PPP模式在保障性住房領(lǐng)域的適用性研究及發(fā)展建議

陳宇峰，楊雨濛

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、引言

保障性住房作為我國住房體系的重要組成部分，在解決低收入人群住房問題方面起到了非常重要的作用。近年來，國家持續(xù)加大對保障性住房建設(shè)的支持力度，2011年—2014年，全國已累計開工建設(shè)各類保障性安居工程超過3200萬套，基本建成2000多萬套?！笆濉逼陂g保障性住房建設(shè)規(guī)模還將繼續(xù)擴(kuò)大。為保障建設(shè)計劃的順利推進(jìn)，國家有關(guān)部門出臺了一系列支持政策和措施，其中PPP(Public-Private Partnership，政府和社會資本合作模式)也被列為重點發(fā)展模式。但PPP在我國尚在起步規(guī)范發(fā)展階段，應(yīng)用于保障性住房建設(shè)的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗依然較為缺乏。本文從PPP的概念入手，結(jié)合國外發(fā)展經(jīng)驗，研究分析PPP模式在保障房建設(shè)運營中的適用性，并提出發(fā)展建議。

二、PPP概念及核心要義

據(jù)學(xué)者研究考證，在古羅馬奧古斯都時代的 Geographia中記載了在羅馬大帝授予意大利北部Salassi部落征收通行費的特許權(quán)，作為其養(yǎng)護(hù)道路的回報[1]。這可以看做是BOT的前身，也算是PPP模式的最初形態(tài)。19世紀(jì)以來，隨著城市化的逐步推進(jìn)，PPP在歐美國家市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域開始嶄露頭角。而進(jìn)入到20世紀(jì)后期，隨著城市化進(jìn)程的加快及政府財政支出壓力日漸增大，PPP真正進(jìn)入快速發(fā)展期。

(一)概念

PPP正式提出于上世紀(jì)末，多個國家、國際機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者給出了各自理解的PPP概念，但尚未能有一個權(quán)威或公認(rèn)的說法。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)以及政府性債務(wù)管理的逐步規(guī)范，國家出臺了一系列配套支持政策，鼓勵在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域中推廣運用PPP模式。根據(jù)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》等相關(guān)文件，PPP可總結(jié)為政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系；通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過使用者付費、可行性缺口補助以及政府付費獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化；按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配項目風(fēng)險，項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔(dān)。上述概念基本涵蓋了當(dāng)前國內(nèi)PPP模式的適用領(lǐng)域、職責(zé)分工、回報機(jī)制及風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

(二)PPP的核心要義

1. PPP不是融資模式

PPP模式的出現(xiàn)在一定程度上緩解了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的財政支持壓力，有觀點，特別是地方政府認(rèn)為PPP就是一種融資工具[2]。PPP模式通過引入社會資本確實拓寬了項目融資渠道，但筆者認(rèn)為，將PPP等同于一種融資模式的定位過于狹隘。PPP實為一種統(tǒng)籌政府及社會資源來創(chuàng)造更高效率、更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)，實現(xiàn)政府、社會資本和社會公眾多方共贏的項目運作方式。對于政府等公共部門，可減輕財政支出壓力，降低日常運管成本，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；對于私營機(jī)構(gòu)，可以拓寬業(yè)務(wù)至公共服務(wù)領(lǐng)域，獲取長期、穩(wěn)定、持續(xù)的投資收益，密切政企關(guān)系，提升企業(yè)品牌的社會影響力；對于社會公眾，可以獲得專業(yè)性更強(qiáng)，舒適度更好，性價比更高的公共產(chǎn)品或服務(wù)。

2. 公私雙方依法平等合作

PPP模式下，政府與社會資本雙方的合作要建立在依法平等互信的基礎(chǔ)上，通過充分協(xié)商達(dá)成共識，這是PPP項目能夠運行成功的根本所在。在合作中，如果政府方過于強(qiáng)勢將降低社會資本參與的積極性，制約社會資本發(fā)揮其專業(yè)性，進(jìn)而降低項目運作效率及產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量；如果社會資本方過于強(qiáng)勢將可能造成國有資源的損失或公共資源的過度利用，以及營運監(jiān)管及考核評價的失真。

3. 公私雙方保持長期合作關(guān)系

PPP模式下，政府與社會資本雙方的合作應(yīng)貫穿項目整個生命周期，而不是一次性交易。PPP項目周期一般都在10年以上，公私雙方需要按照各自的職責(zé)分工相互配合，共同推進(jìn)項目的建設(shè)和運營，并根據(jù)項目實際運行情況不斷協(xié)商調(diào)整項目合作方案，確保實現(xiàn)項目既定目標(biāo)。

4. 公私雙方利益共享風(fēng)險共擔(dān)

PPP項目一般投資規(guī)模較大、生命周期較長、運行結(jié)構(gòu)復(fù)雜、經(jīng)營收益較低、潛在風(fēng)險多而復(fù)雜，合理確定公私雙方的項目收益分配和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制對于PPP項目的平穩(wěn)運行十分重要。

5. 項目經(jīng)過物有所值(VFM)評價

論證一個項目是否適合采取PPP模式，通常要采取物有所值(VFM)評價。根據(jù)財政部PPP有關(guān)政策要求，PPP項目入庫前必須經(jīng)過物有所值評價。同時，對于可行性缺口補助及政府付費的PPP項目還應(yīng)增加地方政府財政承受能力評價，論證地方政府預(yù)期財政收入能否支撐項目未來的支出需要。

三、PPP模式在國外保障性住房建設(shè)中應(yīng)用情況

在英國、美國、加拿大等發(fā)達(dá)國家，PPP模式已經(jīng)在保障性住房領(lǐng)域有著多年的應(yīng)用，并取得良好的效果，其中不乏有益經(jīng)驗值得我們借鑒。

(一)英國

英國是最早應(yīng)用PPP模式的國家之一，并于上世紀(jì)末期在住房保障領(lǐng)域開始推廣應(yīng)用。英國住房保障強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，由社會住房基金(SHG)和各地方政府負(fù)責(zé)實施，SHG資金來源主要為各類房地產(chǎn)開發(fā)運營企業(yè)，資金應(yīng)用于保障性住房建設(shè)、運營及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。部分房地產(chǎn)項目還被要求配建一定比例的保障性住房來增加政策房供給。英國政府提出“共有產(chǎn)權(quán)”政策鼓勵社會資本參與保障性住房的建設(shè)?！肮灿挟a(chǎn)權(quán)”政策允許開發(fā)商持有保障性住房的一部分產(chǎn)權(quán)(開發(fā)商持有的該部分產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，也可以抵押融資用于后續(xù)房產(chǎn)的開發(fā))，通常不超過30%，作為長期租金收入和房屋未來溢價之后的補償，以達(dá)到永久性保持住房“可支付”特性。

(二)美國

美國聯(lián)邦政府通過設(shè)置廣泛的政策及金融機(jī)制激勵私營部門以及非盈利機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共住房的建設(shè)，很多地方政府也制定了本地區(qū)保障房的發(fā)展戰(zhàn)略。非盈利機(jī)構(gòu)是美國地方政府推行公共住房項目的最主要合作伙伴之一。社區(qū)發(fā)展公司(Community Development Corporations)是全美影響力巨大的住房非盈利組織，30多年來在很多城市都很活躍，并且獲得了聯(lián)邦政府、州政府及市政府的資助。美國大多數(shù)非盈利住房組織的宗旨是無限期地為低收入、住房需求最迫切的家庭提供廉租房，因此他們受到各州和地方政府的極大歡迎。每個保障性住房項目都極有可能獲得直接撥款、無息貸款或者延期歸還的貸款，從而降低了資金成本和租金的盈虧平衡點，對社會資本也形成了更大的吸引力。

(三)加拿大

加拿大在保障性住房領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式參與項目建設(shè)、運營也取得了良好的效果。對于非產(chǎn)權(quán)型保障性住房如廉租房等，加拿大聯(lián)邦、省、市三級政府通常都會給予政策、土地或資金支持，如Bob Ward廉租住房項目，政府方面提供了土地及超過40%的建設(shè)資金。該類項目往往都會有較為明確的目標(biāo)群體，如上述項目要求租戶為年齡在 35-64 歲的低收入人士、精神分裂癥患者、抑郁癥或情感障礙人士。項目社會資本方一般為具有該類項目建設(shè)、運營專業(yè)經(jīng)驗的非營利性組織，同時通過設(shè)定合理的租金(一般不超過承租人收入的30%)來滿足項目日常運營維護(hù)的支出，無政府財政的持續(xù)資助。

(四)經(jīng)驗總結(jié)

從上述國家PPP模式在保障性住房領(lǐng)域應(yīng)用情況看，成功的關(guān)鍵因素主要為：一是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。在PPP模式下的保障性住房建設(shè)運營中，政府的職能沒有減輕而是發(fā)生了轉(zhuǎn)變。除了要給予土地、資金方面的支持外，政府還要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃與組織推動。二是社會資本方要降低收益預(yù)期。既然參與保障性住房建設(shè)運營，就要面對項目短期內(nèi)無法實現(xiàn)收益的現(xiàn)實，社會資本方要以做公益性項目的定位做好長期預(yù)算。三是共有產(chǎn)權(quán)住房對項目預(yù)期收益的分配更加靈活、合理，有利于吸引社會資本參與保障性住房建設(shè)運營。四是要有明晰的責(zé)權(quán)關(guān)系。政府、社會資本及使用者三方需建立明晰的責(zé)任權(quán)力關(guān)系，保障PPP模式下保障性住房項目的建設(shè)、運營能夠平穩(wěn)順暢。

四、PPP模式的適用性分析

并非所有的保障性住房項目都適合采取PPP模式，判定一個保障性住房項目是否適用PPP模式可從PPP基本概念及特點著手，進(jìn)行多維度分析。

(一)政府和社會資本合作的持續(xù)性

PPP模式下政府和社會資本的合作應(yīng)是貫穿項目全生命周期的長期持續(xù)性合作，而不是一次性交易。因此，對于目前國內(nèi)可擁有物業(yè)產(chǎn)權(quán)、以銷售為主，并不需要政府和社會資本共同長期持續(xù)運營的保障性住房項目，如經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房項目，不適宜采取PPP模式。同樣，對于后續(xù)規(guī)劃建設(shè)以商品房、經(jīng)濟(jì)適用房或限價商品房為主的棚戶區(qū)改造項目，也不適宜采取PPP模式。

(二)項目建設(shè)運營的主導(dǎo)方

現(xiàn)階段，我國尚不具備類似美國社區(qū)發(fā)展公司的非營利性住房保障社會組織，解決低收入家庭住房問題依然是各級政府的重要職責(zé)，政府在保障性住房建設(shè)、運營中起到絕對的主導(dǎo)作用。在PPP模式下，政府和社會資本方合作基礎(chǔ)是平等協(xié)商，因此對于擬采用PPP模式建設(shè)運營的保障性住房項目就需要政府在合作中適當(dāng)讓渡項目主導(dǎo)權(quán)，同時在社會資本的選擇上以國有企事業(yè)單位為主。

(三)物有所值評價

根據(jù)目前政策規(guī)定，PPP項目入庫前必須通過物有所值評價。對于保障性住房項目，應(yīng)弱化其房地產(chǎn)行業(yè)屬性，在評估其經(jīng)濟(jì)可行的同時，應(yīng)更多關(guān)注其社會保障屬性，全面評估PPP模式下項目的建設(shè)、運營成本是否降低，效率是否提高，提供的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量是否明顯優(yōu)化等，以此判斷項目是否適合采取PPP模式。

(四)融資可行性

PPP模式不是融資方式，但PPP項目離不開融資，甚至可以說項目融資能否按計劃實現(xiàn)直接關(guān)系到整個PPP項目的成敗。對于商業(yè)銀行而言，評估一個PPP項目是否可行，除必要的合法性要件齊備外，關(guān)鍵是要看項目的第一和第二還款來源是否充足，即項目自身是否具有長期、持續(xù)、穩(wěn)定、足額的現(xiàn)金流入，以及是否具備覆蓋貸款本息且易于實現(xiàn)的擔(dān)保能力。

(五)典型案例[3]

唐家?guī)X公租房項目位于北京西北五環(huán)外的西北旺鎮(zhèn)，屬于典型的城中村，周邊分布著很多高新技術(shù)企業(yè)，從業(yè)人員數(shù)量眾多，且大學(xué)畢業(yè)生占比較高，住房需求很大，是典型的蟻族聚集地。為了改善當(dāng)?shù)厣瞽h(huán)境，解決大量高技術(shù)企業(yè)員工特別是低收入人群的住房需求，海淀區(qū)政府決定在該地區(qū)建設(shè)公租房。該項目擬建公租房十萬平方米，總投資約3.7億元，項目采取BOT方式運作，建設(shè)期2年，特許經(jīng)營期15年。該項目政府方以土地作價入股，并負(fù)責(zé)舊村土地征收及土地性質(zhì)變更工作，很大程度上減輕了社會資本方的前期投入壓力，降低了項目總體建設(shè)成本。該項目建設(shè)資金來源為開發(fā)企業(yè)及商業(yè)銀行貸款，根據(jù)資料按32元/平米/月的租金計算，貸款期內(nèi)項目凈現(xiàn)值大于0，項目償債備付率大于1，項目自身償債能力良好。同時，海淀區(qū)政府一次性預(yù)支了10年期5億元租金，為項目建設(shè)提供了有力保障。目前，該項目已全面投放市場，解決了周邊弱勢、低收入群體的住房需求。

五、PPP模式在保障性住房領(lǐng)域的推廣應(yīng)用建議

在保障性住房項目建設(shè)、運營中引入PPP模式有利于提高項目運作效率，提升產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量，緩解政府財政支出壓力，因此在保障性住房領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式具有十分重要的意義。從目前發(fā)展情況看，PPP模式在保障性住房領(lǐng)域應(yīng)用推廣并不順利，在政策、法規(guī)、社會資本認(rèn)可度等方面還存在很多問題。結(jié)合前文分析，提出如下發(fā)展建議。

(一)細(xì)化保障性住房支持政策

保障性住房建設(shè)運營中政府依然發(fā)揮主導(dǎo)作用，在PPP模式下的保障性住房建設(shè)運營中，政府的職能沒有減輕而是發(fā)生了轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)更多地給予政策支持，并以法律條文形式予以明確，地方政府應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域項目統(tǒng)籌規(guī)劃，為保障性住房項目提供更為靈活的土地政策，進(jìn)一步明確財政資金支持政策，設(shè)定合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，給予社會資本更大的發(fā)揮空間，保障項目順利推進(jìn)。

(二)引導(dǎo)開發(fā)企業(yè)主動參與保障性住房建設(shè)

隨著商品房市場的日趨成熟，特別是越來越多的大中型城市逐步進(jìn)入存量房時代，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的運營模式和盈利模式也在逐漸發(fā)生變化，越來越多的房企開始主動進(jìn)行業(yè)務(wù)經(jīng)營轉(zhuǎn)型，以尋求更加長遠(yuǎn)的企業(yè)發(fā)展模式。PPP模式下的保障性住房項目具有運營周期長、收益穩(wěn)定、風(fēng)險相對可控等特點，房企介入該類項目，有利于企業(yè)調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，從快消模式轉(zhuǎn)向持有運營模式，從單純銷售產(chǎn)品轉(zhuǎn)向提供產(chǎn)品+綜合服務(wù)，既可樹立企業(yè)投身公益的良好社會形象，又能促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是目前房企轉(zhuǎn)型發(fā)展的可行途徑之一。

(三)以棚改為基礎(chǔ)融合多業(yè)態(tài)發(fā)展

作為保障性住房的重要成員，棚戶區(qū)改造項目內(nèi)涵更加豐富，PPP模式適用空間更大。可以把廉租房、公租房、共有產(chǎn)權(quán)房等多類型保障性住房與棚戶區(qū)改造項目相結(jié)合，使其具有長期運營的基礎(chǔ)。同時，可為項目配置一定的創(chuàng)收空間，平衡或提升項目總體收益水平，吸引社會資本主動參與項目建設(shè)和運營。

(四)商業(yè)銀行要給予穩(wěn)定全面的金融保障

保障性住房建設(shè)、運營資金需求量大，離不開金融機(jī)構(gòu)的支持。商業(yè)銀行既要遵從市場化原則，又要履行回饋社會、支持民生的社會責(zé)任。在PPP模式下，商業(yè)銀行應(yīng)充分發(fā)揮自身在資金、客戶資源及多元化經(jīng)營等方面的優(yōu)勢，全流程參與項目方案制定、建設(shè)施工、運營管理等，為項目提供全方位的綜合金融服務(wù)，保障項目順利實施。同時，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)給予商業(yè)銀行一定的政策支持，鼓勵商業(yè)銀行積極為國家住房保障工程添磚加瓦。

六、結(jié)語

住房保障體系建設(shè)是一項長期、持續(xù)性、系統(tǒng)化工程，單純依靠政府主導(dǎo)推動難度巨大，且效率不高。PPP模式所倡導(dǎo)的“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，能更好地統(tǒng)籌各方資源，發(fā)揮政府和社會資本各自專長，更好地為社會提供產(chǎn)品和服務(wù)。但PPP模式在保障性住房領(lǐng)域的應(yīng)用尚處于起步階段，仍需要我們不斷地開展學(xué)術(shù)研究和實踐探索。