論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角下“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的演變

黨的十九大提出要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。2018 年11 月出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》提出：“堅決破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！比欢?，地區(qū)之間不同的利益訴求成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大障礙。不同區(qū)域利益主體的一體化需要創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制，積極探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相適應(yīng)的區(qū)際利益關(guān)系被認(rèn)為是重要舉措之一。進(jìn)入新時代，中國提出經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展理念，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，注重地區(qū)發(fā)展的系統(tǒng)性和全局性，促進(jìn)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展是促進(jìn)發(fā)展成果共享的關(guān)鍵。

一、“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”作為具有中國特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，逐漸對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)成很強(qiáng)的體制障礙。“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的弊端在于經(jīng)濟(jì)活動空間受制于行政區(qū)劃范圍，行政區(qū)邊界是有屏蔽效應(yīng)，地方政府出于本位主義控制資源流動，在行政區(qū)內(nèi)構(gòu)筑自我封閉、自我配套的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，難以實現(xiàn)資源在更大空間范圍內(nèi)的有效配置。在省際邊際地區(qū)，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”表現(xiàn)則是該地區(qū)的發(fā)展被嚴(yán)重邊緣化，省際邊緣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。進(jìn)入新時代，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這種“不平衡不充分”在區(qū)域?qū)用嫔系谋憩F(xiàn)就是存在明顯的區(qū)域發(fā)展差距，行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系小于行政區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。在構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的時代背景下，積極探索“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的路徑，減少行政壁壘對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙，有利于形成全國統(tǒng)一的超大規(guī)模市場優(yōu)勢。

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型。“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的形成可以理解為政治權(quán)力的空間分布牽引著經(jīng)濟(jì)活動的空間分布，并且政治權(quán)力分割伴隨著經(jīng)濟(jì)活動的分割。具體表現(xiàn)為行政區(qū)劃體制對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至規(guī)劃建設(shè)管理有很大影響。行政區(qū)劃帶來的經(jīng)濟(jì)管理界線如同一堵“看不見的墻”，使跨行政區(qū)的生產(chǎn)要素流動嚴(yán)重受阻。另外，由于各個行政區(qū)單元內(nèi)實施的產(chǎn)業(yè)政策和提供的公共服務(wù)存在很大差異，不同的行政區(qū)基于對自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要出臺相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致各類生產(chǎn)要素的集聚也出現(xiàn)差異，最終影響到各地經(jīng)濟(jì)集聚能力和勞動生產(chǎn)率的差異，難以實現(xiàn)在行政區(qū)邊界兩端的區(qū)域一體化發(fā)展。

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”顯示了中國轉(zhuǎn)型期區(qū)域經(jīng)濟(jì)運行帶有強(qiáng)烈政府干預(yù)的本質(zhì)特征?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”的緣起是改革開放以來中央向地方下放經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，極大地提高地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)積極性的結(jié)果，各地方政府在行政區(qū)管轄范圍內(nèi)大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，形成以行政區(qū)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，進(jìn)而形成了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”是由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中發(fā)展型政府的產(chǎn)物，地方政府肩負(fù)起發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，改善當(dāng)?shù)鼐用裆钏降呢?zé)任，地方政府掌握土地等生產(chǎn)資源，則必然出現(xiàn)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。因此，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”具有行政性、封閉性、穩(wěn)定性、雙面性和過渡性等特征。阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的封閉性和穩(wěn)定性，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的封閉性和穩(wěn)定性是導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展差異的關(guān)鍵因素。首先，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的封閉性使得生產(chǎn)要素不能實現(xiàn)跨行政區(qū)的自由流動，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，這一點在不同省份之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異上表現(xiàn)尤為突出。例如，即使在中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度較高的長三角地區(qū)，上海、江蘇和浙江三?。ㄊ校┲g也存在生產(chǎn)要素流動的行政區(qū)壁壘，在省級交界處，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對于核心區(qū)仍有滯后，生產(chǎn)要素跨省流動也存在諸多限制。其次，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的穩(wěn)定性則是能夠維持不同行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)集聚能力的差異，不同行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)集聚能力出現(xiàn)長期差異。當(dāng)代空間經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)活動的集聚有利于提高勞動生產(chǎn)率。世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律表明經(jīng)濟(jì)活動呈現(xiàn)空間集聚的格局是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，現(xiàn)實中不存在經(jīng)濟(jì)活動的空間均質(zhì)分布。具體到中國的現(xiàn)實情況而言，不同行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)集聚能力有差異，而且由于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的穩(wěn)定性這種不同行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)集聚能力的差異長期持續(xù)存在，例如在西部地區(qū)，省會城市的經(jīng)濟(jì)集聚能力明顯強(qiáng)于普通地級市，使得生產(chǎn)要素持續(xù)向省會城市流入，導(dǎo)致省會城市的經(jīng)濟(jì)首位度非常大，因此，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的封閉性和穩(wěn)定性是導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展差距的重要原因。

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”在中國具有較強(qiáng)的時代特征和國情特性，其對城鎮(zhèn)化的影響較大，導(dǎo)致了工業(yè)化和公共服務(wù)的兩端脫節(jié)、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的分異。行政區(qū)劃的本質(zhì)是政治和行政權(quán)力的空間配置，淡化“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”有利于中國形成統(tǒng)一的國內(nèi)市場，更好地發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展優(yōu)勢。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的實踐探索

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念的提出者劉君德教授曾經(jīng)預(yù)言，中國的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象將長期存在。他給出的原因主要有兩點：一是新中國成立以來形成的深刻的體制背景。認(rèn)為中國將持續(xù)“強(qiáng)勢”政府的體制，地方政府對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響將持續(xù)存在，地方政府之間的競爭也會持續(xù)存在，這種地方政府之間的競爭存在著有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一面。二是歷史原因。儒家思想下，地方政府為政一方，有造福一方百姓的屬地責(zé)任，潛意識里就存在著維護(hù)行政區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益的思想。

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”具有過渡性的特色，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化和全國統(tǒng)一市場的形成，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”在逐步瓦解?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”形成的關(guān)鍵條件是單個行政區(qū)成為利益主體。改革開放以來，為了激勵地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家承認(rèn)地方利益的存在，打破了只有國家利益的一元利益主體框架，形成了多個區(qū)域利益主體的發(fā)展格局，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對跨行政區(qū)的生產(chǎn)要素自由流動提出更高的要求，有部分學(xué)者認(rèn)為有必要調(diào)整行政區(qū)域以服從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。然而，調(diào)整行政區(qū)劃以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法“治標(biāo)不治本”。轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，完善經(jīng)濟(jì)管理體制，改變粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式才是破除行政區(qū)藩籬的關(guān)鍵。進(jìn)入新時代，中國提出京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，為建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制作出了積極的努力和探索，在一定程度上減少了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”對經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的阻礙。主要表現(xiàn)在：

1.中央政府的行政協(xié)調(diào)，減少了協(xié)同發(fā)展的制度成本

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是以中央政府作出的戰(zhàn)略布局作為指引，北京疏解非首都功能，強(qiáng)化京津冀三地區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工，在河北設(shè)立雄安新區(qū)，承接北京非首都功能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，縮小北京與河北的發(fā)展差距。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實踐中，突破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”體制束縛，關(guān)鍵在于協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，由中央政府主導(dǎo)京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)了更高層次的行政協(xié)調(diào)，明確京津冀三地的區(qū)域分工，因此，雖然京津冀地區(qū)還存在著明顯的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)特征，但是由于中央政府的行政協(xié)調(diào)，加快了京津冀三地協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程，減少了建立京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制的制度成本，在行政協(xié)調(diào)的助推下，三地“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的封閉性和穩(wěn)定性都出現(xiàn)了變化，更高層級的政府經(jīng)濟(jì)管理體制協(xié)調(diào)京津冀三地的利益沖突，通過強(qiáng)化京津冀區(qū)域的分工與合作，加強(qiáng)三地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，使得三個“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”趨向于變成一個統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)區(qū)。

2.省級政府之間的積極合作，探索跨省級行政區(qū)生產(chǎn)要素自由流動

在實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略過程中，長三角各省級政府為突破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行了有益的探索。2019 年10 月25 日經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，設(shè)立長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，范圍包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，面積約2300 平方千里。示范區(qū)自設(shè)立之初就是跨省級行政區(qū)，由三地政府聯(lián)合管理，采用“理事會+執(zhí)委會+發(fā)展公司”管理模式，在建設(shè)用地指標(biāo)、投資管理和財稅分享機(jī)制等方面進(jìn)行先行先試的改革。目的在于突破省級行政區(qū)的邊界障礙，打破省級行政壁壘，通過三地政府積極協(xié)商與合作，探索和創(chuàng)新長三角一體化制度，建立有效管用的一體化發(fā)展新機(jī)制。長三角綠色生態(tài)一體化發(fā)展示范區(qū)的設(shè)立是長三角地區(qū)積極探索跨省級行政區(qū)一體化發(fā)展的重大里程碑事件，其提出的共建共治共享共贏為原則探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的思路，通過增強(qiáng)政策的協(xié)同性，降低行政壁壘，讓生產(chǎn)要素跨省級行政區(qū)自由流動。長三角一體化戰(zhàn)略的實踐，減少了行政干預(yù)，更充分地發(fā)揮市場在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，積極引導(dǎo)市場機(jī)制在跨省級“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”之間發(fā)揮資源配置的決定作用，通過市場的力量將不同的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”塑造成一個統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)區(qū)。

3.充分利用交通聯(lián)通作用，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的一體化進(jìn)程

粵港澳大灣區(qū)涉及兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)，在“一國兩制”的制度背景下，粵港澳大灣區(qū)是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”特征最為顯著的地區(qū)。廣東與香港、澳門的行政區(qū)壁壘在短期內(nèi)難以打破，然而粵港澳大灣區(qū)也是中國經(jīng)濟(jì)最有活力的地區(qū)之一，其中廣州、深圳、香港和澳門都是重要的國際都市，經(jīng)濟(jì)輻射能力強(qiáng)，市場機(jī)制在單個行政區(qū)內(nèi)的資源配置中起著決定性作用，不同的制度背景、法律體系和貿(mào)易模式在一起相互碰撞，成為粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新的強(qiáng)大動力，不斷衍生出新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。在行政區(qū)壁壘短期內(nèi)難以通過行政協(xié)商來打破的情況下，為了促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)，粵港澳積極探索發(fā)揮市場機(jī)制在灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)中的作用，通過加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，修建舉世聞名的港珠澳大橋，形成以城市軌道交通為主的公共交通體系等加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的措施，充分挖掘市場力量在經(jīng)濟(jì)一體化中的作用。減少跨行政區(qū)之間的要素流動成本，提高生產(chǎn)要素流動的便捷性是粵港澳大灣區(qū)減少“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”束縛的一大特征，也是粵港澳地區(qū)積極探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的現(xiàn)實做法和積極嘗試，便捷高效的交通運輸體系為粵港澳三地形成統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)區(qū)打下堅實基礎(chǔ)。

三、建立“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的協(xié)調(diào)機(jī)制

一般而言，國家體制決定了只要行政區(qū)存在，就會出現(xiàn)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，并且“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”在強(qiáng)化地區(qū)利益主體、提供地區(qū)發(fā)展激勵、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著積極的關(guān)鍵作用。中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)不可能脫離行政區(qū)而單獨存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中始終嵌套著行政因素。對“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的作用并不是全盤否定，而是應(yīng)該將“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的行政界線的剛性約束轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝约s束，既發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用，又更好地發(fā)揮政府在提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序中的管理作用?！敖?jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”是與“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”相對的一個概念，經(jīng)濟(jì)區(qū)是市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會生產(chǎn)地域分工的空間表現(xiàn)形式，是一種市場主導(dǎo)資源配置的空間結(jié)果。通過總結(jié)京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在突破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”、實現(xiàn)一體化發(fā)展方面的實踐經(jīng)驗，本文提出建立三種“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的機(jī)制。

1.發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定作用，建立服務(wù)型政府形成機(jī)制

讓市場在資源配置過程中起決定作用，強(qiáng)化市場機(jī)制，減少政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，政府做到“有求必應(yīng)，無事不干預(yù)”。

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是讓市場的力量大于行政的力量，是各個地區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)問題。一方面需要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，讓市場在資源配置過程中起決定作用。另一方面，加強(qiáng)有限政府建設(shè)，減少政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，逐漸由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，加快經(jīng)濟(jì)管理體制改革，提升政府管理水平，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在各個行政區(qū)之間自由流動。行政區(qū)劃并不一定阻礙生產(chǎn)要素的自由流動，歐美發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中很少調(diào)整行政區(qū)劃，其中原因在于這些國家政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)較少，能夠做到政治和經(jīng)濟(jì)的恰當(dāng)分離，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不受到政治權(quán)力空間上分割的影響。因此轉(zhuǎn)變政府職能，符合國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展要求，充分發(fā)揮市場機(jī)制在調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展差距的作用是未來我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略重要的實現(xiàn)路徑之一。經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)該是行政邊界限制少、地區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)性強(qiáng)、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，經(jīng)濟(jì)活動受到政府的干預(yù)較少，市場能夠主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的資源配置。行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的適度分離是現(xiàn)代社會發(fā)展到一定階段，為了進(jìn)一步提升效率、提升專業(yè)化水平的要求。

行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的不協(xié)調(diào)本質(zhì)上是市場在資源配置中起決定作用與政府主導(dǎo)資源配置之間的矛盾，是市場和政府之間邊界不明確的結(jié)果，是市場活動的空間范圍超出行政區(qū)的范圍后對提升經(jīng)濟(jì)效率的要求?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”是我國轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型，它與“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”相對應(yīng)。經(jīng)濟(jì)區(qū)形成發(fā)展要依托于行政區(qū)，而行政區(qū)的發(fā)展會深刻影響到經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展；行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)是一種即對立又統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”形成的一個重要原因是全能型政府，政府的作用擴(kuò)展到資源的配置領(lǐng)域。有限政府應(yīng)逐漸由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，提升政府管理水平，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在各個行政區(qū)之間的自由流動。

2.發(fā)揮行政機(jī)制的協(xié)調(diào)作用，建立政府之間的合作機(jī)制

行政協(xié)調(diào)只是在本級行政區(qū)的范圍內(nèi)，如果超出了行政區(qū)的范圍，就缺乏有效的行政協(xié)調(diào)，這就有必要更高一層級的政府在并列的行政區(qū)之間建立起有效的行政協(xié)調(diào)機(jī)制。由于同級政府之間存在競爭關(guān)系，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”在短期內(nèi)難以通過同級政府之間的協(xié)商建立起有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。此時，根據(jù)我國的政治體制，上級政府應(yīng)主導(dǎo)下級政府之間的合作，破解下級政府之間的利益藩籬。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，建立新機(jī)制的最優(yōu)路徑應(yīng)該是由建立制度成本最小的主體去做，同級政府之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在競爭關(guān)系的體制背景下，通過合作協(xié)商建立起區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成本較大，且缺乏有效的監(jiān)督實施；上級政府主導(dǎo)行政區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立起區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制則成本相對較小，且可以監(jiān)督下級政府對新機(jī)制的實施，因此是最優(yōu)的協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制建立路徑。這種模式最終將加大中央政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的職能，省級行政區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題最終都由中央政府主導(dǎo)解決。例如，深圳作為改革開放的前沿，其設(shè)立初期是作為改革開放的特區(qū)，行政區(qū)面積相比北京、上海等一線城市較為狹小，隨著深圳經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人口密度是一線城市中最高的，造成了現(xiàn)在人多地少、房價高企的現(xiàn)象。2019年8月深圳又獲得社會主義先行示范區(qū)的政策加持，因此擴(kuò)大深圳特區(qū)行政區(qū)面積的呼聲不斷高漲，應(yīng)及時調(diào)整深圳行政區(qū)劃面積，以適應(yīng)深圳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，然而深圳擴(kuò)大行政區(qū)面積需要中央的批準(zhǔn)。通過省政府協(xié)調(diào)建立的“深汕合作區(qū)”，使這個矛盾得到了部分緩解。然而，雖然鄰近深圳的東莞、惠州受到深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用，但由于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的限制，靠近深圳的東莞和惠州部分地區(qū)與深圳在公共服務(wù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面仍存在較大的區(qū)域差異，區(qū)域合作也存在一定的障礙。

3.發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，形成放大國家中心城市效應(yīng)的機(jī)制

超大型城市具有很強(qiáng)的輻射帶動能力，對全國經(jīng)濟(jì)都具有重要的影響力。近年來，我國陸續(xù)確立起了北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安等9個國家級中心城市，由于國家級中心城市具有可以突破行政區(qū)限制的超大影響力，形成以國家級中心城市為核心的都市圈，在更大的空間范圍內(nèi)配置資源是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型的主要路徑；以軌道交通為核心的現(xiàn)代交通運輸業(yè)正在加速跨行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)和人文交流，更是放大了國家級中心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用，加快了現(xiàn)代都市圈的形成。未來的國家空間經(jīng)濟(jì)布局應(yīng)該是在“集聚中走向平衡”，國家中心城市其超大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)完全能夠突破行政區(qū)的限制，發(fā)展成為一個空間范圍更為廣闊的都市圈，形成一個超越行政區(qū)的更大空間范圍的經(jīng)濟(jì)區(qū)，在這個經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，將以國家級中心城市為核心展開生產(chǎn)要素的統(tǒng)一布局，突破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的束縛，在更大空間范圍內(nèi)配置資源。