制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)為治理效能： 深圳經(jīng)濟特區(qū)40年的發(fā)展之道

陳家喜 焦嘉欣

為什么深圳能夠從一個邊陲的小鎮(zhèn)迅速成長為國際化的創(chuàng)新型城市？為什么在諸多的經(jīng)濟特區(qū)、政策實驗區(qū)和改革先行區(qū)，深圳能夠脫穎而出一枝獨秀？40年來深圳經(jīng)濟特區(qū)快速發(fā)展的奧秘在哪里？經(jīng)過40年的發(fā)展歷程，深圳經(jīng)濟特區(qū)已迅速崛起為擁有千萬人口的現(xiàn)代化國際大都市。2019年，深圳GDP位居中國城市第三，城市經(jīng)濟競爭力位居全球第四；上市公司數(shù)量達308家，位居全國第二；在各類領(lǐng)域的建設(shè)與發(fā)展中，深圳勇創(chuàng)千余項第一。在科技和創(chuàng)新雙向引領(lǐng)的驅(qū)動下，深圳成為名副其實的創(chuàng)新之都、活力之都、開放之都。

相關(guān)研究認為，深圳之所以能夠快速的發(fā)展，源于毗鄰香港獨特的地緣優(yōu)勢，可以不斷學習香港的經(jīng)濟模式和治理經(jīng)驗；中央不斷賦予深圳的政策優(yōu)惠，從經(jīng)濟特區(qū)到綜合配套改革試驗區(qū)，再到粵港澳大灣區(qū)和中國特色社會主義先行示范區(qū)；深圳的改革精神，不斷探索、試驗和突破，努力在各項改革領(lǐng)域走在全國前列；①陳家喜、黃衛(wèi)平等：《深圳經(jīng)濟特區(qū)的政治發(fā)展（1980-2010）》，北京：商務(wù)印書館，2010年，第7—8頁。深圳特有的文化觀念，如“時間就是金錢,效率就是生命”、“空談?wù)`國,實干興邦”、“敢為天下先”②謝志巋、李卓：《移民文化精神與新興城市發(fā)展：基于深圳經(jīng)驗》，《深圳大學學報》2017年第5期。等等。

縱觀深圳經(jīng)濟特區(qū)40年歷史進程，無論是政治經(jīng)濟領(lǐng)域的成就還是科技創(chuàng)新領(lǐng)域的騰飛，“深圳速度”的背后是對每一次機遇的準確把握，是對制度優(yōu)勢的充分轉(zhuǎn)化。制度型塑著人們在政治、社會或經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，確立了社會成員的共同目標，進而調(diào)動其積極性與創(chuàng)造性，從而在各個領(lǐng)域發(fā)生作用產(chǎn)生績效。③道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海：格致出版社，2008年，第3頁。深圳通過一系列“政策試驗”形成制度優(yōu)勢，如市場治理領(lǐng)域的市場適應與放松規(guī)制、社會治理領(lǐng)域的開放包容與人才吸引、政府治理領(lǐng)域的發(fā)展引導和服務(wù)提升、政黨治理領(lǐng)域的制度回應與創(chuàng)新發(fā)展，這些制度優(yōu)勢反過來成為推進特區(qū)發(fā)展的強勁動力，轉(zhuǎn)化為顯著的治理效能，進而創(chuàng)造了世界城市發(fā)展史上的奇跡。

一、市場治理：適應市場與放松規(guī)制

（一）從觀念創(chuàng)新到制度變革

“時間就是金錢，效率就是生命”，1979年的蛇口工業(yè)區(qū)敢為人先的喊出了這句響徹時代的口號。1979年，蛇口工業(yè)區(qū)建設(shè)首項工程蛇口港之時，為了提高工人的積極性創(chuàng)造性地實行了定額超產(chǎn)獎勵制度，打破了平均主義獎勵法，推動了工程的進展，使得工期縮短一個月完成。隨后，蛇口工業(yè)區(qū)分別針對其管理機構(gòu)、干部制度、用工制度等政治、經(jīng)濟、社會管理體制進行了全面改革。鄧小平在深圳經(jīng)濟特區(qū)的首次視察結(jié)束后，到上海談話時指出：“我們的建筑施工速度慢得很，像蝸牛爬。深圳蛇口因為采取責任制，建筑速度快，幾天一層樓。建筑隊伍還是那些人，只是辦法改了一下。我們的一些制度要改，吃大鍋飯不行?！雹僦醒胛墨I研究室編：《鄧小平思想年譜 （1975—1997）》，北京：中央文獻出版社，1998年，第277頁?！翱照?wù)`國，實干興邦”理念下誕生了當時中國第一高樓——深圳國貿(mào)大廈“三天一層樓”的工程記錄。1982年10月深圳國貿(mào)大廈立起動工，至1985年12月拔地而起，僅歷時37個月。從最初七天搭建一層樓，到第31層開始，施工速度穩(wěn)步在三天一層，“深圳速度”成為經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的標志。國貿(mào)大廈的建成速度快，固然與采用先進的技術(shù)工藝和器械設(shè)備相關(guān)，但是究其根本更與制度相關(guān)。技術(shù)與設(shè)備由人操控，如果不革新當時僵化的管理體制與“大鍋飯”的分配制度，沒有實行責任制，是不可能出現(xiàn)“深圳速度”的。

（二）從市場經(jīng)濟試驗田到營商制度先行區(qū)

深圳經(jīng)濟特區(qū)被賦予社會主義市場經(jīng)濟“試驗田”的角色，即在國家的統(tǒng)一調(diào)控下，在深圳這片區(qū)域中進行大膽嘗試、容誤容錯的經(jīng)濟體制改革，以盡快突破當時計劃經(jīng)濟滯后所帶來的僵局，探索并建立適于發(fā)展生產(chǎn)力的社會主義市場經(jīng)濟新體制。這一“試驗田”在經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)初期主要體現(xiàn)為經(jīng)濟體制上的“四個為主”：一是特區(qū)建設(shè)資金以吸引外資為主；二是在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上，形成了中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、外商獨資企業(yè)為主的“三資企業(yè)”；三是特區(qū)以產(chǎn)品的出口外銷作為主要經(jīng)貿(mào)形式；四是特區(qū)形成了在國家宏觀指導下，以市場調(diào)節(jié)為主要經(jīng)濟活動的模式。圍繞“四個為主”的經(jīng)濟體制，深圳經(jīng)濟特區(qū)先后就財政體制、企業(yè)所有制、市場監(jiān)管、土地管理、工資制度等進行了配套改革試驗，為社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展提供了示范樣本。

深圳經(jīng)濟特區(qū)重視通過制度建設(shè)培育優(yōu)越的營商環(huán)境。2008年，深圳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化政府服務(wù)促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干措施》，涉及加強對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展的引導與服務(wù)、支持企業(yè)開拓國內(nèi)外市場、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等七個方面28條舉措，以營造更宜企業(yè)成長與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的營商環(huán)境。2013年3月，深圳正式啟動全國首創(chuàng)的新商事登記制度改革，率先革新原本門檻高、效率低、程序繁瑣、行政干預多的商事登記體制。2015年7月，深圳發(fā)放首張“多證合一、一照一碼”的營業(yè)執(zhí)照，減免繁雜的各類證照辦理以及企業(yè)名稱申報、注銷程序。2018年，深圳出臺改革營商環(huán)境政策，推出20項改革措施126個政策點，努力營造服務(wù)效率高、管理規(guī)范、市場最具活力、綜合成本最佳的國際一流營商環(huán)境。2020年3月，深圳發(fā)布優(yōu)化營商環(huán)境改革重點任務(wù)清單，涉及商事登記制度、項目審批制度、市政設(shè)施接入服務(wù)、不動產(chǎn)登記辦理、便利企業(yè)融資、促進跨境貿(mào)易便利化納稅服務(wù)等14個重點領(lǐng)域210項改革措施。

營商環(huán)境政策的試驗和推出，帶動了市場主體的發(fā)展與成長，人才的培育與扎根，投資者的預估與期望，進一步強化了深圳作為市場經(jīng)濟的先行區(qū)地位。良好的營商環(huán)境猶如企業(yè)的培養(yǎng)皿，能夠匯聚更多資源，為企業(yè)發(fā)展提供政策、資金、技術(shù)、人才等動力要素支持，從而激發(fā)市場活力，提升經(jīng)濟活躍度。1979年深圳GDP僅為1.96億元，人均GDP只有606元，建立經(jīng)濟特區(qū)以來各項經(jīng)濟指標實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。2017年深圳GDP首次突破2萬億大關(guān)，位居全國第三。2019年GDP以2.62億元位居全國第三；進出口總額達29773.86億元；深圳每千人擁有商事主體247.3戶，創(chuàng)業(yè)密度居全國大中城市第一。①《深圳市2019年政府工作報告》，《深圳特區(qū)報》2019年2月1日。

二、社會治理：開放包容與人才吸引

（一）“來了就是深圳人” 的包容性制度

不同于國內(nèi)其他城市，深圳是一個新興的移民城市。在獨特的歷史機緣、地緣與人緣背景下，造就了深圳開放包容的城市特質(zhì)?！皝砹司褪巧钲谌恕辈粌H是根植于深圳城市精神的文化觀念，更體現(xiàn)出海納百川、包容并蓄、容新容異容繁的城市魄力。為了保障外來人口安居樂業(yè)，深圳不斷改革住房、社保、戶籍等制度，打造彈性化、親和性的包容性城市。出臺實施的《深圳市人才安居辦法》，針對不同層次的人才制定了包括高層次人才三年租房免租金、購房補貼；新引進人才每人6000元至12000元租房補貼等緩解住房壓力的政策。2016年，深圳率先在全國試點成人醫(yī)保移動支付業(yè)務(wù)。自2019年9月起，深圳正式開通重特大疾病補充醫(yī)療保險、醫(yī)療救助異地就醫(yī)“一站式”結(jié)算系統(tǒng)。自此，深圳實現(xiàn)異地就醫(yī)住院費用直接結(jié)算、基本醫(yī)療保險、地方補充醫(yī)療保險、重特大疾病補充醫(yī)療保險及醫(yī)療救助費用在異地就醫(yī)平臺可直接記賬的“一站式”服務(wù)平臺。②《異地就醫(yī)備案實現(xiàn)網(wǎng)上“秒批”》，《深圳特區(qū)報》2019年11月21日。此外，深圳市不斷修訂戶籍制度，通過積分制入戶、人才引進條件入戶、政策性納稅入戶等，不斷拓寬外來人口落戶深圳的門檻。

在快速現(xiàn)代化的進程中，開放、包容、多元的城市氛圍吸引了來自世界各地不計其數(shù)的人才匯聚于此，這些第一次踏上深圳這片熱土、第一次來深圳務(wù)工、第一次在深圳入職、第一次在深圳創(chuàng)業(yè)的“新深圳人”為深圳發(fā)展注入了強勁的活力。據(jù)統(tǒng)計，深圳市常住人口從1979年的31.26萬增長至2019年的1343.88萬人，40年間實現(xiàn)了42倍的增量。2019年常住流動人口818.11萬人，居全國第三；深圳蟬聯(lián)全國主要城市人口吸引力指數(shù)排行第一名。③《2019年度中國城市活力研究報告》，百度慧眼，http://huiyan.baidu.com/reports/landingid=51。深圳善于吸收異質(zhì)文化并加以融合的特征吸引了無數(shù)人才，各種不同的文化在這里發(fā)生碰撞、產(chǎn)生火花、聚合重組，最終創(chuàng)新聚集。深圳在不斷吸收與兼容的過程中進一步強化了自主創(chuàng)新、求同存異、容錯容敗、步履不停的文化精神。

（二）唯才是舉的人才制度

建立經(jīng)濟特區(qū)以來，深圳充分認識創(chuàng)新與人才的重要性，不斷根據(jù)時代特征與社會要求調(diào)整人才政策與制度。經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展初期階段，主要以工資待遇、體制優(yōu)勢、思想觀念為主，吸引有志之士投入特區(qū)的建設(shè)事業(yè)之中。1980年代，深圳出臺一系列人才新政，如成立市調(diào)干考試委員會，以考試的形式核察人才素養(yǎng)；成立市人才服務(wù)公司，發(fā)揮市場對于人力資源的配置作用；試行“不包分配，雙向選擇”制度，將接收畢業(yè)生的自主權(quán)交給用人單位等。2000年頒發(fā)《關(guān)于加強高層次專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》及六項配套文件，即高層次專業(yè)人才“1+6”政策，從人才認定、住房、配偶就業(yè)、子女入學等各個方面切實解決“引進難、留不住”的問題。2006年發(fā)布《深圳市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新人才獎暫行辦法》，進一步完善人才激勵機制，對申報條件、獎勵金標準與提取、獎勵經(jīng)費等具體細則作了明確規(guī)定。

針對不同的人才群體，深圳經(jīng)濟特區(qū)還出臺了多項不同的獎勵政策。自2011年面向高層次人才的“孔雀計劃”開啟以來，截至2018年3月，深圳累計引進“孔雀計劃”人才3264人。④《三大城市的“引才答卷”（聚焦引才用才）》，《人民日報》2018年4月18日。經(jīng)“孔雀計劃”認定的海外高層次人才，可享受直接獎勵補貼，以及配偶就業(yè)、子女入學、醫(yī)療保險、項目研發(fā)資助、成果轉(zhuǎn)化資助、政策配套資助等配套待遇政策。⑤《深圳出臺引進海外高層次人才“孔雀計劃”》，《光明日報》2010年10月30日。2016年印發(fā)《關(guān)于促進人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》，包含了人才安居保障方面、人才服務(wù)方面等81條新政。2017年起，深圳將每年的11月1日定為“深圳人才日”。

全方位的人才制度創(chuàng)新舉措，使深圳持續(xù)保持在人才方面的吸引力與凝聚力。數(shù)據(jù)顯示，2018年廣東省常住人口增加177萬，深圳以新增49.83萬人的數(shù)量居珠三角之首，其中，應屆生和各類人才數(shù)量達28.5萬，占比六成。在引進高層次人才方面，截至2019年1月，深圳已擁有41名全職院士，深圳全市人才隊伍總量達510萬。①《深圳全市人才隊伍總量達510萬！其中全職院士41人》，《深圳特區(qū)報》2019年1月7日。

三、政府治理：發(fā)展型政府與服務(wù)型政府

（一）發(fā)展型政府的典型

在改革開放伊始，深圳經(jīng)濟狀況落后，缺乏計劃理性的市場經(jīng)濟想要快速發(fā)展，需要政府的干預和調(diào)節(jié)以盡可能降低市場風險。這一時期的政府既要協(xié)調(diào)各職能部門與經(jīng)濟行為者之間的關(guān)系，又要有意識地針對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提供制度支持、政策供給與資源配置以促進經(jīng)濟活動?？梢哉f，發(fā)展型政府的主導力量是深圳經(jīng)濟增長的重要源動力之一。

經(jīng)濟特區(qū)建立初期，深圳作為改革開放的“排頭兵”和社會主義市場經(jīng)濟的“試驗田”，主要目標是通過“望遠鏡”學習借鑒先進的經(jīng)驗，進行經(jīng)濟體制改革的先行先試。為此，深圳依靠大量吸引外資，憑借我國豐富的勞動力資源，以較低的人力成本為重要優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，“三來一補”企業(yè)占據(jù)了大面積的市場結(jié)構(gòu)，顯著拉動了經(jīng)濟的瞬時增長。從建立經(jīng)濟特區(qū)至1995年，深圳GDP年均增速高達35%，經(jīng)濟總量大步邁入全國大中城市前列。

以“三來一補”為主題的特區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟發(fā)展與勞動力成本上升，加入世貿(mào)組織后市場環(huán)境的變化而面臨挑戰(zhàn)。深圳經(jīng)濟特區(qū)及時轉(zhuǎn)移經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重心，大力扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，制定了一系列可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略升級優(yōu)化產(chǎn)業(yè)環(huán)境。1998年深圳通過《關(guān)于進一步扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定》，涉及投資擔保、稅收優(yōu)惠、技術(shù)入股等方面的政策突破，加大了對信息技術(shù)、生物技術(shù)、新材料技術(shù)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持力度。1999年起開始舉辦每年一度的中國國際高新技術(shù)成果交易會。2002年11月，出臺《深圳工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實施方案》，確定深圳的三大經(jīng)濟發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)群，即以電子信息產(chǎn)業(yè)為代表的優(yōu)勢戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)群，以醫(yī)藥、醫(yī)療器械、生物技術(shù)、新材料與新能源等產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)群和以紡織服裝、家具、鐘表、玩具、珠寶首飾、皮革、印刷等產(chǎn)業(yè)為代表的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)群。②《深圳市工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案出臺 確定三大支柱產(chǎn)業(yè)群》，《深圳商報》2002年11月22日。以高科技產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)全面推進創(chuàng)新型城市建設(shè)。2006年，深圳頒布《關(guān)于實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略建設(shè)國家創(chuàng)新型城市的決定》及配套政策措施，提出將創(chuàng)新作為深圳未來發(fā)展的主導戰(zhàn)略。2008年至2009年先后出臺加快建設(shè)國家創(chuàng)新型城市的系列意見，為構(gòu)建深圳國家創(chuàng)新型城市體系，營造自主創(chuàng)業(yè)、自由創(chuàng)新的寬松環(huán)境作出了一系列政策安排。隨后，深圳先后制定促進創(chuàng)客發(fā)展三年行動計劃、“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計劃等，提出了創(chuàng)新驅(qū)動、工業(yè)強基、兩化融合、轉(zhuǎn)型升級、“互聯(lián)網(wǎng)＋”、開放合作的戰(zhàn)略基點以及11個戰(zhàn)略重點。2019年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》出臺，要求深圳建設(shè)成為現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市、全球影響力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意之都，最終成為屹立于世界之林的競爭力、創(chuàng)新力、影響力卓著的全球標桿城市。為此，深圳針對不同領(lǐng)域先后出臺了多項發(fā)展方針政策，包括促進智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃、新一代人工智能發(fā)展行動計劃、促進生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的若干措施等，全面扶持新興產(chǎn)業(yè)成長。

深圳高度重視本土創(chuàng)新企業(yè)的培育以及城市進程中自主創(chuàng)新能力的建設(shè)，政府將產(chǎn)業(yè)自主權(quán)與獨立決策權(quán)交給企業(yè)，利用政策工具調(diào)動經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，以保持新鮮活力。在政府各項指導型、優(yōu)惠型政策；良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、營商環(huán)境；大量的人力、財政支持以及對企服務(wù)下，深圳經(jīng)濟發(fā)展勢頭迅猛，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級效果顯著。2009年至2016年，深圳高新區(qū)企業(yè)數(shù)量由837個增至7737個，增長8.24倍。深圳高新技術(shù)企業(yè)的工業(yè)生產(chǎn)總值從3561.89億元增至16079.34億元，增長351.43%。①《改革開放四十年的深圳答卷》，《中國經(jīng)濟時報》 2018年4月5日。2017年6月，世界知識產(chǎn)權(quán)組織等機構(gòu)發(fā)布《2017年全球創(chuàng)新指數(shù)報告》，深圳位居第二，領(lǐng)先美國硅谷。2018年，深圳新興產(chǎn)業(yè)對GDP增長貢獻率達40.9%；先進制造業(yè)占工業(yè)比重超過70%。

（二）服務(wù)型政府的示范

政府的宗旨始終是為人民服務(wù)，以提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品、滿足公共需求為基本職能；以不斷提升服務(wù)水平和服務(wù)能力為價值追求。經(jīng)濟迅猛增長、產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展以及企業(yè)茁壯成長，倒逼推動著政府作出積極的相應改善，加快轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府的速度，以便更好地為市場與企業(yè)服務(wù)，從而進一步激發(fā)其經(jīng)濟活力與價值創(chuàng)造力。深圳經(jīng)濟特區(qū)從深化行政管理體制改革，落實責任體系，不斷探索推行“放管服”改革，突出政府職能的公共性，突出政務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合等方面不斷優(yōu)化政府服務(wù)。

2004年深圳政府工作報告中明確提出，要建設(shè)負責任、廉潔高效的服務(wù)型政府。2009年，《深圳綜合配套改革總體方案》正式出臺，全面推進以“深化行政管理體制改革，率先建成公共服務(wù)型政府”為主線的系列改革，明確和強化政府及部門責任，推行行政問責制，構(gòu)建科學系統(tǒng)的評價機制。2013年，深圳出臺《全面深化改革總體方案（2013-2015）》，提出深化行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，進一步簡政放權(quán)，壓減行政審批事項，優(yōu)化行政審批權(quán)配置，建立審批事項動態(tài)清理機制。2017年，深圳發(fā)布推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點，提出實施繼續(xù)深化行政審批改革、深入推進投資審批改革、大力優(yōu)化政府服務(wù)等八大項66點具體措施，進一步推動“放管服”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)有限政府與責任政府。2019年，深圳提出將精簡行政審批、優(yōu)化營商環(huán)境、激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、深化商事制度改革、改善社會服務(wù)為改革專題，推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重大政策措施，更大限度激發(fā)市場活力、調(diào)動人的積極性和社會創(chuàng)造力。②《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于成立深圳市推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組的通知》, 深圳政府在線， http://search.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/tzgg/201908/t20190822_18171637.htm , 2019-08-19。

建設(shè)網(wǎng)上政府，搭建電子政務(wù)信息平臺。2002年，深圳“電子政府”的實施工作全面進入網(wǎng)絡(luò)化階段，全市40多個委辦局以及六個區(qū)機關(guān)皆已建立內(nèi)部辦公網(wǎng)絡(luò)。2006年8月，深圳成為全國首個“國家電子政務(wù)試點城市”，同時也成為電子政務(wù)的“試驗田”。2008年，深圳出臺專門文件，對網(wǎng)上審批系統(tǒng)、網(wǎng)上執(zhí)法反饋系統(tǒng)、網(wǎng)上公共服務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)上公共資源交易系統(tǒng)、網(wǎng)上監(jiān)督系統(tǒng)等方面的建設(shè)作出了具體要求。2014年深圳提出強化電子政務(wù)頂層設(shè)計，搭建由電子政務(wù)公共平臺和電子政務(wù)公共服務(wù)體系、政務(wù)信息資源體系、網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障體系、電子政務(wù)管理體系構(gòu)成的“1+4”總體框架。深圳先后建立了深圳政府在線、深圳市電子政務(wù)資源中心、i深圳等多家網(wǎng)絡(luò)信息融合平臺，覆蓋微信、網(wǎng)站、微博等多個網(wǎng)絡(luò)媒體渠道。2019年，深圳市推行政務(wù)服務(wù)“好差評”的做法，用企業(yè)和市民的評價倒逼政府部門不斷提高服務(wù)質(zhì)量，從而把深圳政務(wù)服務(wù)的金字招牌擦得越來越亮。

2006年，在全國323個地市級（含副省級）城市政府網(wǎng)站的評比中，深圳市政府門戶網(wǎng)站（深圳政府在線，www.sz.gov.cn）名列第五。據(jù)《公共服務(wù)藍皮書：中國城市基本公共服務(wù)力評價（2018）》顯示，深圳在公共交通滿意度中排名第九；公共安全滿意度中排名第八；社保就業(yè)滿意度中排名第八；醫(yī)療衛(wèi)生滿意度中排名第四；城市環(huán)境滿意度中排名第六；文化體育滿意度中排名第八；公職服務(wù)滿意度中排名第七。2020年5月，《省級政府和重點城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力》發(fā)布，深圳繼2019年后蟬聯(lián)第一。

四、政黨治理：從政治保障到創(chuàng)新發(fā)展

（一）回應市場經(jīng)濟的挑戰(zhàn)：非公領(lǐng)域的黨建創(chuàng)新

深圳市委始終將黨的建設(shè)放在重要位置，在改革初期便提出：“要建設(shè)好深圳經(jīng)濟特區(qū)，我們需要做許許多多的工作。當前最主要的，是要把特區(qū)的黨組織建設(shè)好?！雹佟都訌婞h的建設(shè) 辦好經(jīng)濟特區(qū)》，引自中國深圳市委辦公廳編：《深圳經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的道路》，北京：光明日報出版社，1984 年，第 19 頁。深圳經(jīng)濟特區(qū)在對外開放和市場經(jīng)濟的改革探索中，引進了大量中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、外商獨資企業(yè)的“三資企業(yè)”，形成了外向型經(jīng)濟發(fā)展特色。從將外資引入之初，深圳便著力于外資企業(yè)的黨建工作。1982年初，深圳市委專門出臺文件加強當時“三資企業(yè)”的黨組織建設(shè)，同時要求加強對黨員的教育管理。隨后，在摸著石頭過河的非公領(lǐng)域黨建中總結(jié)經(jīng)驗，逐步對黨組織的功能、地位、作用、權(quán)利、任務(wù)、組織設(shè)置、領(lǐng)導體制等內(nèi)容作了明確規(guī)定，從制度上切實推進“三資”企業(yè)黨建工作的落地與實行。在私營企業(yè)中，由于接轉(zhuǎn)黨員組織關(guān)系方面存在困難，深圳經(jīng)濟特區(qū)通過采取單位管理、聯(lián)合管理、掛靠管理等多種管理方式結(jié)合以及分類施教的黨員教育模式，實現(xiàn)私營企業(yè)黨組織組建以及高效黨員管理工作的實施。

開放、包容的人文精神吸引了大批人才涌入深圳經(jīng)濟特區(qū)，同時也使其成為一座具有高度流動性的新興移民城市。大量流動人口為深圳帶來原始活力的同時，也加劇了黨建工作的困難度。面對城市中分散的流動黨員、“口袋黨員”和“隱形黨員”，深圳根據(jù)流動黨員所處區(qū)域的不同特點實行分類再集中的指導，即在流動黨員相對集中的單位、行業(yè)或機構(gòu)，如園區(qū)、行業(yè)協(xié)會、駐外地辦事機構(gòu)等成立流動黨員黨組織，逐級推進黨的組織組建，疊加實現(xiàn)系統(tǒng)性的流動黨員管理結(jié)構(gòu)，并建立線上線下并行的流動黨員之家。加強社會組織黨的建設(shè)，從基本準則、黨組織功能定位、管理體制和工作機制、黨的組織覆蓋和工作覆蓋、黨組織和黨員作用發(fā)揮、黨務(wù)工作者隊伍建設(shè)、基礎(chǔ)保障等方面對社會組織的黨組織建設(shè)提出了具體要求與明確指示，為確保社會組織的黨建工作開展提供了制度依據(jù)與保障，為黨組織的建設(shè)發(fā)展提供了創(chuàng)新路徑。

（二）適應快速城市化的需求：城市基層黨建

城市基層黨組織是黨在城市全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。②《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，《人民日報》2019年5月9日?？焖俚某鞘谢M程在推動特區(qū)經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，也給城市基層治理帶來了相應的壓力。包括流動人員增加導致黨員分散；基層組織繁多冗雜，無法形成最大聚合力；黨組織功能、黨員作用被弱化等。深圳始終保持著黨的建設(shè)與城市發(fā)展路徑齊頭并進，不斷強化黨在城市基層社會中的整合作用。為了突出社區(qū)黨委在城市流動中的組織歸納作用，深圳于2010 年推廣以區(qū)域化為主的基層黨建工作結(jié)構(gòu)，即發(fā)揮社區(qū)黨委的基層治理能力，構(gòu)建區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)化黨組織，搭建以社區(qū)黨組織為軸心的黨內(nèi)協(xié)商平臺。在社區(qū)居委會、物業(yè)管理中心、社群中心等各類組織機構(gòu)和單位間分別組建對應的黨組織，充分凸顯社區(qū)綜合黨委在社區(qū)治理中的核心作用。2010年，深圳市委出臺《中共深圳市委關(guān)于實施扎根凝聚工程全面推進基層黨建工作區(qū)域化的意見》，明確提出要大力開展黨的隊伍和工作力量“五進社區(qū)”，打造上下聯(lián)動的服務(wù)隊伍。構(gòu)建以黨員干部為樞紐的黨內(nèi)互動、黨群聯(lián)系機制。不斷強化黨組織對于城市基層社會的政治引領(lǐng)作用。通過向社區(qū)黨委賦權(quán)增能，明確社區(qū)黨委在社區(qū)工作中的全面責任。③《深圳市：加快形成區(qū)域化基層黨建工作新格局》，《深圳特區(qū)報》2010年9月1日。2015年12月，深圳向社區(qū)黨建標準化邁出了新步伐，進一步明確了社區(qū)黨委書記對社區(qū)工作的全面責任，發(fā)揮其在社區(qū)中事務(wù)商議與決策、資源整合與配置、服務(wù)群眾、人事調(diào)動、監(jiān)督管理等方面的主導作用；構(gòu)建集約黨群服務(wù)平臺，在全市645個社區(qū)組建社區(qū)黨群服務(wù)中心，打造成一站式、綜合性、多功能的社區(qū)公共服務(wù)中心；④《紅色家園凝聚黨心民心》，《深圳特區(qū)報》2018年7月31日。牽頭開展民生微實事項目，通過實實在在的服務(wù)項目團結(jié)凝聚社區(qū)黨員群眾，營造共建共治共享的社會治理格局。

（三）立足特區(qū)的黨建創(chuàng)新：基層黨建的“深圳品牌”

率先改革，先行先試、勇于創(chuàng)新、做出示范是中央賦予深圳經(jīng)濟特區(qū)的特殊使命，也是黨建創(chuàng)新的重要動力。在黨建的各個領(lǐng)域，深圳打造了富有特色的基層黨建“深圳品牌”。在非公經(jīng)濟領(lǐng)域，逐步摸索并構(gòu)建了多種形式并行的黨組織組建模式，探尋黨的建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟相適應的運行機制和有效方式；形成“跟黨一起創(chuàng)業(yè)”的特色經(jīng)驗，在商務(wù)研發(fā)樓宇集聚區(qū)域成立聯(lián)合黨組織，整合創(chuàng)業(yè)服務(wù)、創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)投機構(gòu)內(nèi)的黨建資源，將黨建孵化和產(chǎn)業(yè)孵化深度融合，構(gòu)建屬地、職能、運營三個維度的共建機制。在城市基層黨建領(lǐng)域，推行“十百千萬行動”，讓社區(qū)黨員在社區(qū)和單位實行雙重管理；創(chuàng)新“一核多元”黨建模式，探索以社區(qū)黨委為核心的多元共治；推廣黨代表工作室，讓黨代表深入社區(qū)，深入群眾，收集民意，化解矛盾；全面推行黨建組織員制度，從管理辦法、考錄招聘、工作職責、職級晉升、職業(yè)保障等層面形成系統(tǒng)化的制度規(guī)范；全面推進社區(qū)黨建標準化，從職責權(quán)能、服務(wù)事項、工作流程、活動開展、硬件建設(shè)等方面對社區(qū)黨組織的管理服務(wù)進行統(tǒng)一規(guī)范。在信息化黨建領(lǐng)域，深圳“智慧黨建”通過互聯(lián)網(wǎng)、微信、手機客戶端，實現(xiàn)市、區(qū)、社區(qū)縱向連接，并輻射到每一個黨支部和黨員，實現(xiàn)組織生活、繳納黨費、開展黨員活動等綜合服務(wù)。“智慧黨建”與市、區(qū)、社區(qū)三級黨群服務(wù)中心陣地網(wǎng)絡(luò)有機整合，將活動開展、黨群服務(wù)與黨員管理、信息集成有機結(jié)合，構(gòu)建線上線下的立體化管理服務(wù)體系。

縱觀40年，深圳經(jīng)濟特區(qū)所取得的成就，不是單純依靠地緣、文化、資本、技術(shù)或者經(jīng)驗，而是通過市場、社會、政府等領(lǐng)域一系列先行先試的政策試驗積淀下來的制度優(yōu)勢，以及籍此轉(zhuǎn)化出來的治理績效?；仡欉@一變化過程，我們大體可以看到以下兩個邏輯：一是先行一步的有效制度設(shè)計推動了深圳經(jīng)濟特區(qū)獲得制度優(yōu)勢。制度體系的形成既是動態(tài)的也是設(shè)計式的，制度績效的實現(xiàn)建立在有效設(shè)計的基礎(chǔ)之上。制度是達成目標的工具，①帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來》，南昌：江西人民出版社，2001年，第8頁。而不僅僅是達成共識的工具。深圳的制度設(shè)計以政策試驗為起點，以實現(xiàn)經(jīng)濟增長為導向，以適應性變革為方式，呈現(xiàn)出快速、高效、靈活的特征。深圳經(jīng)濟特區(qū)毗鄰港澳的先天性地緣優(yōu)勢；國家特殊的政策優(yōu)惠和支持，移民城市開放、包容、創(chuàng)新的城市精神；改革開放賦予的“窗口”“試驗田”“排頭兵”角色，共同推動其在政策試驗上的先行先試，構(gòu)筑了深圳在經(jīng)濟、社會、政府及黨建領(lǐng)域的制度優(yōu)勢。二是，各項制度之間存在耦合、疊加與強化關(guān)系，進而有助于轉(zhuǎn)化為治理效能。為了促進經(jīng)濟發(fā)展，開放包容的社會制度吸引了更多的人才和流動人口；“大市場、小政府”的發(fā)展導向強化了政府的驅(qū)動發(fā)展和服務(wù)功能；優(yōu)越的營商環(huán)境營造了火熱的創(chuàng)新氛圍；政府職能的轉(zhuǎn)型提供了更加完善的公共服務(wù)，帶動了社會服務(wù)能力；黨的制度建設(shè)保障了政治基礎(chǔ)與發(fā)展基底。這些制度都是從單向政策或單一領(lǐng)域出發(fā)的政策試驗，將其可吸收的經(jīng)驗總結(jié)重構(gòu)，進一步延伸為制度試驗，由小入大，由窄變寬；制度的耦合與疊加相互強化推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理能效。