱望、忠誠、合作、竭力負責、及以服務為榮之精神也”［8］，良好官紀即行政精神對于政府行政管理尤為重要，懷特指出激發(fā)官紀的途徑有直接和間接兩種，直接途徑包括直接的呼吁和宣傳、對工作成績卓越的行政領導或雇員給予相應的物質(zhì)獎勵和精神嘉獎、倡導團隊協(xié)作、激發(fā)其想象力及忠誠，而間接途徑則有適當?shù)乩猛饨绛h(huán)境的影響、提供適當?shù)墓ぷ鳝h(huán)境和條件、鼓勵開展社交活動以及維持退休制度等。

3.始終體現(xiàn)考績原則和唯才是舉原則。

為了克服在美國根深蒂固的政黨分贓制帶來種種弊端，必須要在公共部門人事行政的實踐中落實考績原則和唯才是舉的原則，注重行政效率和專業(yè)化水平的提高。懷特強調(diào)人才選拔方式的多樣化和科學化，設置獨立的考試選拔機構，主張實行分級制，并提出制定公務員薪俸應該遵循的基本原則以及公務員晉升的標準，實際上這些觀點和主張都是唯才是舉和考績原則的體現(xiàn)。

三、懷特人事行政思想對我國公務員考核的啟示

在懷特豐富的人事行政思想中，其對政府公務員的考核意識貫穿始終，需要特別指出的是，這里所說的“考核”并不僅僅指對已經(jīng)進入政府系統(tǒng)的公務員進行績效考核，以考核結果作為對公務員進行培訓、獎懲和職務升降的依據(jù)，還包括了人事行政管理中采用公開的競爭性考試的方式選拔人才。這對于解決我國公務員管理中的一些現(xiàn)實問題具有一定參考價值。

改革開放以來，國內(nèi)經(jīng)濟與社會轉型發(fā)展面臨的國內(nèi)國際形勢日益復雜，各種社會風險與不確定增多，“當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興關鍵時期”［9］，在這樣的背景下，政府所要處理的事務日益復雜化，其中高技術含量的、專業(yè)化程度較高的行政事項比例不斷增大，因此加快行政體制改革以適應外部行政環(huán)境發(fā)生的變化成為必然，這就要求“將貫徹實施新修訂的公務員法與建設高素質(zhì)專業(yè)化公務員隊伍結合起來，建設一支信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的公務員隊伍”［10］。而我國公務員隊伍中還不同程度地存在著形式主義、官僚主義、消極不作為和濫用公權力等現(xiàn)象，與新時代發(fā)展要求還有差距，人事行政管理的環(huán)節(jié)尤其是考核工作方面還存在一些問題，主要體現(xiàn)在公務員考錄的客觀公正性、專業(yè)性不足和績效考核缺乏實效兩個重要方面。因此，要實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，就必須通過規(guī)范和加強對公務員的考核工作，嚴格把控公務員系統(tǒng)的入口，保證公務員選拔考試的選擇效能和專業(yè)化水平，實現(xiàn)適才適用，通過提升公務員績效考核的科學性，正確評估公務員的專業(yè)技能、品德修養(yǎng)以及工作實績，實現(xiàn)對公務員的有效監(jiān)督和激勵。

（一） 改進公務員考試錄用相關工作

“因事設職、因職選人”是現(xiàn)代人事行政管理實踐中的一個基本原則。自1994 年《國家公務員錄用暫行規(guī)定》發(fā)布，我國公務員考錄制度正式建立起來并不斷完善，《公務員錄用規(guī)定》 《面試考官行為規(guī)范》 （試行） 《公務員錄用體檢通用體檢標準》（試行） 《新錄用公務員試用期管理辦法》 《公務員考試錄用違紀違規(guī)行為處理辦法》等政策措施的出臺，為公務員考錄工作各程序的正確開展提供了更加明確的參照和規(guī)范。隨著工業(yè)化進程的推進，科學技術快速發(fā)展，社會分工不斷細化，行政管理的外部環(huán)境發(fā)生著變化，公務員的錄用必須要考慮到不同崗位專業(yè)的差異性，但我國目前的“公務員錄用考試存在分類粗獷，分級虛化的突出問題，尤其是在統(tǒng)一考試模式下，日趨于單一化”［11］，很難體現(xiàn)出不同層級、不同類別公務員所需要的專業(yè)化能力的差異。另外，近幾年來，我國的公務員考試模式和考題的設置以及考官、閱卷人員隊伍專業(yè)化總體水平得到了一定程度的提升，但還有較大的進步空間。我國目前的公務員考官素質(zhì)參差不齊，還沒有建立起能夠將心理素質(zhì)評估包括在內(nèi)的綜合性測評專家系統(tǒng)，對某些職位能力的考察而言甚至存在“外行考內(nèi)行”的現(xiàn)象［12］，缺乏更具專業(yè)性和實踐經(jīng)驗的專家的廣泛參與。結合懷特的有關考錄的思想，至少有如下兩點需要完善。

第一，保證考試錄用管理機構的相對獨立性、提升考試人員的專業(yè)性。要真正保證公務員考試的公平性和公正性，主要負責公務員考試的機構就應該相對獨立于用人單位，以保證其權威性。同時也必須在法律和制度層面對獨立的考錄機構進行有效監(jiān)督，將考錄機構內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督結合起來，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，切實保證公務員考試錄用嚴格按照規(guī)定進行［13］。公務員考試錄用機構必須由經(jīng)過專業(yè)化培訓、具備現(xiàn)代人才測評理念和知識的人員構成，積極吸納技術專家和具有豐富實踐經(jīng)驗和業(yè)務能力的政府官員參與考試內(nèi)容的制定以及考試結果的評判。尤其要培養(yǎng)高素質(zhì)的面試考官隊伍，適當提高公務員主管部門主辦的考前培訓的學時下限，在對已經(jīng)通過考試取得資格證書的面試考官進行一年一審的基礎上，加強培訓工作的投入，可以設立專業(yè)的考官培訓小組，針對面試官的專業(yè)能力和測評理念進行定期培訓。

第二，提升公務員考試區(qū)分力和針對性。我國目前的公務員考錄制度經(jīng)過較長時間的發(fā)展，已經(jīng)使公務員錄用“公開考試，擇優(yōu)錄取”的觀念受到廣泛認可，但是我國公務員考試科學化程度還有待提高，造成一些能力素質(zhì)不符合標準的人進入到公務員隊伍中，這不僅會給公務員隊伍整體素質(zhì)帶來消極影響，阻礙行政效率和效能的提高，而且可能會損害政府在公眾心中的形象。要改善這一情況，首先是需要提升公務員考試的區(qū)分能力，豐富考試的類型和方式，優(yōu)化筆試試卷結構，題型設置避免單一，要結合特定崗位所需要的能力素質(zhì)和知識，增加理論與實踐的結合，在適當引入心理測試、情景測試、以及結構化面試的同時，需要增強考試方式的針對性，使公務員考試的成績真正能夠反映應試者的實際才能，正如懷特所強調(diào)的不同類型的考試用于考察不同方面的素質(zhì)，比如技術型崗位應該采用更加實操性的考試方式，更有效地測試出應試者完成具體工作的實際效率，擇優(yōu)錄取。

（二） 構建公務員績效考核結果管理體系

對公務員進行績效考核是我國人事行政管理過程中的重要部分，科學考察和評價公務員工作實績、工作態(tài)度、工作能力和道德素養(yǎng)各方面，有利于對公務員隊伍中的優(yōu)秀人才進行及時的獎勵，對不稱職的公務員進行相應的處理，樹立公務員群體正確的工作作風和工作態(tài)度，同時也是為人事行政管理中的培訓、獎懲、晉職晉升、工資福利各環(huán)節(jié)提供依據(jù)，與公務員激勵-保健機制和行為調(diào)控機制的順利運作都聯(lián)系緊密。經(jīng)過多年的探索和嘗試，我國目前的公務員績效考核已經(jīng)得到了一定的發(fā)展，《公務員考核規(guī)定（試行）》和《公務員平時考核辦法（試行）》的出臺使得公務員績效考核的制度化水平不斷提高，但是我國公務員績效考核還存在著一個長期被忽略的問題，即考核結果應用不足。2019年頒布的《黨政領導干部考核工作條例》為干部考核工作提供了基本遵循，其中第八章考核結果運用部分充分體現(xiàn)了國家對黨政領導干部績效考核結果運用的重視程度的提高，也為進一步完善國家公務員績效考核工作提供了指導。

首先，我國與公務員考核結果應用相關的法律法規(guī)還比較少，《公務員法》第五章考核部分總共只有五條，基本都是一些總體原則，而且主要是對定期考核做出規(guī)定，沒有關于平時考核和專項考核方式和等次的內(nèi)容。而《公務員考核規(guī)定（試行）》雖然對年度考核被確定為稱職以上、基本稱職和不稱職等等次的結果使用做出了基本的說明，但是從該規(guī)定可以看出我國公務員績效考核結果應用與公務員的培訓和長期的職業(yè)發(fā)展脫鉤［14］。在實際操作中，由于制度保障滯后于現(xiàn)實的需求，考核結果的應用既缺乏對考核結果不佳者的進一步培訓以指導其改進工作，也缺乏對考核結果優(yōu)秀者的實際獎勵。如果對公務員的考核僅僅是得到一個考評結果，而缺乏在后續(xù)的人事行政過程中對考核結果的正確利用，那么這樣的績效考核制度實際上就缺乏實效。因此，必須要突破當前政府公務員績效考核工作流于形式的困境，構建起一個動態(tài)的、科學合理的績效考核結果管理體系，真正激發(fā)公務員群體的積極性和創(chuàng)造力，提升我國政府工作的實效，這才是真正意義上考核思想的體現(xiàn)。結合懷特人事行政論述中強調(diào)的考核思想，要完善我國對公務員考核結果的運用，有一定啟示。

第一，加強績效考核結果管理的相關法律法規(guī)支持。提升公務員績效考核管理工作的權威化和制度化水平，出臺專門的國家公務員考核法，尤其需要對考核結果應用方式和標準做出具體、具有可行性的規(guī)定，確?？冃Э己讼嚓P法律法規(guī)得到有效貫徹落實。同時健全考核相關的其他人事行政管理環(huán)節(jié)的法律法規(guī)體系，為績效考核部門和人員工作的順利開展提供可靠的支持，是構建公務員績效考核結果管理體系的重要基礎。除此之外，各級政府需要在國家相關法律法規(guī)的指導下，明確公務員績效考核結果應用的目的和依據(jù)，科學制定和不斷完善考核結果管理制度，保證績效考核結果管理工作有法可依的同時，使其更加靈活地適應各級地方政府考核工作的實際情況，針對可能出現(xiàn)的新問題及時做出必要的調(diào)整和修訂。

第二，建立績效考核結果溝通和反饋機制。實施客觀公正的績效考核與科學合理應用考核結果之間，需要建立起一個有效的溝通和反饋機制?？冃Э己说慕Y果必須要予以公示公開，同時負責考核的工作人員必須要將考核的具體情況和結果傳達給被考核者，對表現(xiàn)優(yōu)秀或者有重要貢獻的公務員予以肯定和鼓勵，同時需要引導績效不理想的公務員正確看待考核結果，分析自身可能存在的不足和問題，幫助公務員改進工作。除此之外，有必要建立健全績效考核結果溝通和反饋機制，促成公務員績效考核工作從單向的考核和被考核，轉變?yōu)殡p向的互動關系，加強績效考核對象對考核結果應用過程中的參與，維護考核對象合法的申訴權益。

第三，健全績效考核結果應用機制。首先，要保證公務員的績效考核結果與獎懲、職務升降掛鉤，從正負兩方面實現(xiàn)對公務員的激勵，增強對工作表現(xiàn)優(yōu)秀的公務員的獎勵力度，加強對不稱職公務員的負激勵，對基本稱職公務員的引導，使得公務員的工作能力和實績與其利益成正比。但需要注意的是，在強化建立在公正、客觀的考核結果基礎上的正負激勵的同時，也必須要明確考核結果應用的正確價值導向，獎懲與職務晉升本身并不是績效考核結果應用的目的，而只是有效引導和激發(fā)公務人員積極提升自身行政能力和專業(yè)素養(yǎng)的手段，警惕因目標置換而扭曲績效考核結果應用的意義，避免公務員為了獎金和晉升惡意競爭，或者害怕做錯事被懲罰而選擇消極不作為。其次，各級政府各個部門都要對其內(nèi)部公務員績效考核結果進行具有針對性的分析，制定專門的培訓計劃，幫助某方面表現(xiàn)欠佳或者能力不足的公務員及時改正工作上存在的問題，激發(fā)表現(xiàn)突出的公務員的潛能，引導其進一步發(fā)展和提升自身能力。最后，要在一個相對連續(xù)的動態(tài)過程中應用績效考核結果，每一次績效考核結果實際上都反映了上一次考核結果應用于其他人事行政管理環(huán)節(jié)的實際效果，通過考察每一次的績效考核結果不僅為后續(xù)的獎懲、職務升降和培訓提供依據(jù)，還可以及時發(fā)現(xiàn)上一次考核結果應用的疏忽與不足之處，進而在動態(tài)過程中不斷完善整個公務員績效考核結果管理機制。

四、結語

不斷完善公務員考核制度是實現(xiàn)科學的現(xiàn)代人事行政的重要舉措。借鑒懷特人事行政當中關于考核的豐富的思想，對加強我國公務員管理具有重要啟示意義。主要體現(xiàn)在完善公務員考試錄用和構建績效考核結果管理體系兩大方面。首先，通過保證考試錄用管理機構的相對獨立性、提升考試人員的專業(yè)性和提升公務員考試區(qū)分力和針對性，來改進我國公務員考試錄用工作，確保高素質(zhì)人才進入公務員隊伍。其次，需要從加強相關法律法規(guī)支持、建立績效考核結果溝通和反饋機制、健全績效考核結果應用機制等三方面，構建起有效的公務員績效考核結果管理體系，在應用公正、客觀考核結果基礎上，實現(xiàn)對公務員行政行為的有效監(jiān)督和激勵。●