區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的守正與創(chuàng)新

趙艾

黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局基本成型，黨的十九大更是將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。在兩個一百年的交匯點，面對世界百年未有之大變局，面對經(jīng)濟發(fā)展空間結(jié)構(gòu)的深刻變化，面對新發(fā)展理念高質(zhì)量發(fā)展的要求，面對即將開始的“十四五”規(guī)劃編制，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展該考慮什么、準備什么、做點什么？是不容回避的必答題。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。根據(jù)黨的十九屆四中全會精神，本文將從守正與創(chuàng)新的角度對新時期區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展談點看法。

一、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需秉持守正

所謂守正，就是堅持和鞏固。對于黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成型、可以制度化的理論和實踐，“十四五”時期要毫不含糊地堅持和鞏固。這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局的四梁八柱，是“承重墻”，不可撼動，動了可能會出大問題。

1.守正的具體內(nèi)容

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略的重要組成部分，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要內(nèi)容，是新時代推動中國區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是黨的十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”之一。黨的十六屆五中、六中全會也進一步予以闡述。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，實施了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)等引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略。黨的十九大正式提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并將其納入國家七大戰(zhàn)略之中。2018年11月，國家出臺《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，意味著中國進入了實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的新階段。

新時代的區(qū)域發(fā)展，從空間格局看，已形成京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等五大戰(zhàn)略構(gòu)筑成的基本格局。從補短板角度看，要加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，并將其作為首要任務(wù)。從發(fā)展板塊看，應(yīng)強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。從城鎮(zhèn)作用看，應(yīng)堅持以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。從內(nèi)容豐富性看，將支持資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快邊疆發(fā)展、堅持陸海統(tǒng)籌加快建設(shè)海洋強國等內(nèi)容納入，從而進一步豐富了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵，逐步形成了多層次的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系。黨的十八大以來，國家實施的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)取得重要進展和明顯成效。對于實踐證明是正確的東西，必須堅持和鞏固。

二、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需堅持創(chuàng)新

所謂創(chuàng)新，就是需要完善和發(fā)展的地方。就是在不動“承重墻”的情況下，根據(jù)形勢與任務(wù)、目標與要求、需要與可能進行與時俱進的“裝修”。非“承重墻”能打則打，能改則改，實在不行，可考慮根據(jù)需要和可能，搞點“加建”。當然了，“加建”部分不僅要與整體設(shè)計和整體風(fēng)格協(xié)調(diào)，還要符合“物業(yè)”管理條例。總之，新時期要善于找到騰挪的空間，并適時、適勢、適當加以完善和發(fā)展。

1.區(qū)域板塊分化不斷加深

找準創(chuàng)新，即需要完善和發(fā)展的地方，首先就是要找問題，堅持問題導(dǎo)向。而現(xiàn)階段，影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要問題是不平衡不充分，具體來講，就是分化。

2013 年以來，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，區(qū)域發(fā)展也出現(xiàn)了新趨勢、新變化。依靠創(chuàng)新驅(qū)動的東部沿海地區(qū)繼續(xù)保持較為穩(wěn)定的增長態(tài)勢，且表現(xiàn)出了更強的韌勁和慣性；主要依賴投資拉動、資源驅(qū)動的部分內(nèi)陸省份則經(jīng)歷了一輪較大幅度的經(jīng)濟下滑，在南北方之間、四大板塊之間、四大板塊內(nèi)部都出現(xiàn)了較為明顯的分化現(xiàn)象。

2018 年，區(qū)域分化格局進一步加劇，低速增長省份在北方蔓延擴大，東部整體增速出現(xiàn)下行，同時各板塊內(nèi)部的分化也在加深。首先是南北分化。從2013年開始，南方省份的總體增長速度開始超過北方省份，一直持續(xù)至今并且差距不斷擴大，呈現(xiàn)出經(jīng)濟增長“南快北慢”和經(jīng)濟總量占比“南升北降”的分化格局。其次是四大板塊分化。既存在板塊之間的分化，也存在板塊內(nèi)部的分化，這使得目前區(qū)域分化狀況更加復(fù)雜。具體表現(xiàn)為，東北地區(qū)的經(jīng)濟增速多年走不出困局，西部地區(qū)的經(jīng)濟增長速度領(lǐng)先優(yōu)勢弱化，東部地區(qū)經(jīng)濟增速放緩，中部地區(qū)經(jīng)濟增速相對較好。再者是國家重點戰(zhàn)略分化。京津冀、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等國家重點戰(zhàn)略在區(qū)域間也出現(xiàn)了增速分化。京津冀增速放緩，長江經(jīng)濟帶和粵港澳大灣區(qū)增速平穩(wěn)。此外，還有“胡煥庸線”兩側(cè)分化?！昂鸁ㄓ咕€”西北半壁經(jīng)濟增速下滑壓力增大?！昂鸁ㄓ咕€”西北半壁經(jīng)濟增速曾連續(xù)10 年超過東南半壁，增長勢頭強勁，但2017 年開始，西北半壁的經(jīng)濟增速低于東南半壁。就經(jīng)濟比重講，東南半壁略有上升，西北半壁略有下降。

2.解決區(qū)域分化問題的政策要求

解決上述分化問題，從政策角度看，需要梳理并完善現(xiàn)行分類管理的差別化區(qū)域政策，解決區(qū)域政策的碎片化問題，提高區(qū)域政策的互動性、互補性、協(xié)調(diào)性。

具體而言，一是梳理并完善經(jīng)濟功能區(qū)優(yōu)惠政策。改革開放以來，國家先后設(shè)立了一批不同類型的經(jīng)濟功能區(qū)，從早期的經(jīng)濟特區(qū)、沿海經(jīng)濟開放區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等，到隨后的保稅港區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、自由貿(mào)易港等，國家在賦予其明確功能定位的基礎(chǔ)上，均給予了相應(yīng)的優(yōu)惠政策。這些優(yōu)惠政策的確發(fā)揮過重要作用，但隨著形勢任務(wù)的變化，也必須要進行重新梳理，及時推進廢、改、立。

二是梳理并完善主體功能區(qū)調(diào)控政策。自2005 年以來，國家大力推進主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)。2010 年12 月，國務(wù)院頒布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，以規(guī)范空間開發(fā)秩序，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，促進人與自然和諧發(fā)展。新時期，要根據(jù)規(guī)劃的執(zhí)行落實情況及新情況、新問題，對不同類型主體功能區(qū)的主體功能定位、發(fā)展導(dǎo)向，以及財政、投資、人口、環(huán)境等方面的分類政策等進行梳理，發(fā)現(xiàn)問題、分析原因、予以整改。特別是要實事求是、因地制宜、差異施策、揚長避短、優(yōu)化發(fā)展，適合干什么就干什么，不搞整齊劃一的“一刀切”。

三是梳理并完善針對特殊類型區(qū)的援助政策。特殊類型區(qū)是全面建成小康社會、推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的突出“短板”和“弱項”，是區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的集中體現(xiàn)。但同時也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國家生態(tài)安全、能源資源安全、邊疆穩(wěn)定、民族團結(jié)進步的重要支撐。推動特殊類型區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，客觀上需要完善相關(guān)政策，從差別化轉(zhuǎn)向精準化，從面上覆蓋轉(zhuǎn)向點上發(fā)力，從依托大區(qū)域板塊轉(zhuǎn)向小區(qū)域范圍，從行政區(qū)劃線轉(zhuǎn)向跨區(qū)整合，從以地理單元施策轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟單元扶持，增強政策的精準性和有效性。

三、區(qū)域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展新思考

守正，堅持和鞏固則可。創(chuàng)新，完善什么、發(fā)展什么，怎么完善、怎么發(fā)展，則需要認真研究。具體而言，新時期實現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，需要著重注意以下3個方面。

1.持續(xù)加大改革力度，推動區(qū)域發(fā)展發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”

改革改的就是依然制約或不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制，從而構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。黨的十九大報告強調(diào)，要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。而促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動性、整體性，關(guān)鍵在深化改革和體制機制創(chuàng)新。

具體而言，一是健全市場一體化發(fā)展機制。黨的十九屆四中全會《決定》強調(diào)，要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，建設(shè)高標準市場體系。必須堅決清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，清除各種顯性和隱性市場壁壘，促進生產(chǎn)要素價格市場決定、跨區(qū)域自主有序流動和高效公平配置。加快建立各區(qū)域間統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。二是深化區(qū)域合作機制。2019 年8 月26日，在中央財經(jīng)委員會第五次會議上，習(xí)近平總書記在重要講話中強調(diào)，要研究推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局問題。要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，充分發(fā)揮承載發(fā)展要素的中心城市和城市群的帶動作用，完善空間治理，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。三是創(chuàng)新區(qū)域互助機制。完善先進幫后進的對口支援制度，創(chuàng)新幫扶方式，加強教育、科技、人才等幫扶力度，增強后進地區(qū)自身發(fā)展的“造血功能”，促進對口支援從單方受益為主向雙方受益轉(zhuǎn)化。在省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進度，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟。四是建立健全區(qū)際補償機制。完善能源消費總量和強度雙控制度，全面建立生態(tài)補償制度，健全區(qū)際利益補償機制和縱向生態(tài)補償機制。五是改革土地管理制度，增強土地管理的靈活性，不斷擴大優(yōu)勢地區(qū)的發(fā)展空間。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付。

2.進一步擴大開放，不斷增強區(qū)域發(fā)展的聯(lián)動效應(yīng)

2019年11月5日，在上海舉行的第二屆中國國際進口博覽會開幕式上，習(xí)近平總書記在主旨演講中指出，中國將繼續(xù)推動京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，并將制定黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的新型國家戰(zhàn)略，增強開放聯(lián)動效應(yīng)。

黨的十九屆四中全會《決定》明確指出，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制。實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放。首先，區(qū)域發(fā)展要與更大范圍的開放聯(lián)動，在區(qū)域上優(yōu)化對外開放的空間布局，既要加快自由貿(mào)易試驗區(qū)、自由貿(mào)易港等對外開放高地建設(shè)，又要推進各區(qū)域面上的整體開放。其次，要與更寬領(lǐng)域的開放聯(lián)動，根據(jù)不同區(qū)域的特點大幅放寬市場準入，包括在更多領(lǐng)域允許外資控股或獨資經(jīng)營等。再次，要與更深層次的開放聯(lián)動，積極推動貿(mào)易和投資自由化、便利化，具體包括健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理等制度。

黨的十九大報告指出，要以“一帶一路”建設(shè)為重點，堅持引進來和走出去并重，遵循共商共建共享原則，加強創(chuàng)新能力開放合作，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局。將西北、東北地區(qū)的發(fā)展與絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)密切聯(lián)系，將東南沿海地區(qū)的發(fā)展與21 世紀海上絲綢之路建設(shè)密切聯(lián)系。在中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項目的基礎(chǔ)上，加強國際陸海貿(mào)易新通道建設(shè)，提升中國西部地區(qū)與東南亞地區(qū)的互聯(lián)互通水平，加大對沿邊地區(qū)的開放力度。

3.更加重視公平共享，推動區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生“連鎖感應(yīng)”

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標就是通過解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題，增進各區(qū)域人民福祉，滿足各區(qū)域人民日益增長的美好生活需要，促進人的全面發(fā)展。黨的十九屆四中全會《決定》指出，必須健全國家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活，使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

具體而言，一是區(qū)域發(fā)展要與促進就業(yè)產(chǎn)生感應(yīng)，健全更充分更高質(zhì)量的就業(yè)促進機制。二是區(qū)域發(fā)展要與辦好教育產(chǎn)生感應(yīng)，構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系。三是區(qū)域發(fā)展要與完善全民社保體系產(chǎn)生感應(yīng)，建立有利于健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，穩(wěn)步提高保障水平。四是區(qū)域發(fā)展要與提高人民健康水平產(chǎn)生感應(yīng)，讓廣大人民群眾享有公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的健康服務(wù)。五是區(qū)域發(fā)展要與完善城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系產(chǎn)生感應(yīng)，健全人民文化權(quán)益保障制度。六是區(qū)域發(fā)展要與人民安居樂業(yè)、社會安定有序產(chǎn)生感應(yīng)，完善共建共治共享的社會治理制度。七是區(qū)域發(fā)展要與生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生感應(yīng)，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，促進人與自然和諧共生。八是區(qū)域發(fā)展要與脫貧攻堅產(chǎn)生感應(yīng)，圓滿完成脫貧攻堅任務(wù)，鞏固成果，防止返貧，推進鄉(xiāng)村全面振興。此外，共享，既是區(qū)域發(fā)展的理念，又是要求、任務(wù)和目標。新時期，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要高度重視區(qū)域發(fā)展的公平性，不僅要考慮區(qū)域整體的經(jīng)濟社會質(zhì)量提升，更要注重提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，讓各區(qū)域的人民群眾共享發(fā)展成果。