論行政協(xié)議無效認(rèn)定中強(qiáng)制性效力規(guī)定的適用

楊會(huì)永， 王麗沛

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)而推行的一種富有柔性化的方式，在法律授權(quán)范圍內(nèi)以雙方合意的方式代替單方意思表示，更有利于維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。但行政協(xié)議的契約屬性本身來源于主張契約自由的民法領(lǐng)域，與調(diào)整行政法領(lǐng)域的公法理論存在一定沖突，這也是行政協(xié)議本質(zhì)特征所決定的，并伴隨著行政協(xié)議制度存在，正是這種根本性的沖突導(dǎo)致了公私法適用規(guī)則的混亂，由此學(xué)界對(duì)行政協(xié)議的審理如何適用公私法規(guī)則一直存在爭議。以無效行政協(xié)議為例，無效行政協(xié)議的認(rèn)定是行政協(xié)議制度的核心內(nèi)容之一，決定著行政協(xié)議相對(duì)人是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行協(xié)議內(nèi)容，但司法上法院關(guān)于如何適用私法規(guī)則認(rèn)定行政協(xié)議無效并未達(dá)成一致意見，且法官對(duì)私法規(guī)則的適用比較陌生，習(xí)慣沿用公法邏輯，致使相同案件判決迥然不同。本文圍繞民法典第153條第1款規(guī)定的強(qiáng)制性效力規(guī)定①展開，討論強(qiáng)制性效力規(guī)定的適用困境，總結(jié)法院適用該項(xiàng)規(guī)定認(rèn)定無效行政協(xié)議背后的裁判思路，指出現(xiàn)實(shí)中存在的問題并提出建議,以期為行政協(xié)議領(lǐng)域適用私法規(guī)則提供一種切實(shí)可行的路徑。

一、強(qiáng)制性效力規(guī)定的認(rèn)識(shí)分歧

公私法的劃分方法已經(jīng)根植于我國的法律文化之中，一切法律活動(dòng)都會(huì)遵循公私法分立的內(nèi)在邏輯，這種劃分是一項(xiàng)事實(shí)存在且普遍認(rèn)同的立法技術(shù)。公私法長期并存的現(xiàn)狀必然會(huì)帶來體系化的頂層設(shè)計(jì)，由此促進(jìn)兩者的相互滲透，行政協(xié)議便是其中的產(chǎn)物之一。原則上立法者之所以制定公法規(guī)則以調(diào)整公法領(lǐng)域，是因?yàn)槠渚哂袇^(qū)別于私法領(lǐng)域的獨(dú)特性質(zhì)，但行政協(xié)議不同于以單方意思表示做出的處置行為，而更傾向于民法領(lǐng)域所調(diào)整的雙方合意，由此援引私法規(guī)則予以補(bǔ)充調(diào)整更具有合理性，但由于公私法規(guī)則的區(qū)別，適用私法規(guī)則裁判行政協(xié)議案件存在一定分歧。具體到無效行政協(xié)議，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第12條第2款的規(guī)定可知②，法律允許在行政法規(guī)范缺失的情況下補(bǔ)充適用民法規(guī)范來認(rèn)定行政協(xié)議的效力問題，但該條規(guī)定比較籠統(tǒng)，且民事法律規(guī)范存在著自身的體系結(jié)構(gòu)和內(nèi)在邏輯，如何適用存在爭議。受篇幅所限，本文只研究民法典一百五十三條第一款的強(qiáng)制性效力規(guī)定在認(rèn)定無效行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)則。

(一)民法學(xué)界對(duì)強(qiáng)制性效力規(guī)定的認(rèn)識(shí)

根據(jù)民法典第一百五十三條第一款的規(guī)定可知，當(dāng)作為民事法律行為的合同違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定當(dāng)然無效，但違反管理性強(qiáng)制性規(guī)定卻可能有效。法律如此對(duì)強(qiáng)制性規(guī)定加以區(qū)分的目的在于對(duì)無效合同的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵予以調(diào)整，使其限定在有限的范圍內(nèi)，以促進(jìn)交易。2019年《全國法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要會(huì)議紀(jì)要》第30條圍繞強(qiáng)制性規(guī)定的識(shí)別做出解釋，闡明了強(qiáng)制性規(guī)定的性質(zhì)，明確列舉了5類效力性強(qiáng)制規(guī)定和1類管理性強(qiáng)制性規(guī)定③，采用列舉的方式以界定強(qiáng)制性規(guī)定，但作為一個(gè)不確定法律概念，列舉只能為司法實(shí)務(wù)的操作提供一種借鑒，而不可能做到詳盡式列舉。在理論上，學(xué)者們對(duì)于如何界定效力性強(qiáng)制性規(guī)定和管理性強(qiáng)制性規(guī)定的內(nèi)涵存在不同看法，王利明教授認(rèn)為，該規(guī)范本身明確指出違反該規(guī)范將產(chǎn)生合同無效或不成立的法律后果，以及違反該規(guī)范以后若合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會(huì)公共利益的，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該規(guī)定屬于“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”。[1]王軼教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)綜合考慮該規(guī)范的立法目的，對(duì)這兩個(gè)概念應(yīng)該從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面加以區(qū)分：就形式而言，如果法律所調(diào)整的對(duì)象是交易本身，則應(yīng)視為效力性強(qiáng)制性規(guī)定。就本質(zhì)而言，應(yīng)當(dāng)判斷制定該法律的目的是否是直接維護(hù)國家利益或社會(huì)公共利益，如果答案是肯定的，則該規(guī)范為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，如果只是為了維護(hù)特定的管理秩序，則該規(guī)范為管理性強(qiáng)制性規(guī)定。[2]

(二)行政法學(xué)界對(duì)強(qiáng)制性效力規(guī)定的認(rèn)識(shí)

是否可將強(qiáng)制性規(guī)定限定解釋為效力性強(qiáng)制規(guī)定，并將其適用到行政協(xié)議無效的判定標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中在理論上一直處于爭議狀態(tài)，有學(xué)者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)對(duì)強(qiáng)制性規(guī)定再予以細(xì)分，從目的論角度出發(fā),訂立行政協(xié)議是為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，若違反了現(xiàn)有的管理性規(guī)定，就違背了行政管理秩序，再承認(rèn)其效力難免與行政目的相違背。[3]也有學(xué)者認(rèn)為，法律允許行政法領(lǐng)域的行政協(xié)議民法規(guī)范，應(yīng)當(dāng)適用民法規(guī)范的法律規(guī)則，在合同無效制度上，強(qiáng)制性規(guī)定范圍過大，應(yīng)適用民法領(lǐng)域關(guān)于效力的相關(guān)規(guī)則。[4]

綜上所述，民法學(xué)界與行政法學(xué)界對(duì)強(qiáng)制性效力規(guī)定的關(guān)注點(diǎn)不同，民法學(xué)界著重于討論強(qiáng)制性效力規(guī)定的具體界定，并嘗試從理論和實(shí)踐中對(duì)其涵義進(jìn)行闡釋。而行政法學(xué)界對(duì)強(qiáng)制性效力規(guī)定的爭議主要在是否應(yīng)在行政法領(lǐng)域適用強(qiáng)制性效力規(guī)定概念，對(duì)民法領(lǐng)域所研究的該概念本身內(nèi)涵并無太多爭議?；诖?，要想正確理解強(qiáng)制性效力規(guī)定的適用，應(yīng)當(dāng)立足于司法實(shí)踐，將目光轉(zhuǎn)移到司法裁判中去。

二、適用強(qiáng)制性效力規(guī)定認(rèn)定行政協(xié)議無效背后的裁判思路

法律設(shè)定強(qiáng)制性規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是公法對(duì)私法的一種干預(yù)，通過將違背強(qiáng)制性規(guī)定的合同給予否定性評(píng)價(jià)，以此促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。在司法實(shí)踐中裁決行政協(xié)議案件的法律適用一直存在著行政法標(biāo)準(zhǔn)與民法標(biāo)準(zhǔn)之爭,實(shí)質(zhì)上是“重大且明顯違法標(biāo)準(zhǔn)”和“強(qiáng)制性效力規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”之爭,這兩種標(biāo)準(zhǔn)在各自領(lǐng)域均具有兜底性質(zhì),其內(nèi)涵的大小直接影響到行政法與民法對(duì)行政協(xié)議案件的審查強(qiáng)度。以此為依據(jù)可以將涉及強(qiáng)制性規(guī)定的行政協(xié)議案件大致分為三種類型，一種是否定并用式，即法院在審查行政協(xié)議效力時(shí)采用雙重標(biāo)準(zhǔn)予以判斷，若其中任何一種標(biāo)準(zhǔn)模式下認(rèn)定為無效即可判定行政協(xié)議無效；一種是單獨(dú)使用式，即法院在審查行政協(xié)議效力時(shí)僅采用一種標(biāo)準(zhǔn)予以判斷，符合即無效；一種是排斥適用式，即僅采用行政法上的重大且明顯違法標(biāo)準(zhǔn)，排斥適用民法標(biāo)準(zhǔn)。在筆者看來，三類案件存在的不同之處在于法官對(duì)民事法律規(guī)范的態(tài)度，由于行政立法上的規(guī)定比較抽象，并沒有為司法實(shí)踐提供具體指導(dǎo)，所以在行政協(xié)議無效認(rèn)定中司法上的探索要領(lǐng)先于立法，在涉及行政協(xié)議效力時(shí)，法官往往以某一案件事實(shí)為切入點(diǎn)，將其涵攝于行政法或者民法上的無效標(biāo)準(zhǔn)判斷規(guī)則，以此認(rèn)定行政協(xié)議的效力。在這一過程中，無論是行政法上的“重大且明顯違法標(biāo)準(zhǔn)”，還是民法上的強(qiáng)制性效力規(guī)定，法律規(guī)定均具有一定的抽象性，例如對(duì)于公共利益等概念的界定本身就比較模糊，我們只能通過在個(gè)案中加以判斷，在呂星靜與樂山市市區(qū)人民政府肖壩街道辦事處確認(rèn)行政協(xié)議案件無效一案，④陳煒、陳某某與重慶市璧山區(qū)國土資源和房屋管理局履行行政協(xié)議一案中，法院均以該行政協(xié)議有損公共利益為由判決無效，⑤公共利益的抽象性賦予了法官極大的自由裁量權(quán)有助于解決行政協(xié)議案件爭議，但在筆者認(rèn)為，該思路容易產(chǎn)生以下問題，影響司法裁判。

(一)行政法標(biāo)準(zhǔn)與民法標(biāo)準(zhǔn)順位混亂，容易在公法思維慣性下排斥民法理論

在此種裁判思路下，法院對(duì)兩種標(biāo)準(zhǔn)的順位選擇具有不確定性，簡而言之，是對(duì)歸納的案件事實(shí)進(jìn)行價(jià)值判斷之后作出的選擇，由于價(jià)值判斷難以統(tǒng)一，其結(jié)果也難以預(yù)測(cè)。但事實(shí)上，由于公私法性質(zhì)上的差異和法官自身的局限，行政庭法官在裁判行政協(xié)議案件時(shí)往往因受到公法思維慣性的影響和對(duì)行政協(xié)議行政性的維護(hù)，不自覺地對(duì)適用民法理論裁判行政案件產(chǎn)生排斥，從而更多地選擇適用行政法規(guī)則，甚至在不符合條件的情況下依然適用。在濰坊訊馳置業(yè)發(fā)展有限公司訴安丘市人民政府行政協(xié)議一案⑥，法院認(rèn)為“脫離行政協(xié)議的行政行為屬性，單純?cè)妹袷路珊贤瑹o效事由條款否認(rèn)行政行為的效力，動(dòng)輒將雙方經(jīng)磋商達(dá)成合意的行政協(xié)議退回原點(diǎn)，既阻礙行政協(xié)議功能的發(fā)揮，又悖于協(xié)議訂立之初的目的實(shí)現(xiàn)，也不利于協(xié)議相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)?！痹诒景钢?，法院雖然目的在于肯定行政協(xié)議的行政屬性，但卻能隱約從語言表述中感受到對(duì)引用民法規(guī)范的忌憚，這也與行政法學(xué)界與民法學(xué)界缺乏交流的現(xiàn)實(shí)有關(guān)?；诖耍P者認(rèn)為，行政協(xié)議無效案件的審理過程中產(chǎn)生的排斥民法傾向需得到重視，當(dāng)前應(yīng)從理論上將兩種標(biāo)準(zhǔn)的選擇順位予以理順，以此從制度層次排除法官肆意選擇法律適用之可能性。

(二)“重大且明顯違法”與“強(qiáng)制性效力規(guī)定”內(nèi)涵界定不明確，存在認(rèn)識(shí)分歧

“重大且明顯違法”和“強(qiáng)制性效力規(guī)定”概念本身均極具抽象性，屬于不確定法律概念。公法規(guī)則將違法的嚴(yán)重程度作為考量因素，而私法規(guī)則將法理規(guī)范的層級(jí)和性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)[5]，兩種概念分別從不同的角度對(duì)行政協(xié)議效力加以約束，但正是這種矛盾致使司法實(shí)踐中對(duì)兩種標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，在審理行政協(xié)議案件時(shí)適用“重大且明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)或“強(qiáng)制性效力規(guī)定”標(biāo)準(zhǔn)之選擇具有一定的偶然性，如行政協(xié)議的訂立損害了國家利益和社會(huì)公共利益，既可采用行政法規(guī)則將其納入到“重大且明顯違法”的調(diào)整范疇，也可認(rèn)定其違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而予以否定，從理論上來看，采用何種標(biāo)準(zhǔn)并不會(huì)妨礙法律的懲戒性功能實(shí)現(xiàn)，由此無法從體系解釋上否定任一種選擇。但想要建立完善的法律體系，就需要對(duì)現(xiàn)有法律予以解釋，使其在法律技術(shù)的運(yùn)用下得到完善和彌補(bǔ)。在行政法標(biāo)準(zhǔn)與民法標(biāo)準(zhǔn)二元并立的前提下，首先需要解決的就是理順二者之間的關(guān)系，界定彼此的內(nèi)涵，為實(shí)務(wù)提供一種參考。

(三)“強(qiáng)制性效力規(guī)定”內(nèi)涵不清，存在適用障礙

在行政法領(lǐng)域調(diào)整行政行為主要依據(jù)的是行政法規(guī)則，行政協(xié)議領(lǐng)域之所以可選擇適用民事法律規(guī)范，并不是對(duì)上述規(guī)則的突破，而是在充分考慮行政協(xié)議契約屬性的基礎(chǔ)上做出的妥協(xié)，是對(duì)客觀規(guī)律的一種尊重。正是基于行政協(xié)議的特殊性，行政法學(xué)界對(duì)民法相關(guān)理論的研究并不深入，具體到強(qiáng)制性規(guī)定，民法學(xué)界的主流觀點(diǎn)將強(qiáng)制性規(guī)定限定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，以此將法院認(rèn)定合同無效的根據(jù)予以限縮。但民法學(xué)界的這種做法并未被大多數(shù)行政法官采用，只有極少數(shù)行政協(xié)議案件中出現(xiàn)強(qiáng)制性效力規(guī)定的字眼，大部分行政協(xié)議案件在引用民法標(biāo)準(zhǔn)時(shí)對(duì)強(qiáng)制性規(guī)定不做區(qū)分，導(dǎo)致“南橘北枳”現(xiàn)象的出現(xiàn)，違背了民法中對(duì)合同無效認(rèn)定施加限制的目的。筆者認(rèn)為，即使法院在引用時(shí)做出區(qū)分，考慮到行政法領(lǐng)域和民法領(lǐng)域的不同，也應(yīng)對(duì)強(qiáng)制性效力規(guī)定的內(nèi)涵重新界定，將其與民法典中規(guī)定的強(qiáng)制性效力規(guī)定有所區(qū)別，以更好地適應(yīng)行政協(xié)議案件的審理現(xiàn)實(shí)，維護(hù)行政協(xié)議相對(duì)人的合法權(quán)益。

三、認(rèn)定行政協(xié)議無效如何適用強(qiáng)制性效力規(guī)定

結(jié)合法院在適用強(qiáng)制性效力規(guī)定出現(xiàn)的種種問題，筆者認(rèn)為，在認(rèn)定行政協(xié)議無效時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以公法規(guī)則為主、私法規(guī)則為補(bǔ)充的順位模式，兩種標(biāo)準(zhǔn)也并非屬于非此即彼的對(duì)立關(guān)系，應(yīng)立足于兩者的交叉領(lǐng)域，以強(qiáng)制性效力規(guī)定的補(bǔ)充適用完善行政協(xié)議案件的審理規(guī)則，在行政法領(lǐng)域可準(zhǔn)用強(qiáng)制性效力規(guī)定的概念,但應(yīng)結(jié)合信賴保護(hù)原則和公共利益因素，將強(qiáng)制性效力規(guī)定的范圍予以限縮。

(一)公私法規(guī)則適用之選擇

公私法順位選擇是法官在法律適用上要解決的首要問題。在公私法涇渭分明的國家，公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域存在本質(zhì)上的區(qū)別，這一點(diǎn)得到了德國、法國和日本等國家的一致認(rèn)可。從體系建構(gòu)上來看，行政法起步晚于民法，為了保證行政法內(nèi)部結(jié)構(gòu)完整和體系自主，應(yīng)與私法有所區(qū)別，這一點(diǎn)無可厚非，但在公法領(lǐng)域適用民法規(guī)范并不意味著是對(duì)公法領(lǐng)域的侵犯，也并非是對(duì)公私法分立定律之動(dòng)搖。行政法與民法的關(guān)聯(lián)很深，其獨(dú)立發(fā)展成一門學(xué)科的時(shí)間相比民法的歷史而言很短，其體系并不完善，在一些情況下確實(shí)存在著可適用法規(guī)的缺失。為了促進(jìn)行政法體系結(jié)構(gòu)的科學(xué)合理，應(yīng)當(dāng)允許適用私法規(guī)范以填補(bǔ)漏洞，起到一種對(duì)公法規(guī)則的補(bǔ)充作用。但此時(shí)私法規(guī)則與允許適用私法規(guī)范的公法規(guī)則一并構(gòu)成新的公法規(guī)則，并未離開公法領(lǐng)域，它只是私法形式表現(xiàn)出來而已。在此情況下，法官在審理行政協(xié)議無效案件中補(bǔ)充適用民事規(guī)則。根據(jù)行政協(xié)議司法解釋第12條的規(guī)定，當(dāng)行政協(xié)議存在重大且明顯違法情形時(shí)，法條表述為“應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無效”，當(dāng)行政協(xié)議出現(xiàn)民事法律規(guī)范所調(diào)整的情形時(shí)，法條表述為“可以確認(rèn)無效”。根據(jù)文義解釋，如此制定法律的意義在于強(qiáng)調(diào)對(duì)重大且明顯違法標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先適用，只有當(dāng)適用重大其明顯違法標(biāo)準(zhǔn)無法判斷行政協(xié)議的效力時(shí)，才可考慮適用民事法律規(guī)范，不宜拋開此標(biāo)準(zhǔn)而首先適用民法規(guī)范。行政訴訟法司法解釋列舉了認(rèn)定重大且明顯違法的具體情形⑦，該條司法解釋將重大且明顯違法標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，當(dāng)行政協(xié)議不存在上述情形，并非意味著行政協(xié)議當(dāng)然有效，也可能存在違反民法典中的強(qiáng)制性效力規(guī)定而無效的可能。筆者認(rèn)為，雖法律并未強(qiáng)制法院必須引用民事法律規(guī)范認(rèn)定無效，但當(dāng)遇到行政法標(biāo)準(zhǔn)失效而可在民事法律規(guī)范中找到依據(jù)時(shí)，為了解決行政協(xié)議效力爭議，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，這時(shí)的“補(bǔ)充適用”應(yīng)上升為“必須適用”，以防止法官排斥適用民法理論而造成嚴(yán)重后果的發(fā)生。

(二)“重大且明顯”VS“強(qiáng)制性效力規(guī)定”

《中華人民共和國民法典》第一百五十三條第一款規(guī)定成為合同法第52條被刪除后認(rèn)定合同無效的兜底條款[6]，而“重大且明顯違法”是行政法領(lǐng)域判斷行政協(xié)議無效的標(biāo)準(zhǔn)，兩者無論是在行為邏輯還是法理基礎(chǔ)上都存在很大差異，理論上兩者也就成為可比較的對(duì)象，背后隱含著法律對(duì)行政法領(lǐng)域和民法領(lǐng)域的審查強(qiáng)度變化。如果以概念的抽象性作為依據(jù)，顯然行政法標(biāo)準(zhǔn)要比民法標(biāo)準(zhǔn)更具有包含度，從在實(shí)踐中判斷該違法行為是否重大并不難，難的是判斷明顯違法的情況，這就要求法官結(jié)合具體實(shí)際情況認(rèn)定是否屬于明顯違法。“重大且明顯違法”所指的“法”的范圍要比民法典中所指代的更為廣泛，合同是否有效只涉及法律和行政法規(guī)兩個(gè)法規(guī)范層級(jí)，但行政管理中，地方性法規(guī)，地方性規(guī)章，規(guī)范性文件都可以作為行政主體依法行政的法律依據(jù)。雖采用“重大且明顯違法標(biāo)準(zhǔn)”可以對(duì)多層級(jí)的規(guī)范予以審查，其覆蓋范圍比較廣，但因其具有一定抽象性，在審查時(shí)要求法官結(jié)合具體實(shí)際情況認(rèn)定是否屬于明顯違法，中間摻雜著法院的價(jià)值判斷，主觀性較強(qiáng)。適用強(qiáng)制性效力規(guī)定在審查行政協(xié)議效力時(shí)雖也需要法官進(jìn)行主觀判斷，但該判斷主要涉及該規(guī)范的效力層面，故主觀性較小。強(qiáng)制性效力規(guī)定在行政法領(lǐng)域中很難直接確定，絕大多數(shù)都是并未規(guī)定法律效力的禁止性規(guī)定或義務(wù)性規(guī)定，但法官結(jié)合目的解釋和利益衡量得出的效力判斷便可視為是強(qiáng)制性效力規(guī)定。

筆者認(rèn)為，兩者標(biāo)準(zhǔn)雖差異較大，但也存在一定交叉地帶，即明顯違反法律、行政法規(guī)且能夠做出效力判斷的禁止性規(guī)定或義務(wù)性規(guī)定，強(qiáng)制性效力規(guī)定的內(nèi)涵應(yīng)包含但不限于能做出效力判斷的禁止性規(guī)定或義務(wù)性規(guī)定，由于行政法上的無效標(biāo)準(zhǔn)比較抽象，基于法律的明確性，當(dāng)涉及兩者標(biāo)準(zhǔn)的交叉地帶時(shí)，應(yīng)采用強(qiáng)制性效力規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。由此，結(jié)合兩種標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系的基礎(chǔ)上，當(dāng)行政協(xié)議違反了法律、行政法規(guī)所規(guī)定且能夠做出效力判斷的禁止性規(guī)定或義務(wù)性規(guī)定時(shí)，應(yīng)首要考慮適用強(qiáng)制性效力規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)明顯違反法律、法規(guī)和規(guī)章時(shí)，應(yīng)首要考慮采用重大其明顯違法標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)違反法律、行政法規(guī)且可能損害國家利益和社會(huì)公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮強(qiáng)制性效力規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，此種判斷應(yīng)以公共利益為中心進(jìn)行判斷，脫離公共利益便會(huì)僵化而失去原本的意義。

(三)“強(qiáng)制性效力規(guī)定”的具體適用

在民法領(lǐng)域，意思自治的內(nèi)容決定了合同的效力，只要合同不超越法律對(duì)意思自治所設(shè)定的范圍，就不會(huì)產(chǎn)生合同無效的法律后果。法律設(shè)置強(qiáng)制性規(guī)定的目的也在于對(duì)當(dāng)事人的意思自治施加限制，以維護(hù)社會(huì)公共利益。違反強(qiáng)制性效力規(guī)定，該行為所違反的規(guī)范不僅僅在于懲罰行為本身，還在于否定其法律效力[7]。從民法學(xué)界對(duì)強(qiáng)制性效力規(guī)定的態(tài)度來看，民法領(lǐng)域?yàn)槠湓O(shè)置了相對(duì)苛刻的法定要件，盡可能對(duì)強(qiáng)制性效力規(guī)定的調(diào)整范圍予以限縮，維護(hù)合同效力，以保證交易安全。既然行政協(xié)議具有契約屬性的特征，也應(yīng)當(dāng)遵循其內(nèi)部規(guī)律，法律也應(yīng)盡可能保證行政協(xié)議的效力，盡管合法性與否是行政法領(lǐng)域評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到行政協(xié)議設(shè)立初衷是為了尋求與相對(duì)人的合意，以一種合作而非對(duì)抗的形式實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)[8]，由此為保證行政協(xié)議制度的健康發(fā)展，在行政協(xié)議領(lǐng)域應(yīng)放寬合法性標(biāo)準(zhǔn)，法院在協(xié)議不違背國家利益和社會(huì)公共利益的前提下應(yīng)盡可能維護(hù)行政協(xié)議效力，這種雙方合意甚至可包含一些行政行為不適法的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，在行政協(xié)議制度中，鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議并盡可能維護(hù)行政協(xié)議效力，應(yīng)成為該制度的基本價(jià)值取向。

強(qiáng)制性效力規(guī)定在民法領(lǐng)域的適用對(duì)引用至行政法領(lǐng)域具有極為重要的參考價(jià)值，但不宜原封不動(dòng)的照搬過來，應(yīng)建立在行政協(xié)議制度基礎(chǔ)之上，結(jié)合行政法基本原理和公共利益因素予以變通。強(qiáng)制性效力規(guī)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)是該標(biāo)準(zhǔn)為學(xué)者所詬病的根本癥結(jié)所在，該概念具有高度概括性，并不容易區(qū)分，當(dāng)法律并未明確違反的法律后果，對(duì)其性質(zhì)的判斷往往陷入困境。對(duì)這一困境的突破方式是將公共利益作為判斷的重要依據(jù)，當(dāng)合同繼續(xù)履行會(huì)損害國家利益和社會(huì)公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為強(qiáng)制性效力規(guī)定。但問題是行政領(lǐng)域的公共利益范疇與民法領(lǐng)域的公共利益范疇是否一致？在行政協(xié)議領(lǐng)域，行政協(xié)議隱含的公共利益因素要遠(yuǎn)超于民事合同，行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要介入行政協(xié)議的空間也大于民事合同。民事合同處理的是平等當(dāng)事人之間的民事關(guān)系，代表公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)在民法領(lǐng)域也與另一方當(dāng)事人地位平等，私法領(lǐng)域主要衡量的是當(dāng)事人之間的私法權(quán)益，而公法領(lǐng)域主要重視公共利益與個(gè)人利益的衡量，這也導(dǎo)致私法領(lǐng)域?qū)φJ(rèn)定公共利益的允許邊界很窄，但在公法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的認(rèn)定掌握著主動(dòng)權(quán)，致使公法場(chǎng)域下公共利益的范疇要大很多。基于此，筆者認(rèn)為，在行政協(xié)議領(lǐng)域，為保護(hù)行政協(xié)議相對(duì)人的信賴?yán)?，以鼓?lì)行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議并盡可能維護(hù)行政協(xié)議效力為基本價(jià)值傾向，在引用強(qiáng)制性效力規(guī)定時(shí)要堅(jiān)持利益衡量和比例原則，以公共利益為切入點(diǎn)，對(duì)強(qiáng)制性效力規(guī)定的范圍予以限縮。

注釋

①民法典第一百五十三條第一款："規(guī)定違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。"該條成為合同法第52條被刪除后判斷合同無效的兜底條款，雖條文未出現(xiàn)強(qiáng)制性效力規(guī)定的表述，但實(shí)質(zhì)上承認(rèn)了效力性強(qiáng)制性規(guī)定和管理性強(qiáng)制性規(guī)定的區(qū)分，由此本文直接將該條表述為強(qiáng)制性效力規(guī)定，效力性強(qiáng)制性規(guī)定僅在語言表述上不同，并無本質(zhì)區(qū)別。

②《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第12條第2款規(guī)定：“人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效?！?/p>

③2019年《全國法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要會(huì)議紀(jì)要》第30條下列強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”：強(qiáng)制性規(guī)定涉及金融安全、市場(chǎng)秩序、國家宏觀政策等公序良俗的；交易標(biāo)的禁止買賣的，如禁止人體器官、毒品、槍支等買賣；違反特許經(jīng)營規(guī)定的，如場(chǎng)外配資合同；交易方式嚴(yán)重違法的，如違反招投標(biāo)等競(jìng)爭性締約方式訂立的合同；交易場(chǎng)所違法的，如在批準(zhǔn)的交易場(chǎng)所之外進(jìn)行期貨交易。關(guān)于經(jīng)營范圍、交易時(shí)間、交易數(shù)量等行政管理性質(zhì)的強(qiáng)制性規(guī)定，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“管理性強(qiáng)制性規(guī)定”。

④具體參見呂星靜與樂山市市中區(qū)人民政府肖壩街道辦事處一審行政判決書(2019)川181行初38號(hào)。

⑤具體參見陳煒、陳某某與重慶市璧山區(qū)國土資源和房屋管理局履行行政協(xié)議一審行政判決書(2015)壁法行初字第00061號(hào)。

⑥具體參見濰坊訊馳置業(yè)發(fā)展有限公司訴安丘市人民政府行政協(xié)議案(2017)最高法行申7679號(hào)判決書。

⑦有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”:(一)行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格;(二)減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù);(三)行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施;(四)其他重大且明顯違法的情形。