論黨內(nèi)巡視的制度優(yōu)勢(shì)及其治理效能的轉(zhuǎn)化

于學(xué)強(qiáng)

(聊城大學(xué) 廉政研究中心，山東 聊城 252059)

高度強(qiáng)化并充分發(fā)掘巡視制度的政治功能，是黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨理論與實(shí)踐創(chuàng)新中極具特色的方面。十八大報(bào)告中的“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用”，明確了新時(shí)代巡視工作的政策指向；十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》對(duì)“建立巡察制度”的原則性規(guī)定，提出了從嚴(yán)治黨向基層延伸的課題；十九大報(bào)告提出“建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”，要求從整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)化的視角深化巡視巡察體系；十九屆二中全會(huì)公報(bào)中的“依法建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)”，則將黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。十九屆四中全會(huì)又提出把中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的課題，學(xué)界開始將巡視研究的領(lǐng)域聚焦于巡視制度優(yōu)勢(shì)與治理效能上來(lái)。

黨的十八大以來(lái)，圍繞巡視制度優(yōu)勢(shì)與效能的研究呈現(xiàn)出三大視角：一是經(jīng)典文獻(xiàn)解讀的視角。何旗從習(xí)近平總書記的重要論述出發(fā)，指出十八大以來(lái)系統(tǒng)完備、精準(zhǔn)高效的監(jiān)督體系提升了黨內(nèi)效能[1]。鄂振輝闡明巡視巡察全覆蓋和政治巡視的功效，提出要繼續(xù)完善巡視巡察戰(zhàn)略格局[2]。二是政治原理詮釋的視角。李思學(xué)從政黨治理理論出發(fā)，明確全面推進(jìn)巡察工作對(duì)于治理基層微腐敗、凸顯政黨治理價(jià)值的重要性[3]。張學(xué)龍從巡視巡察聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐價(jià)值出發(fā)，探討了巡視巡察整體效能提升問(wèn)題[4]。三是工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的視角。潘春玲運(yùn)用十八大以來(lái)巡視工作的數(shù)據(jù)闡明巡視制度的優(yōu)勢(shì)與效能，指出中紀(jì)委審查案件的60%來(lái)自于巡視工作[5]。朱伯蘭通過(guò)理論與實(shí)踐創(chuàng)新的闡釋，總結(jié)了十八大以來(lái)巡視監(jiān)督在標(biāo)本兼治戰(zhàn)略作用方面的重要經(jīng)驗(yàn)[6]。毫無(wú)疑問(wèn)，既往關(guān)于巡視優(yōu)勢(shì)與效能的研究取得了一定的成就，但是，這些研究大部分視角相對(duì)寬泛，多著眼于黨內(nèi)監(jiān)督方面，對(duì)巡視研究的聚焦還需要進(jìn)一步增強(qiáng)；既往研究雖然從經(jīng)驗(yàn)、理論等不同角度進(jìn)行了總結(jié)，但如何將經(jīng)驗(yàn)研究與規(guī)范研究結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)黨內(nèi)巡視制度研究的學(xué)理性仍有探索空間，而如何將制度優(yōu)勢(shì)與效能轉(zhuǎn)化結(jié)合在一起作深入分析，還是比較新穎的研究視角。

1 黨內(nèi)巡視具有四大制度優(yōu)勢(shì)

黨內(nèi)巡視的制度優(yōu)勢(shì)是在對(duì)比其他類型的監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上得出的，是一種比較優(yōu)勢(shì)而非絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。一方面，無(wú)論從歷史視角還是從現(xiàn)實(shí)視角來(lái)看，黨內(nèi)巡視制度基于其監(jiān)督主體的權(quán)威性和監(jiān)督向度的特殊性等原因以及在政治生活中取得的監(jiān)督成效，說(shuō)明其具有其他監(jiān)督制度無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。另一方面，尺有所短、寸有所長(zhǎng)，黨內(nèi)巡視的制度優(yōu)勢(shì)并不否認(rèn)其自身仍有繼續(xù)發(fā)展和提升的空間，而且在推進(jìn)這一制度優(yōu)勢(shì)最大化及其向治理效能轉(zhuǎn)化過(guò)程中，也很有必要借鑒其他類型監(jiān)督制度取得的成果。

1.1 最有權(quán)威的一種監(jiān)督樣態(tài)

無(wú)論是政黨、國(guó)家還是社會(huì)，從監(jiān)督主體的視角看，監(jiān)督類型復(fù)雜多元，其中黨內(nèi)監(jiān)督是最重要的監(jiān)督樣態(tài)。作為黨內(nèi)監(jiān)督，根據(jù)監(jiān)督向度可分為自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督和同級(jí)平行監(jiān)督三種類型。其中，自上而下的組織監(jiān)督最有權(quán)威，而黨內(nèi)巡視便屬于這種自上而下的最有權(quán)威形式之特殊情形。黨內(nèi)巡視的權(quán)威性和制度優(yōu)勢(shì)，可從領(lǐng)導(dǎo)主體與監(jiān)督向度方面進(jìn)行分析。

首先，領(lǐng)導(dǎo)主體的優(yōu)勢(shì)。從權(quán)力制衡的角度看，監(jiān)督是否有力量，關(guān)鍵在于監(jiān)督者是誰(shuí)或誰(shuí)來(lái)組織，監(jiān)督者與監(jiān)督對(duì)象之間的權(quán)力關(guān)系怎樣?；诒O(jiān)督主體的不同，我國(guó)有黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、黨際監(jiān)督等各種不同的監(jiān)督類型。在黨和國(guó)家各項(xiàng)監(jiān)督制度中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的。從政權(quán)性質(zhì)看，我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[7]。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史形成的，也是得到廣大民眾認(rèn)同和支持的。正是基于黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督才成為各類監(jiān)督中最具優(yōu)勢(shì)的監(jiān)督。十八大以來(lái)，我們黨加強(qiáng)對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。十九大提出黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，協(xié)助黨的委員會(huì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，是為黨委主體作用的發(fā)揮提供有效載體、當(dāng)好參謀助手，進(jìn)一步體現(xiàn)了黨的委員會(huì)在監(jiān)督中的地位和作用。

其次，監(jiān)督向度的優(yōu)勢(shì)，即自上而下的組織監(jiān)督。作為黨內(nèi)監(jiān)督，根據(jù)監(jiān)督向度可分為自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督和同級(jí)平行監(jiān)督三種類型。相比而言，自上而下的組織監(jiān)督制度是最具有力量的監(jiān)督類型。在黨內(nèi)監(jiān)督中，我們黨強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督”[7]。同時(shí)要求強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，發(fā)揮巡視利劍作用，擦亮巡視利劍，聚焦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾。

1.2 最有推動(dòng)力的一種監(jiān)督樣態(tài)

一種監(jiān)督能否得到貫徹落實(shí)，主要取決于這種監(jiān)督有無(wú)推動(dòng)力。大凡有推動(dòng)力的監(jiān)督，不僅實(shí)施起來(lái)阻力較小，而且也易于呈現(xiàn)較好的監(jiān)督效果。相反，如果設(shè)計(jì)的監(jiān)督形式既無(wú)領(lǐng)導(dǎo)層實(shí)施決心，也無(wú)民眾認(rèn)同意識(shí)，那么實(shí)施起來(lái)和推進(jìn)下去的難度就會(huì)加大，也難以取得實(shí)際成效。黨內(nèi)巡視最有推動(dòng)力，這很大程度上得益于領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)注和群眾的認(rèn)同。

首先，我們黨貫徹黨內(nèi)巡視的意志堅(jiān)定性。這主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：一是重要報(bào)告之中。十九大報(bào)告提出要“堅(jiān)決糾正各種不正之風(fēng)，以零容忍態(tài)度懲治腐敗，不斷增強(qiáng)黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力”[7]，十八屆中央紀(jì)委工作報(bào)告要求“緊緊圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)”“不斷深化政治巡視”[8]，表明中央強(qiáng)化黨內(nèi)巡視推進(jìn)反腐的堅(jiān)定決心。二是重大會(huì)議之中。十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議明確傳達(dá)了中央反腐的決心，提出了“兩個(gè)沒有變”：即黨中央堅(jiān)定不移反對(duì)腐敗的決心沒有變，堅(jiān)決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢(shì)頭的目標(biāo)沒有變。三是新聞媒體之中。十九大新聞發(fā)言人庹震指出，“我們將以更大的決心、更大的勇氣、更大的氣力，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，不斷向人民交出優(yōu)異的答卷”[9]，表明了我們黨反腐敗工作常抓不懈的決心。我們的報(bào)紙雜志也緊緊圍繞反腐倡廉主題刊發(fā)系列相關(guān)文章，表明了我們黨反腐不松懈，治貪不放松。

其次，新時(shí)代人民群眾對(duì)黨內(nèi)巡視的普遍認(rèn)同。人民群眾對(duì)我們黨反腐敗取得成效的滿意度不斷提高。如果分年度來(lái)看的話，人民群眾對(duì)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐工作的滿意度是逐年上升的，比如，2012—2017年間分別是75%、81%、88.4%、91.5%、92.9%和93.9%[10]。這說(shuō)明，我們黨在反腐倡廉推進(jìn)過(guò)程中的成績(jī)得到了人民群眾的普遍認(rèn)可。根據(jù)人民論壇課題組2017年2月23日至3月16日的調(diào)查，民眾對(duì)于十八大以來(lái)反腐敗工作的創(chuàng)新印象最為深刻的前三位分別為“嚴(yán)糾‘四風(fēng)’，關(guān)口前移，控制腐敗增量”(61.8%)，“果斷‘打虎’，高頻‘滅蠅’，清除腐敗存量”(59.7%)，“巡視創(chuàng)新，‘利劍’常舉，使威懾常在”(49.5%)[11]。再次體現(xiàn)了人民群眾對(duì)黨內(nèi)巡視在反腐倡廉中的功能作用的認(rèn)同。十九大之后，伴隨我們黨對(duì)巡視全覆蓋和對(duì)腐敗的零容忍政策的出臺(tái)及其實(shí)施，人民群眾對(duì)巡視成效的滿意度進(jìn)一步提升。

1.3 最有資源的一種監(jiān)督樣態(tài)

任何監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)都需要理論支撐和經(jīng)驗(yàn)支持，監(jiān)督理論與經(jīng)驗(yàn)是監(jiān)督制度的重要資源。作為工人階級(jí)政黨，在監(jiān)督資源方面的視野是開放性的：一方面，馬克思主義理論是其重要的理論資源，黨內(nèi)巡視理論既是馬克思主義監(jiān)督理論發(fā)展的產(chǎn)物，也是馬克思主義監(jiān)督理論的重要內(nèi)容。另一方面，中華文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，中國(guó)古代巡視監(jiān)察工作的有益經(jīng)驗(yàn)也是黨內(nèi)巡視的重要資源。

首先，巡視理論資源豐富。馬克思主義監(jiān)督理論的實(shí)質(zhì)要義在于，人民掌握監(jiān)督罷免權(quán)，以防止社會(huì)公仆變成社會(huì)主人。為了使群眾監(jiān)督富有成效，馬克思還強(qiáng)調(diào)要“努力提高人民群眾對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督意識(shí)和能力”[12]25。馬克思、恩格斯、列寧等人也提過(guò)監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的建議，認(rèn)識(shí)到“只要監(jiān)督者與被監(jiān)督者處于一個(gè)利益共同體內(nèi)，監(jiān)督就無(wú)法進(jìn)行：只要監(jiān)督者受被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)和制約，監(jiān)督便無(wú)從談起”[13]255。為此，在實(shí)踐中還進(jìn)行過(guò)有效探索，如列寧曾明確中央監(jiān)察委員會(huì)與中央委員會(huì)平行，“把中央全會(huì)完全變成黨的最高代表會(huì)議，每?jī)稍麻_會(huì)一次，有中央監(jiān)察委員會(huì)參加” “中央委員會(huì)就會(huì)同中央監(jiān)察委員會(huì)一起最終走上變成黨的最高代表會(huì)議的道路”[14]362。

西方的分權(quán)制雖然在某種程度上可以避免權(quán)力的高度集中和濫用，但也難以規(guī)避由此帶來(lái)的權(quán)力間相互掣肘，而且“由于‘三權(quán)分立’式的民主建立在生產(chǎn)資料資本主義私有制的基礎(chǔ)之上，資本和財(cái)產(chǎn)的多寡在政治生活中仍然起著決定性的作用”[15]。但是，從人類政治文明的視角看，西方監(jiān)察專員制度與權(quán)力制衡理論，在一定程度上也能為黨內(nèi)巡視制度建設(shè)提供一些理論借鑒。如西方制度與理論注重監(jiān)督力量間的平衡，實(shí)施全面監(jiān)督?！皣?guó)家權(quán)力除三權(quán)相互制衡外，社會(huì)力量成為對(duì)國(guó)家行政、立法、司法權(quán)力制衡的重要方面?！盵16]52由此，黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新發(fā)展中也可以考慮嵌入更多類型的監(jiān)督力量。

其次，巡視經(jīng)驗(yàn)資源豐富。中國(guó)古代巡視監(jiān)察的經(jīng)驗(yàn)資源非常豐富，主要有五個(gè)方面：一是以上巡下的制度安排。除了歷代帝王親自到全國(guó)各地巡行外，許多王朝注重自上而下地設(shè)置巡視機(jī)構(gòu)和配備巡視人員，確保王權(quán)高度集中和杜絕地方割據(jù)。二是相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置。我國(guó)古代履行巡視監(jiān)察職責(zé)的官吏，大都只對(duì)皇帝或者委派部門負(fù)責(zé)，不受無(wú)關(guān)部門甚至上級(jí)官吏的干擾和影響，這種相對(duì)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)不受其他部門干涉的監(jiān)督方式，提高了巡視監(jiān)察的震懾性和實(shí)效性。三是顯隱并濟(jì)的巡視手法。歷代統(tǒng)治者大都注重明察與暗訪相結(jié)合，臨時(shí)派遣人員與固定常駐地方機(jī)構(gòu)相結(jié)合、定期與不定期相結(jié)合、公開與不公開相結(jié)合，這些方法與手段的綜合運(yùn)用保障了巡視的震懾警戒、反腐肅貪效果。四是注重賢能的主體要求。古時(shí)對(duì)于巡視官員強(qiáng)調(diào)秉公執(zhí)法、敢于直言的品格。五是上下聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作機(jī)制，古代的專制統(tǒng)治者為了有效運(yùn)作這一制度，注重機(jī)構(gòu)與人員方面的上下聯(lián)動(dòng)，一方面實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)巡視機(jī)構(gòu)的有效結(jié)合，另一方面注重將皇帝與巡視官員結(jié)合。這些做法在保證政令暢通方面起到了重要的作用。當(dāng)然，建立在專制制度基礎(chǔ)上的古代巡視監(jiān)察制度，歸根結(jié)底是為專制統(tǒng)治者服務(wù)的，無(wú)論是巡視監(jiān)察的立意還是手段選擇，都很難超越專制制度本身的制約，這便決定了其本身的局限性也十分突出，但其豐富的巡視經(jīng)驗(yàn)資源也是我們需要批判吸收的。

1.4 最有成效的一種監(jiān)督樣態(tài)

監(jiān)督制度的成效如何不僅體現(xiàn)在監(jiān)督制度體系及其實(shí)施辦法是否多樣、是否豐富等方面，更體現(xiàn)在這一監(jiān)督制度體系能否在實(shí)踐中得到遵循，能否推進(jìn)政治生活的良性發(fā)展。同樣，黨內(nèi)巡視的成效不僅體現(xiàn)在系列制度文件的出臺(tái)和助力反腐方面，也體現(xiàn)在國(guó)際社會(huì)對(duì)這一成果的高度認(rèn)同方面。

首先，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度建設(shè)成果豐碩。黨內(nèi)巡視成果主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：其一，制度文件出臺(tái)多。十八大之后，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗法規(guī)方面的制度密集出臺(tái)，2014年中國(guó)方正出版社編輯出版了24個(gè)制度文件《十八大以來(lái)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗法規(guī)制度匯編》，十八大至十九大之間又三次又對(duì)本匯編進(jìn)行增訂補(bǔ)充，此外還對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》進(jìn)行了兩次修訂。其二，“老虎、蒼蠅”斬獲多。通過(guò)一系列舉措，“打虎滅蠅”取得顯著效果，起到了威懾作用，得到了群眾的支持和認(rèn)同。其三，政治生態(tài)改善多。十九大報(bào)告在總結(jié)十八大以來(lái)黨的建設(shè)成就時(shí)，提及黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)。2018年的全國(guó)組織工作會(huì)議上再次提及“黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)”。從政治實(shí)踐上看，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)“四個(gè)意識(shí)”和強(qiáng)化政治巡視，促使黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一更加鞏固，黨的戰(zhàn)斗力顯著增強(qiáng)。二是注重從嚴(yán)治黨，推進(jìn)群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，“不忘初心、牢記使命”主題教育活動(dòng)等，進(jìn)一步密切了黨群關(guān)系。三是頒布了一系列黨內(nèi)政治活動(dòng)準(zhǔn)則，黨內(nèi)政治生活有章可循，黨員權(quán)利得到保障，“兩個(gè)維護(hù)”得到廣泛認(rèn)同。

其次，國(guó)際社會(huì)高度評(píng)判中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度建設(shè)的成果。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一是政黨與國(guó)家領(lǐng)袖的認(rèn)同。如俄羅斯總統(tǒng)辦公廳反腐敗問(wèn)題管理局局長(zhǎng)奧列格·普洛霍伊指出，“中國(guó)提出的‘老虎蒼蠅一起打’的理念和做法得到俄方認(rèn)同，中國(guó)的反腐敗經(jīng)驗(yàn)值得俄羅斯借鑒”[17]。美國(guó)前總統(tǒng)克林頓也認(rèn)為，習(xí)近平的愿景和決心，尤其是在反腐敗這一塊，我們需要給他鼓鼓掌，他實(shí)在是做得特別好。其二，透明國(guó)際專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)反腐成果的總體肯定。根據(jù)透明國(guó)際公布的數(shù)據(jù)，十八大以來(lái)中國(guó)清廉位次與得分穩(wěn)中有升。雖然我國(guó)并不完全認(rèn)同這份排名和得分，因?yàn)橥该鲊?guó)際得出的數(shù)據(jù)帶有鮮明的政治性。但是這份并不完美的排名與得分，還是從總體上肯定了中國(guó)的反腐工作，對(duì)我國(guó)下一步反腐工作也有積極的啟示意義。其三，國(guó)際政治學(xué)專家學(xué)者的贊賞。十八大以來(lái)，國(guó)際政治學(xué)者對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨反腐工作的目標(biāo)、方法和成效予以較高的評(píng)價(jià)，如馬卡比·克禮認(rèn)為，十八大以來(lái)中國(guó)反腐敗體制不斷完善，在嚴(yán)明黨的紀(jì)律和完善紀(jì)律體系方面成績(jī)突出[18]。斐爾·金特羅認(rèn)為，中國(guó)大力度、大規(guī)模堅(jiān)決打擊各層面腐敗卓有成效[19]。

2 黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化面臨四重考驗(yàn)

無(wú)論是從學(xué)理層面還是從經(jīng)驗(yàn)層面分析，制度優(yōu)勢(shì)并不等同于治理效能，因?yàn)橹贫葍?yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化受到多方面因素的影響。黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢(shì)的效能轉(zhuǎn)化同樣如此。結(jié)合中國(guó)政治實(shí)際，黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢(shì)的效能轉(zhuǎn)化不僅受制于領(lǐng)導(dǎo)層意志的堅(jiān)定性、民眾支持的一貫性和力度，還受制于巡視巡察聯(lián)動(dòng)的有效性以及各類監(jiān)督的系統(tǒng)性。

2.1 領(lǐng)導(dǎo)層意志的堅(jiān)定性

從領(lǐng)導(dǎo)學(xué)的角度看，領(lǐng)導(dǎo)層意志指領(lǐng)導(dǎo)人為達(dá)到某種目的而產(chǎn)生的一種心理狀態(tài)。領(lǐng)導(dǎo)層意志的堅(jiān)定與否、持續(xù)與否，影響到政策的連續(xù)性和落實(shí)力如何。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)層意志堅(jiān)定時(shí)，基于其意志形成的政策也易于貫徹，目標(biāo)達(dá)成的可能性也會(huì)更高，達(dá)成的速度也會(huì)更快。相反，若領(lǐng)導(dǎo)層意志猶豫不定，下級(jí)在貫徹領(lǐng)導(dǎo)層意志時(shí)，會(huì)因目標(biāo)不明確而出現(xiàn)無(wú)所適從的情況。黨內(nèi)巡視的制度優(yōu)勢(shì)之一是黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨特別強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)和看齊意識(shí)的落實(shí)，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?？梢姡h內(nèi)巡視中領(lǐng)導(dǎo)層意志尤其是中央領(lǐng)導(dǎo)層意志的集中統(tǒng)一對(duì)于這一制度優(yōu)勢(shì)的效能轉(zhuǎn)化影響很大。同時(shí)，推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度建設(shè)，將黨內(nèi)巡視的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，自然是圍繞政治巡視的定位展開，而政治巡視作為政治監(jiān)督的重要體現(xiàn)，也是圍繞其根本任務(wù)即“兩個(gè)維護(hù)”展開的。由此，領(lǐng)導(dǎo)層意志尤其是中央領(lǐng)導(dǎo)核心層的意志如何，對(duì)于黨內(nèi)巡視制度能否正確定位、能否有效貫徹落實(shí)，并能否將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的意義重大。

但是，無(wú)論從理論層面還是從黨組織自身特點(diǎn)來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)層意志的堅(jiān)定性也會(huì)受到一些挑戰(zhàn)。首先，從理論層面看，領(lǐng)導(dǎo)層意志作為實(shí)現(xiàn)特定目的而產(chǎn)生的一種心理狀態(tài)，具有一定的穩(wěn)定性，但也有一定的變化性。出現(xiàn)變化的原因有可能是基于目的本身的變化：一是當(dāng)特定目的或階段性目的達(dá)到以后，個(gè)體心理會(huì)出現(xiàn)勝利的滿足感，也有可能會(huì)認(rèn)為任務(wù)已經(jīng)完成，政策目標(biāo)需要進(jìn)一步調(diào)整。二是當(dāng)特定目的或階段性目的遭到挑戰(zhàn)后，個(gè)體心理會(huì)出現(xiàn)挫折感，會(huì)認(rèn)為任務(wù)無(wú)法完成，甚至懷疑目的定位出現(xiàn)問(wèn)題，需要對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。其次，從黨組織自身特點(diǎn)看，領(lǐng)導(dǎo)層意志的變化性也是存在的。一方面可能是基于理論層面所言的兩種原因，即便領(lǐng)導(dǎo)層群體沒有發(fā)生調(diào)整和變化，也會(huì)因?yàn)槟康谋旧戆l(fā)生變化而呈現(xiàn)心理狀態(tài)的調(diào)整。另一方面可能是基于領(lǐng)導(dǎo)層群體的調(diào)整和變化，由于新的領(lǐng)導(dǎo)層群體對(duì)于形勢(shì)判斷會(huì)有一些不同，即便強(qiáng)調(diào)政策的延續(xù)性和一貫性，也會(huì)因核心成員變化而出現(xiàn)整體領(lǐng)導(dǎo)層意志的調(diào)整和變化。所以有學(xué)者指出，領(lǐng)導(dǎo)層巡視反腐政治決心作為一種純主觀性的意識(shí)，受制于環(huán)境變化和對(duì)巡視認(rèn)識(shí)的變化，確實(shí)存在持續(xù)化的問(wèn)題[20]。

2.2 民眾支持的邊際性

從政治學(xué)的角度看，“合法性就是承認(rèn)一個(gè)政治制度的尊嚴(yán)性”[21]268。在政黨政治時(shí)代，執(zhí)政合法性反映的是一個(gè)執(zhí)政黨建構(gòu)的制度體系與治理效能獲得民眾的支持程度。任何性質(zhì)的執(zhí)政黨都試圖長(zhǎng)期執(zhí)政。為此，他們都希望獲得民眾的長(zhǎng)期支持。但是民眾支持不可能一直不變，它本身也是有波動(dòng)性和邊際性的。當(dāng)執(zhí)政合法性達(dá)到一定程度后，執(zhí)政黨通過(guò)執(zhí)政績(jī)效獲得民眾支持的程度與其執(zhí)政失誤造成執(zhí)政合法性的流失呈現(xiàn)均衡狀，執(zhí)政合法性就達(dá)到一個(gè)邊際。從一定程度上講，民眾是否支持，多大程度和多長(zhǎng)時(shí)間地支持執(zhí)政黨，取決于民眾對(duì)執(zhí)政成效綜合評(píng)判后的滿足性體驗(yàn)如何。當(dāng)民眾支持度與反對(duì)度在整體上達(dá)到相互抵消時(shí)，民眾對(duì)執(zhí)政成效的滿足感也達(dá)到一個(gè)峰值，此時(shí)便達(dá)到民眾支持的邊際。就我國(guó)近年來(lái)反腐績(jī)效而言，民眾一直是高度關(guān)注和支持的，我們黨也因此獲得了民眾的高度認(rèn)同。

毫無(wú)疑問(wèn)，民眾對(duì)我們黨反腐滿意度得益于有效的策略，尤其是我們黨不斷強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督和發(fā)揮巡視利劍的作用，貫徹全面從嚴(yán)治黨方略，從而使腐敗分子無(wú)處藏身，在不斷清除腐敗存量的同時(shí)，一定程度上遏制了腐敗的增量，進(jìn)而使黨內(nèi)政治生態(tài)和國(guó)家政治環(huán)境呈現(xiàn)良性發(fā)展。但是，腐敗作為世界性難題，很難徹底根除。我們黨一直強(qiáng)調(diào)，雖然反腐斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利，但是滋生腐敗的土壤依然存在，反腐倡廉還要長(zhǎng)抓不懈。

我們黨在加大反腐壓力的條件下，黨內(nèi)腐敗分子仍然出現(xiàn)，說(shuō)明黨內(nèi)不純的情況還不容樂觀，執(zhí)政黨的形象可能會(huì)因之受損。同時(shí)，在巡視工作中也存在一些令民眾置疑的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而群眾對(duì)強(qiáng)力反腐成果的認(rèn)同，大部分是基于客觀理性的評(píng)判，也存在一種情緒的非理性發(fā)泄。很明顯，這種發(fā)泄的情緒而非政治文化的對(duì)反腐的支撐是易于變化的[22]。由此，在黨內(nèi)巡視的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的過(guò)程中，我們要重視民眾支持度的變動(dòng)性。

2.3 上下聯(lián)動(dòng)的有效性

黨內(nèi)巡視作為一種制度體系，分為巡視與巡察兩大層級(jí)，上下聯(lián)動(dòng)的有效性主要是這兩大層級(jí)的有效互動(dòng)。從制度設(shè)定方面來(lái)看，通過(guò)設(shè)置巡視與巡察使巡視工作實(shí)現(xiàn)了不同層級(jí)黨組織的全覆蓋，減少了腐敗分子存在的空間。從實(shí)踐成效方面看，通過(guò)設(shè)置巡視與巡察工作、提出巡視巡察工作聯(lián)動(dòng)以來(lái)，巡視巡察在信息共享、經(jīng)驗(yàn)分享等方面取得了一定的進(jìn)展，提升了反腐成效。

巡視與巡察的良性互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)巡視的制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的重要?jiǎng)恿?。十八大以?lái)，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)省區(qū)市巡視工作的指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，進(jìn)而形成中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央和省區(qū)市分級(jí)負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)小組具體組織實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)現(xiàn)了巡視業(yè)務(wù)的“準(zhǔn)垂直化”管理，通過(guò)中央巡視的示范傳導(dǎo)、檢查傳導(dǎo)和制度傳導(dǎo)層層傳導(dǎo)壓力，督促省區(qū)市巡視工作進(jìn)展，形成巡視上下聯(lián)動(dòng)格局。同時(shí)，在巡視工作主體責(zé)任、客體范圍、方式方法以及主客體聯(lián)動(dòng)等工作機(jī)制方面也有創(chuàng)新發(fā)展。但是，在政治實(shí)踐中巡視與巡察工作有無(wú)互動(dòng)和有效互動(dòng)方面仍面臨領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制等挑戰(zhàn)。一方面，有些地方的巡視領(lǐng)導(dǎo)體制尚未真正建立起來(lái)，有的省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)市縣黨委巡察工作的領(lǐng)導(dǎo)力度不夠，未能切實(shí)履行全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。有的市縣黨委在承擔(dān)本地巡察工作及巡視巡察聯(lián)動(dòng)工作的主體責(zé)任方面落實(shí)得不夠得力，部分縣級(jí)黨委主體責(zé)任履行不積極、不主動(dòng)、不到位，等等。另一方面，有關(guān)巡視巡察的各項(xiàng)機(jī)制需要優(yōu)化，全國(guó)各地對(duì)統(tǒng)籌規(guī)劃巡視巡察的頂層設(shè)計(jì)還需進(jìn)一步完善，以推進(jìn)市縣巡察工作與巡視工作同步合拍，比如，溝通合作機(jī)制需要優(yōu)化，巡視巡察在實(shí)際工作中需進(jìn)一步共享必要的信息、資料、線索等，以發(fā)揮全面從嚴(yán)治黨的整體效應(yīng)。督導(dǎo)檢查機(jī)制需要優(yōu)化，在組織召開聯(lián)席會(huì)議、實(shí)施干部談心談話、加強(qiáng)人員業(yè)務(wù)指導(dǎo)、開展民情民意調(diào)查等方面還有較大的提升空間。保障機(jī)制需要優(yōu)化，要進(jìn)一步完善巡視巡察的機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、物資等方面的保障條件，等等。

2.4 各類監(jiān)督的系統(tǒng)性

從系統(tǒng)論的角度看，黨內(nèi)巡視制度屬于監(jiān)督制度的重要子項(xiàng)，而監(jiān)督制度是個(gè)大系統(tǒng)，至少涵蓋了黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等幾個(gè)層面。要建設(shè)清廉中國(guó)，應(yīng)同步推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。在實(shí)踐中，監(jiān)督推進(jìn)呈現(xiàn)一定的先后邏輯，即以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)國(guó)家監(jiān)督，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督，形成了三類監(jiān)督有機(jī)協(xié)調(diào)、良性互動(dòng)的局面。目前，社會(huì)監(jiān)督總體處于弱勢(shì)，再加上民眾的整體素養(yǎng)還有較大的提升空間，甚至部分人抱有“事不關(guān)己、高高掛起”的政治冷漠態(tài)度，而真正改善這種狀況需要長(zhǎng)期的政治文化建設(shè)，不斷提升全民族政治素養(yǎng)。所以，筆者認(rèn)為，當(dāng)下監(jiān)督的系統(tǒng)性主要側(cè)重于推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督的系統(tǒng)化整合，形成政黨監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。

推進(jìn)各類監(jiān)督的系統(tǒng)性，最為根本和關(guān)鍵的是推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督的系統(tǒng)架構(gòu)，包括制度體系與制度執(zhí)行兩個(gè)層面。首先，在制度體系層面，健全黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督制度體系，形成一個(gè)嚴(yán)密合理的制度系統(tǒng)，需要黨規(guī)和國(guó)法的制度協(xié)同。為此，應(yīng)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下健全中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，包括完備的黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律規(guī)范體系，使兩大制度體系能夠相互銜接、相互支撐和相互保障，使二者形成對(duì)所有黨員和公職人員的有效規(guī)約。其次，在制度執(zhí)行層面，要在會(huì)通黨規(guī)國(guó)法實(shí)體規(guī)定與程序要求的基礎(chǔ)上，促進(jìn)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的有效聯(lián)動(dòng)。一方面，在實(shí)體規(guī)定層面貫徹“紀(jì)嚴(yán)于法”的整體要求，同時(shí)規(guī)避現(xiàn)實(shí)政治生活中有可能存在的“以紀(jì)代法”“以紀(jì)代刑”情況，對(duì)于既構(gòu)成違紀(jì)又屬于職務(wù)違法犯罪行為的，要追究其法律責(zé)任。對(duì)于僅構(gòu)成違紀(jì)行為的，須按照黨規(guī)黨紀(jì)要求嚴(yán)格執(zhí)行。另一方面，在程序要求層面要貫徹黨紀(jì)優(yōu)先、政務(wù)處分次之、其他處理最后的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法程序機(jī)制，進(jìn)一步完善紀(jì)檢監(jiān)察和刑事司法的程序銜接，貫通監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查程序與檢察機(jī)關(guān)的審查起訴程序。毫無(wú)疑問(wèn)，法治中國(guó)建設(shè)不僅包括建立健全中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，還包括對(duì)這一體系的貫徹和實(shí)施，也包括黨規(guī)與國(guó)法兩大制度體系的執(zhí)行以及黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的互動(dòng)協(xié)同，這是個(gè)系統(tǒng)工程。為了促進(jìn)黨規(guī)國(guó)法監(jiān)督的協(xié)同，有些學(xué)者建議設(shè)立專門協(xié)同監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以理順監(jiān)督體制和機(jī)制[23]。

3 黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的策略

推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化，必須立足中國(guó)現(xiàn)實(shí)，在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)之上，將巡視與巡察制度貫穿起來(lái)、將黨規(guī)與國(guó)法會(huì)通起來(lái)，同時(shí)，必須著眼于世界政治，既要從中國(guó)古代巡視監(jiān)察制度中汲取“營(yíng)養(yǎng)”，也要批判地吸收西方資本主義議會(huì)監(jiān)察專員制度中的做法，做到古為今用和洋為中用。

3.1 堅(jiān)定黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最大優(yōu)勢(shì)

推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化，最為根本的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系和強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力。

黨內(nèi)巡視的制度優(yōu)勢(shì)是在歷史發(fā)展過(guò)程中積累的，是既往經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶。同時(shí)，這一制度優(yōu)勢(shì)又是緊密結(jié)合現(xiàn)實(shí)的，能夠根據(jù)實(shí)際情況變化不斷調(diào)適制度以更加契合時(shí)代的要求?？梢?，黨內(nèi)巡視制度不是封閉的制度體系，它本身也是在不斷變革、不斷完善和不斷創(chuàng)新的。要推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展，關(guān)鍵是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障這一制度不偏離政治方向，保障這一制度符合全面深化改革的總目標(biāo)。

黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展需著眼大局。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，才能著眼改革全局，注重各方面改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，才能從國(guó)家機(jī)構(gòu)有序運(yùn)行和黨的方針政策有效貫徹的高度，促進(jìn)黨內(nèi)巡視制度體系的完善發(fā)展。為此，一方面要按照黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本制度要求，建立不忘初心、牢記使命的制度、完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度、健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度、健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項(xiàng)制度、健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度、完善全面從嚴(yán)治黨制度六大制度建設(shè)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度體系。另一方面要增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)，形成“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”政治共識(shí)，落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度為國(guó)家根本領(lǐng)導(dǎo)制度的定位。

堅(jiān)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的最大優(yōu)勢(shì)是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。一要加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)強(qiáng)化各級(jí)黨委主體責(zé)任，強(qiáng)化巡視領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、巡視組的職責(zé)定位，強(qiáng)化巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)以及對(duì)應(yīng)完善制度文件，確保黨內(nèi)巡視制度體系完善符合黨規(guī)國(guó)法，使黨內(nèi)巡視制度的執(zhí)行力快速有效。二要加強(qiáng)黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)進(jìn)行共產(chǎn)主義理想信念教育，強(qiáng)化理論建設(shè)、意識(shí)形態(tài)建設(shè)，強(qiáng)化共產(chǎn)黨自我監(jiān)督的自覺認(rèn)知。通過(guò)加強(qiáng)宣傳教育，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)巡視的政治定位，純潔黨員思想、培育良好的工作作風(fēng)，形成思想認(rèn)識(shí)方面的統(tǒng)一。三要加強(qiáng)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)加強(qiáng)組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)，提高黨員個(gè)體的政治覺悟、思想素質(zhì)和實(shí)踐能力，選優(yōu)配強(qiáng)黨內(nèi)巡視主體，逐步形成巡視主體的選拔、任用、培育、淘汰的常態(tài)機(jī)制，保障巡視主體的鮮活性與技術(shù)性。四要加強(qiáng)黨的社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)黨的先進(jìn)性建設(shè)和貫徹以人民為中心的理念，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，創(chuàng)造條件吸納民眾參與黨內(nèi)巡視，不斷提升民眾參與黨內(nèi)巡視的主動(dòng)性與積極性，不斷創(chuàng)新民眾參與黨內(nèi)巡視的方式和渠道。

3.2 推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)

實(shí)現(xiàn)巡視巡察聯(lián)動(dòng)既是貫徹馬克思主義監(jiān)督思想實(shí)質(zhì)要義的根本要求，也是落實(shí)十九大以來(lái)黨的方針政策的必然選擇。十九大要求建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)，《中央巡視工作規(guī)劃(2018—2022年)》對(duì)建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制作了詳細(xì)部署。根據(jù)監(jiān)督理論要求和政策精神要求，推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)需要在領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制、制度體系和組織保障方面多重發(fā)力。

首先，要建立健全巡視巡察聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制?！敖∪舷侣?lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制，落實(shí)主體責(zé)任是根本保證”“建立上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，巡視巡察同向發(fā)力是關(guān)鍵所在?！盵24]在巡視巡察聯(lián)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)方面，一要確保黨內(nèi)巡視巡察的政治站位，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“兩個(gè)維護(hù)”，以中央巡視推動(dòng)、引領(lǐng)地方巡察發(fā)展。二要貫徹巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立巡視巡察人才流動(dòng)和良性互動(dòng)機(jī)制，通過(guò)完善組織考核制度，強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)的引導(dǎo)，進(jìn)而建立起規(guī)范化、制度化的組織領(lǐng)導(dǎo)制度。三要統(tǒng)籌做好巡視巡察宣傳報(bào)道，適時(shí)公布巡視巡察聯(lián)系方式、被巡視巡察的單位、巡視巡察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及整改情況，不斷創(chuàng)新宣傳手段方法，使民眾更易于參與到巡視巡察工作中來(lái)。在巡視巡察工作機(jī)制方面，應(yīng)著眼于統(tǒng)籌推進(jìn)巡視巡察聯(lián)動(dòng)體制一體化方面。為此，一要形成巡視巡察一體謀劃的總體布局，形成巡視巡察三方主體的責(zé)任分工：中央在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)時(shí)要統(tǒng)籌兼顧巡視巡察兩方面。省(自治區(qū)、直轄市)委及巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組要結(jié)合地方實(shí)際，周密安排部署本地區(qū)的巡視巡察工作。市縣巡察機(jī)構(gòu)需要制定與巡視“無(wú)縫對(duì)接”的工作方案。二要形成巡視巡察一體推進(jìn)的總體格局，形成常規(guī)巡視巡察與專項(xiàng)巡視巡察有效連接：一方面中央或省級(jí)巡視組在開展常規(guī)巡視工作時(shí)，市縣黨委巡察工作應(yīng)同步展開，實(shí)現(xiàn)巡視巡察全覆蓋。另一方面中央或省級(jí)巡視組就同一系統(tǒng)(部門)或同一主題開展專項(xiàng)巡視時(shí)，市縣黨委巡察工作也要同步展開，旨在發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性、傾向性問(wèn)題。

其次，要完善巡視巡察聯(lián)動(dòng)的制度體系和組織保障。在巡視巡察聯(lián)動(dòng)的制度體系方面，一要堅(jiān)持尊崇黨章精神，制定巡視巡察條例時(shí)不得與黨章內(nèi)容相矛盾，下位巡視巡察制度文件也不得與上位巡視巡察制度內(nèi)容相沖突。二要遵循《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》要求，結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定巡視制度和巡察制度的實(shí)施辦法。三要嚴(yán)格遵循制度文件備案規(guī)定，確保巡視巡察制度實(shí)施前有嚴(yán)格的審核，確保不同層級(jí)間的巡視巡察制度不沖突。在組織保障方面，既要強(qiáng)調(diào)黨委承擔(dān)起巡視巡察聯(lián)動(dòng)的主體責(zé)任，各級(jí)黨委應(yīng)對(duì)巡視巡察實(shí)施全過(guò)程管理，又要在此基礎(chǔ)上建立有效的專業(yè)人才培育、信息資料共享、成果運(yùn)用聯(lián)動(dòng)等機(jī)制。為此，一要打造巡視巡察人才隊(duì)伍保障，圍繞理想信念、政治紀(jì)律、專業(yè)技能等標(biāo)準(zhǔn)，以能者上、庸者下、劣者汰為原則，通過(guò)嚴(yán)格政治考核，逐步打造一支忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)难惨曆膊礻?duì)伍。二要構(gòu)建巡視巡察信息共享保障，構(gòu)建巡視巡察信息自上而下的垂直管理系統(tǒng)，共享系統(tǒng)內(nèi)平臺(tái)上的信息資源，既充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段進(jìn)行數(shù)據(jù)采集與分析，又充分發(fā)揮傳統(tǒng)工作匯報(bào)制度優(yōu)勢(shì)，厘清信息的真?zhèn)?，以便在上情和下情互通傳達(dá)信息的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題的“精準(zhǔn)制導(dǎo)”。三要構(gòu)建成果運(yùn)用聯(lián)動(dòng)保障，通過(guò)成果匯集整理與分析研判，既節(jié)約再次收集成果的各類成本，又益于快速解決共性問(wèn)題，形成信息聯(lián)動(dòng)與部門聯(lián)動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一。

3.3 借鑒人類共同的政治文明成果

黨內(nèi)巡視制度的優(yōu)勢(shì)有歷史的傳承，這種歷史不僅僅是黨自身的發(fā)展史，也是中華民族的文明史。當(dāng)前，中國(guó)政治制度的自信需建立在中國(guó)悠久文化的基礎(chǔ)之上，而其中很多文化就是制度成果的結(jié)晶。中國(guó)古代的巡視監(jiān)察成果豐厚，所積累的歷史財(cái)富在一些方面仍然可以為今天所用。推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度建設(shè)科學(xué)化，促進(jìn)巡視的制度優(yōu)勢(shì)向治理成效的轉(zhuǎn)化，很有必要汲取中國(guó)古代政治文明成果，實(shí)現(xiàn)中國(guó)古代政治文明的現(xiàn)代化。同時(shí)，黨內(nèi)巡視制度建設(shè)離不開世界政治文明的探索成果。

首先，汲取中國(guó)古代巡視制度成果。中國(guó)古代巡視監(jiān)察制度在以上巡下的制度安排、相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置、顯隱并濟(jì)的巡視手法、注重賢能的主體要求、上下聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作機(jī)制等優(yōu)勢(shì)給我們提供了一些有益啟示：完善黨內(nèi)巡視制度、發(fā)揮巡視制度優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)巡視制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化應(yīng)注重權(quán)責(zé)對(duì)等和監(jiān)督的雙向度，注重巡視機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和巡視工作的成效性，注重多種巡視方式的綜合運(yùn)用與創(chuàng)新，注重巡視主體素養(yǎng)與巡視隊(duì)伍建設(shè)，注重央地間巡視制度與巡察制度的上下對(duì)接。新時(shí)代，借鑒古代巡視制度一方面要揚(yáng)棄其效忠皇權(quán)的巡視意向、包羅萬(wàn)象的巡視內(nèi)容、風(fēng)聞言事的巡視方法以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政、審判機(jī)關(guān)功能交織和分分合合等制度弊端，另一方面要充分意識(shí)到古代巡視制度弊端給予今天的警示，實(shí)現(xiàn)巡視制度優(yōu)勢(shì)向巡視效能轉(zhuǎn)化時(shí)要注重巡視責(zé)任應(yīng)體現(xiàn)對(duì)上與對(duì)下的辯證性，巡視主體應(yīng)體現(xiàn)權(quán)責(zé)利之間的對(duì)等性、巡視內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)重點(diǎn)與難點(diǎn)的統(tǒng)一性，巡視方法應(yīng)體現(xiàn)明察與暗訪的互證性，巡視機(jī)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)自主與協(xié)同的有效性，等等。

其次，汲取國(guó)外相關(guān)監(jiān)督制度成果。西方監(jiān)察專員制度雖是為了捍衛(wèi)資本主義制度，也存在“議會(huì)監(jiān)察專員的權(quán)力是有限的，他的監(jiān)察對(duì)象主要是政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，不包括議會(huì)議員、議會(huì)機(jī)構(gòu)職員、大臣或內(nèi)閣成員、大法官及地方議會(huì)議員”[25]等方面的局限性，但辯證地看，這一制度對(duì)于完善黨內(nèi)巡視制度和推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化方面仍然有啟示意義。雖然西方監(jiān)察專員制度隨著歷史發(fā)展而不斷調(diào)整變化，但無(wú)論如何變化各國(guó)監(jiān)察專員基本上都具有兩個(gè)突出特征：一是擁有較為獨(dú)立的法律地位，官員的任免過(guò)程、職權(quán)行使過(guò)程以及職權(quán)行使的物資保障都具有獨(dú)立性；二是擁有較為寬泛的職責(zé)權(quán)力，監(jiān)督范圍廣泛、手段多樣且本身也受到監(jiān)督。在客觀評(píng)判西方監(jiān)察專員制度的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其可資借鑒的成果有三個(gè)方面，即監(jiān)督權(quán)力的有效性來(lái)自授權(quán)的權(quán)威性，監(jiān)督權(quán)力的實(shí)效性受制于權(quán)力的異質(zhì)性，監(jiān)督權(quán)力的長(zhǎng)效性取決于權(quán)力的合法性。黨內(nèi)巡視制度完善與制度優(yōu)勢(shì)的效能轉(zhuǎn)換應(yīng)強(qiáng)調(diào)巡視權(quán)力的異質(zhì)構(gòu)成，進(jìn)一步提升民眾對(duì)巡視制度的認(rèn)同度與支持度。

蘇聯(lián)監(jiān)督制度建設(shè)總體上是失敗的，但反觀蘇聯(lián)監(jiān)督制度教訓(xùn)實(shí)際上也是在汲取人類政治文明成果，其有益啟示有三個(gè)方面：一是，黨內(nèi)巡視作為特殊的黨內(nèi)監(jiān)督需要強(qiáng)化，但必須要體現(xiàn)政黨的性質(zhì)和國(guó)家的性質(zhì)，捍衛(wèi)共產(chǎn)黨的組織利益和廣大人民的根本利益，保障其為民的方向性。二是，黨內(nèi)巡視制度建設(shè)要保障巡視機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性，也要從人的因素出發(fā)處理好巡視工作中的問(wèn)題，要考慮權(quán)力運(yùn)行中人的因素的復(fù)雜性，防止巡視人員為所欲為。三是，黨內(nèi)巡視制度建設(shè)應(yīng)重在建設(shè)，這種建設(shè)不僅要完善各類巡視制度體系，更要關(guān)注制度體系的執(zhí)行力，推進(jìn)巡視制度的落實(shí)，不斷提升巡視制度的落實(shí)成效。

3.4 助力黨規(guī)國(guó)法的同頻共振

黨內(nèi)巡視的制度優(yōu)勢(shì)及其治理效能的轉(zhuǎn)化，既需要著眼于黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，也需要關(guān)注國(guó)法建設(shè)以及黨規(guī)國(guó)法間的同頻共振。

首先，助力黨規(guī)國(guó)法同頻共振必須同步推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與黨際監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督要突出政治性、政策性，也要突出綜合性、專業(yè)性，不僅要建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，還需要讓體系運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，注重體系運(yùn)行中的協(xié)調(diào)性與高效性。為此，一方面，應(yīng)繼續(xù)發(fā)展組織監(jiān)督的威力尤其是巡視監(jiān)督的利劍作用，并以組織監(jiān)督創(chuàng)造良好的環(huán)境來(lái)帶動(dòng)其他黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展。另一方面，要更好地培育和發(fā)展民主監(jiān)督與同級(jí)監(jiān)督。通過(guò)三管齊下、相互支撐，既能解決組織監(jiān)督的動(dòng)力源主要來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)層決心的局限性，又能突破監(jiān)督范圍主要集中于中下層的局限性。畢竟“一種政體如果要達(dá)到長(zhǎng)治久安的目的，必須使全邦各部分(各階級(jí))的人民都能參加而懷抱著讓它存在和延續(xù)的意愿”[26]88。同樣，黨際監(jiān)督也要進(jìn)一步理順民主黨派與中國(guó)共產(chǎn)黨的關(guān)系，發(fā)揮民主黨派作為異體力量的監(jiān)督功效。在黨內(nèi)巡視制度建設(shè)中，可以將這種異體力量嵌入進(jìn)來(lái)，主要有兩種做法值得探索：一是在巡視隊(duì)伍建設(shè)中，注重吸引其他黨派人員進(jìn)入巡視隊(duì)伍。巡視工作涉及領(lǐng)域復(fù)雜多樣，而有些民主黨派成員可以作為專家身份進(jìn)入巡視組，以提升巡視工作的科學(xué)性。二是在巡視工作中，注重汲取其他民主黨派對(duì)于巡視工作的建議和意見。巡視組進(jìn)駐巡視單位后，通過(guò)與所在區(qū)域民主黨派的深入溝通，廣泛汲取民主黨派的意見，有助于更加全面地了解巡視對(duì)象情況。

其次，助力黨規(guī)國(guó)法同頻共振必須同步推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督需要和外部監(jiān)督相結(jié)合，需以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性。黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督的有效結(jié)合，需要建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督監(jiān)察體系，化解監(jiān)督方面的碎片化。為此，一要修訂和完善國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)體系，通過(guò)建立健全反腐敗方面的國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系，促進(jìn)黨紀(jì)國(guó)法立法階段的銜接，加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法階段的協(xié)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨規(guī)國(guó)法的全面有效對(duì)接，尤其是要解決紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)和組織、信訪等部門及其他有關(guān)單位如何在實(shí)踐中支持配合巡視工作的具體做法等問(wèn)題。二要建立和完善黨和國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)同類職能機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合。為此，一方面需要在國(guó)家監(jiān)督層面進(jìn)行有效整合，厘清人大監(jiān)督、監(jiān)委監(jiān)督、司法監(jiān)督等國(guó)家監(jiān)督的職責(zé)。另一方面按照職能相近和效率優(yōu)先的原則，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督有效整合。三要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督手段整合，實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)?！巴ㄟ^(guò)整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，先完成檢察機(jī)關(guān)反貪等部門的轉(zhuǎn)隸，推動(dòng)人員融合和工作流程磨合”“監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。”[27]

總之，黨內(nèi)監(jiān)督是黨和國(guó)家的各項(xiàng)監(jiān)督制度中地位最為突出的監(jiān)督形式，黨內(nèi)巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，與其他具體監(jiān)督形式相比，有一定的制度優(yōu)勢(shì)，在反腐的政治實(shí)踐中既有治標(biāo)成效，也有治本功能。新時(shí)代進(jìn)一步將黨內(nèi)巡視的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，不僅有利于黨自身建設(shè)水平的提升，也有利于清廉中國(guó)和法治中國(guó)的建設(shè)，有利于推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義的健康發(fā)展。