服務(wù)型政府的組織法構(gòu)造

摘 ? ? ?要：在我國(guó)，服務(wù)型政府作為政府理念，已經(jīng)被確立為與法治政府相并列的政府建設(shè)目標(biāo)。服務(wù)型政府建設(shè)需要行政組織法的支撐，北京市人大常委會(huì)制定的《北京市街道辦事處條例》為服務(wù)型政府的組織法構(gòu)造提供了一個(gè)研究樣本。根據(jù)服務(wù)型政府的理論以及該條例的立法設(shè)計(jì)，行政組織法的制定和修改應(yīng)當(dāng)從四個(gè)方面貫徹服務(wù)型政府理念：在組織法立法理念上，完成從權(quán)力到服務(wù)的轉(zhuǎn)變;在政府職能上，以給付行政取代干預(yù)行政作為核心職能;在主體結(jié)構(gòu)上，改變政府的單向管理方式，注重各類主體的協(xié)調(diào)共治;在政府工作方式上，以自下而上的便民工作機(jī)制取代自上而下的官僚作風(fēng)。

關(guān) ?鍵 ?詞：服務(wù)型政府;行政組織法;街道辦事處

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2020）11-0102-10

收稿日期：2020-09-25

作者簡(jiǎn)介：陳明輝（1988—），男，湖南隆回人，北京大學(xué)法學(xué)院助理研究員，博士后研究人員，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文受中國(guó)博士后科學(xué)基金資助，項(xiàng)目編號(hào)：2019M650367。

引 ?言

2000年前后我國(guó)服務(wù)型政府概念迅速流行，先是在公共行政領(lǐng)域，然后在地方政府的黨政文件中，服務(wù)型政府得到了廣泛的關(guān)注和應(yīng)用。最初法學(xué)界對(duì)政府建設(shè)的目標(biāo)定位是法治政府，但也很快接納了服務(wù)型政府的概念。公共行政學(xué)界大多認(rèn)為服務(wù)型政府概念是他們創(chuàng)造的一個(gè)概念，[1]但實(shí)際上，服務(wù)的概念源自于20世紀(jì)初法國(guó)社會(huì)連帶主義法學(xué)家萊昂·狄驥的公共服務(wù)理論。1913年，狄驥在《公法的變遷》一書(shū)中聲稱要以公共服務(wù)的概念取代主權(quán)概念作為公法學(xué)的基礎(chǔ)，[2]并于1923年在《耶魯法律雜志》上向英語(yǔ)世界闡述其公共服務(wù)的概念。[3]羅斯福新政時(shí)期，美國(guó)學(xué)者開(kāi)始使用“服務(wù)國(guó)家”的概念來(lái)指代新政以后的積極國(guó)家形態(tài)，以此區(qū)分于過(guò)去消極中立的“裁判國(guó)家”。[4]服務(wù)國(guó)家的概念從此在美國(guó)學(xué)界扎根，包括龐德在內(nèi)的法學(xué)、政治學(xué)和行政學(xué)的學(xué)者都使用過(guò)這個(gè)概念①。1972年，“服務(wù)國(guó)家”概念在美國(guó)的首創(chuàng)者迪莫克將服務(wù)國(guó)家進(jìn)一步定義為服務(wù)型政府，以區(qū)別于過(guò)去的支配型政府。[5]如今，服務(wù)型政府在我國(guó)已經(jīng)成為與法治政府并行的政府建設(shè)目標(biāo)，被寫(xiě)進(jìn)黨的重大決議、全國(guó)人大的法律性文件和各級(jí)政府的行政法律體系之中。行政法學(xué)關(guān)注理論層面的行政法學(xué)理論體系，不斷嘗試闡述服務(wù)型政府的行政法內(nèi)涵，回應(yīng)服務(wù)型政府對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)理論體系的挑戰(zhàn)。[6]公共行政學(xué)則關(guān)注實(shí)踐層面的服務(wù)型政府制度建設(shè)，探討在政府職能和運(yùn)作方式上如何完成由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。[7]但這兩類研究都缺少了立法層面的服務(wù)型政府研究，以致服務(wù)型政府在行政法規(guī)范層面的形態(tài)和特征一直以來(lái)都是研究的薄弱環(huán)節(jié)。服務(wù)型政府的理論闡釋和實(shí)踐創(chuàng)新最終都要以行政法制體系來(lái)承載，因此，應(yīng)對(duì)服務(wù)型政府立法傾注更多的關(guān)注。

但除了全國(guó)人大的決定和決議、國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件外，我國(guó)尚未有全國(guó)性法律或行政法規(guī)明確“使用”服務(wù)型政府。在各類黨政文件的指導(dǎo)下，《行政許可法》《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》等法律法規(guī)在行政行為法和行政程序法層面上一定程度體現(xiàn)了服務(wù)型政府的理念。[8]少量最高人民法院的司法文件和指導(dǎo)案例也在一定程度上彌補(bǔ)了行政救濟(jì)法貫徹服務(wù)型政府理念不足的缺陷②。2019年，北京市人大常委會(huì)發(fā)布的《北京市街道辦事處條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）在形式和內(nèi)容上大大突破了過(guò)去街道辦事處的立法范式，體現(xiàn)出服務(wù)型政府的理念和要求。街道辦事處雖然只是區(qū)級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)，但在各大城市的基層政府體制中，街道辦事處不是一級(jí)政府卻勝似一級(jí)政府。街道辦事處組織法可以作為行政組織法研究的一個(gè)重要領(lǐng)域，《條例》的頒布恰為我們認(rèn)識(shí)服務(wù)型政府提供了一個(gè)寶貴的組織法視角。

一、服務(wù)型政府的基本理念：從管制型政府到服務(wù)型政府

服務(wù)型政府的興起是19世紀(jì)末20世紀(jì)初國(guó)家轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，狄驥敏銳地把握住了時(shí)代的特征，試圖以服務(wù)概念取代權(quán)力概念作為公法學(xué)的基礎(chǔ)。在狄驥之前，公法學(xué)背后是自由放任的國(guó)家理念，政府并沒(méi)有實(shí)體性目標(biāo)，其角色在于維護(hù)公共安全和公共秩序，以便公民自由地追逐私利。對(duì)于個(gè)人的生存和發(fā)展，國(guó)家僅限于排除外來(lái)的暴力干涉，其他的就只能自求多福。此時(shí)的行政法遵循的是奧拓·邁耶建立起來(lái)的古典行政法范式，行政法的重心在于實(shí)現(xiàn)法治，即通過(guò)立法和司法控制權(quán)力，確保個(gè)人權(quán)利（主要是人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)）得到保護(hù)，行政的方式也局限于以行政處罰和行政強(qiáng)制為代表的干預(yù)行政。但在20世紀(jì)，隨著資本主義的發(fā)展和大規(guī)模的城市化進(jìn)程，公民的正常生活越來(lái)越依賴公共資源的開(kāi)發(fā)和配置，國(guó)家職能再局限于消極的秩序維護(hù)領(lǐng)域只會(huì)引發(fā)越來(lái)越嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。國(guó)家必須為所有公民提供基本的生存保障，這一國(guó)家理念的變化帶來(lái)了行政法模式的轉(zhuǎn)型，德國(guó)行政法學(xué)者福斯多夫提出“服務(wù)行政”的概念，[9]而這代表著新行政法學(xué)的誕生。與邁耶的傳統(tǒng)行政法學(xué)相比，新行政法的重心在于行政，要求政府提供充分有效的公共服務(wù)（主要是經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利），行政法的作用也不再局限于確保消極自由不受干涉，更重要的是來(lái)確保行政任務(wù)得到執(zhí)行。

從公共服務(wù)（狄驥）到服務(wù)行政（福斯多夫）再到服務(wù)國(guó)家（龐德）和服務(wù)型政府（迪莫克），服務(wù)的理念貫穿始終，服務(wù)型政府即是這一新行政法范式的結(jié)晶。[10]以新行政法與傳統(tǒng)行政法這兩種理論范式為參照，可以區(qū)分出兩種不同的政府類型，一是傳統(tǒng)行政法背后的管制型政府，二是新行政法下的服務(wù)型政府。整體上，這兩種政府類型的區(qū)別主要在五個(gè)方面：第一，在政府理念方面，服務(wù)型政府貫徹的是服務(wù)理念，服務(wù)理念的本質(zhì)是行政相對(duì)人本位主義，一切制度設(shè)計(jì)、權(quán)責(zé)分配、活動(dòng)方式都以增進(jìn)相對(duì)人權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，區(qū)別于管制型政府的政府本位主義;第二，在政府職能方面，服務(wù)型政府以積極有為的國(guó)家理念為指導(dǎo)，不再滿足于秩序的消極維護(hù)者角色，而是積極主動(dòng)承擔(dān)國(guó)家的社會(huì)服務(wù)職能，為社會(huì)公共利益以及公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利提供保障;第三，在政府目標(biāo)方面，管制型政府注重控制行政權(quán)力，尤其是以依法行政原則來(lái)實(shí)現(xiàn)行政法治，服務(wù)型政府則在確保法治的前提下，轉(zhuǎn)向?qū)π姓艿年P(guān)注，甚至在行政合法性不足時(shí)，試圖以行政有效性證成合法性①;第四，在行政方式方面，管制型政府主要依賴干預(yù)行政，即以命令方式要求公民為或不為某些行為的行政方式，主要是針對(duì)公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行政侵害行為，而服務(wù)型政府的行為方式則主要以給付行政為主，給付行政注重為公民提供公共產(chǎn)品，以增進(jìn)公民利益的方式引導(dǎo)公民以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo);第五，在政府與公民關(guān)系方面，管制型政府秉持公共利益優(yōu)先的立場(chǎng)，政府與公民處于一種權(quán)力與權(quán)利的“對(duì)峙”狀態(tài)，[11]而服務(wù)型政府則試圖彌合政府與公民的對(duì)峙，同時(shí)兼顧公共利益和私人利益，通過(guò)各類新型行政方式達(dá)成政府與公民的合作（具體見(jiàn)下表）。

2015年，服務(wù)型政府被寫(xiě)入《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》。2018年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》進(jìn)一步明確：“結(jié)合新的時(shí)代條件和實(shí)踐要求，著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府就此成為我國(guó)政府建設(shè)的目標(biāo)之一，為相關(guān)行政組織法的制定和修改提供了基本理念，《條例》中顯著體現(xiàn)了服務(wù)型政府理念，權(quán)力色彩明顯淡化，服務(wù)理念不斷強(qiáng)化。與1999年北京市政府頒布的《街道辦事處工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱1999年《街道辦事處工作規(guī)定）相比，《條例》對(duì)服務(wù)理念的貫徹主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，在立法目的方面強(qiáng)調(diào)了街道辦事處的基層公共服務(wù)職能。《條例》第1條中明確立法目的是“為了規(guī)范、保障街道辦事處依法履職，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、多元共治、簡(jiǎn)約高效的基層公共服務(wù)、城市管理和社會(huì)治理體制，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化……”。1999年《街道辦事處工作規(guī)定》第1條所確立的立法目的是，“為加強(qiáng)本市街道辦事處建設(shè)，充分發(fā)揮街道辦事處在城市管理工作中的基礎(chǔ)作用……”。相較而言，1999年《街道辦事處工作規(guī)定》著重于“管理”，《條例》則體現(xiàn)了“服務(wù)”“管理”與“治理”的并重，且在次序的選擇上，“基層公共服務(wù)”優(yōu)先于“城市管理”和“社會(huì)治理”，體現(xiàn)出政府管理本位向服務(wù)理念的逐步轉(zhuǎn)變。在總則部分，《條例》中也出現(xiàn)諸如“服務(wù)群眾”“基層服務(wù)管理”“公共服務(wù)”“為民辦事”等體現(xiàn)服務(wù)理念的表述。

其次，在組織和活動(dòng)原則方面貫徹服務(wù)型政府的精簡(jiǎn)、效能、便民原則?！稐l例》第1條規(guī)定，“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、多元共治、簡(jiǎn)約高效的基層公共服務(wù)、城市管理和社會(huì)治理體制”。立法理念的轉(zhuǎn)變要求組織和活動(dòng)原則的轉(zhuǎn)變。構(gòu)建“多元共治”的體制，必然要求相應(yīng)地轉(zhuǎn)變政府的定位，如若仍然將政府定位為單一的管理者，則無(wú)法平衡街道與社區(qū)治理中的公民參與。為此，《條例》第2條中明確了構(gòu)建“共建共享的街道工作新格局”。第7條中的“應(yīng)當(dāng)采取多種形式，聽(tīng)取轄區(qū)居民和單位的意見(jiàn)、建議”，體現(xiàn)了公眾參與社區(qū)治理的新公共服務(wù)理念。同時(shí)，《條例》中提出“及時(shí)回應(yīng)、解決群眾的訴求”，指出“街道辦事處應(yīng)當(dāng)推動(dòng)為民辦事常態(tài)化、制度化，滿足人民群眾生活的便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性需求”。在第9條中明確“按照精簡(jiǎn)、效能、便民的原則，整合相關(guān)職能，構(gòu)建面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)、簡(jiǎn)約高效的基層治理體制”，彰顯了服務(wù)型政府對(duì)效能與便民原則的重視。

再次，在法律條文的規(guī)范表達(dá)上，以“服務(wù)”作為整部條例的高頻詞匯。法律文本的語(yǔ)言表達(dá)，在總共6813個(gè)字的《條例》中，“服務(wù)”出現(xiàn)了79次，“管理”出現(xiàn)了28次，“治理”出現(xiàn)了22次，“權(quán)力”和“行政權(quán)”概念一次都未出現(xiàn)，權(quán)力內(nèi)容的相關(guān)詞匯中“執(zhí)法”出現(xiàn)了18次，“執(zhí)法權(quán)”出現(xiàn)了1次。語(yǔ)言是思維方式最為直接的體現(xiàn)，服務(wù)概念覆蓋了整部《條例》的始終，而權(quán)力的概念幾乎隱去不見(jiàn)，這是該條例貫徹服務(wù)理念的重要體現(xiàn)。

二、服務(wù)型政府的基本職能：從干預(yù)行政到給付行政

職能是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，往往是根據(jù)社會(huì)領(lǐng)域來(lái)劃分，比如國(guó)家安全職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、軍事職能等。職責(zé)是一個(gè)管理學(xué)和法學(xué)概念，是對(duì)職能的具體化，并強(qiáng)調(diào)職能的義務(wù)面向。權(quán)力作為一個(gè)法學(xué)概念，往往是根據(jù)權(quán)力的屬性來(lái)進(jìn)行類型化劃分。主權(quán)最上位的權(quán)力概念，往下可劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三大基本類型。行政權(quán)再往下劃分，又可分為行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)等。職能是對(duì)政府事務(wù)的橫向劃分，權(quán)力則是對(duì)政府行為的縱向劃分，兩種不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)難以完全重合，政府職能也無(wú)法用權(quán)力概念進(jìn)行完全描述和定義。因此，組織法上往往綜合運(yùn)用職能和權(quán)力兩套話語(yǔ)，即以職權(quán)概念來(lái)劃定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力和職能范圍。“在自由主義法治國(guó)時(shí)代，行政權(quán)力的任務(wù)就只有‘維持治安（排除危害）及‘征稅兩種?！盵12]警察行政，或被稱為干預(yù)行政，幾乎是政府行政的全部?jī)?nèi)容。警察是最為重要的行政主體，直接訴諸即時(shí)強(qiáng)制力的警察行為是該階段的主要行政行為。但隨著積極國(guó)家理念的興起，政府的職能向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域擴(kuò)張，這些領(lǐng)域的事項(xiàng)高度依賴行政管理技術(shù)，公共行政學(xué)和行政國(guó)家由此產(chǎn)生①。在行政國(guó)家，行政的概念得到了重新發(fā)現(xiàn)。一方面，行政與法律的關(guān)系發(fā)生了變化，行政概念與執(zhí)行概念被區(qū)分開(kāi)來(lái)，行政不再局限于對(duì)法律的執(zhí)行，而具有了一定的靈活性和自我創(chuàng)制性。[13]執(zhí)行仍然需要法律依據(jù)，但行政不一定需要有明確的法律依據(jù)，無(wú)法律的行政開(kāi)始出現(xiàn)。另一方面，行政與權(quán)力關(guān)系也發(fā)生了變化。在干預(yù)行政中，行政就是行政權(quán)力的運(yùn)用，但行政國(guó)家中，諸如維護(hù)公共設(shè)施、提供公共資訊等公共服務(wù)行為并不涉及行政權(quán)的運(yùn)用，大量的行政活動(dòng)乃基于職能（職責(zé)）而非權(quán)力。在無(wú)法律行政之后，非權(quán)力行政開(kāi)始出現(xiàn)。

在我國(guó)，積極國(guó)家理念從一開(kāi)始就得到了政府的青睞。政府從來(lái)不把自己的職能局限于秩序維護(hù)領(lǐng)域，而是積極解決民生問(wèn)題。1998年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案要求政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂暧^調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。2002年，十六大正式把政府職能定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)格來(lái)說(shuō)都屬于經(jīng)濟(jì)職能，社會(huì)管理主要涉及社會(huì)治安、應(yīng)急、社會(huì)糾紛化解，屬于社會(huì)職能。根據(jù)2011年“十二五”規(guī)劃，基本公共服務(wù)的范圍和重點(diǎn)包括了公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)九個(gè)方面。2012年11月，習(xí)近平總書(shū)記在面對(duì)中外記者時(shí)的講話指出：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”[14]公共服務(wù)逐漸成為政府的核心職能?！稐l例》中也鮮明地反映了行政機(jī)關(guān)職能的轉(zhuǎn)變。一方面，職能定位從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)移。1999年《街道辦事處工作規(guī)定》第2條中僅規(guī)定了街道辦事處的“政府管理職能”，2020年《條例》第3條中明確街道辦事處依法履行“公共服務(wù)、城市管理、社會(huì)治理等綜合管理職能”。不僅在職能的面向上有所拓寬，在職能的優(yōu)先性上也將公共服務(wù)置于首位。另一方面，以服務(wù)為主，貫徹職責(zé)本位。1999年《北京市街道辦事處工作規(guī)定》對(duì)街道辦事處的職責(zé)和職權(quán)分別作為兩章內(nèi)容予以規(guī)定，職責(zé)一章也是以城市管理和社會(huì)管理為主，服務(wù)職責(zé)的內(nèi)容偏少且位置靠后。2020年《條例》在體例上直接取消了職權(quán)一章，將職責(zé)與職權(quán)的內(nèi)容共同放置于第二章“機(jī)構(gòu)與職責(zé)”之中，明確列舉了街道辦事處的具體職責(zé)與職權(quán)，并根據(jù)街道辦事處的三大職能將公共服務(wù)、城市管理和社會(huì)治理作為并列的三章，共同構(gòu)成了整部條例的主體，具有鮮明的服務(wù)型政府的特點(diǎn)。

四、服務(wù)型政府的工作機(jī)制：從強(qiáng)制命令到親和便民

工作機(jī)制是指行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的一整套工作流程，大致可以分為啟動(dòng)、處理、監(jiān)督、保障四個(gè)階段。服務(wù)型政府最根本的特征在于理念的轉(zhuǎn)變，最顯著的特征在于工作機(jī)制便民?！稐l例》為貫徹服務(wù)型政府理念，力圖改變管制型政府時(shí)期以強(qiáng)制性命令為主要手段的官僚作風(fēng)，在工作機(jī)制的四個(gè)階段都盡可能地采納便民措施。

在啟動(dòng)階段，為防止部門(mén)推諉，實(shí)行“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”。行政機(jī)關(guān)在受理公民訴請(qǐng)上的程序、公民所獲知信息的有限性以及行政機(jī)關(guān)之間的相互推諉成為了老百姓與政府打交道的攔路虎，也就是所謂的“辦事難”：一方面，政府職能部門(mén)之間的權(quán)責(zé)分工并不一定能為普通民眾所知曉;另一方面，一些機(jī)關(guān)內(nèi)部工作流程的復(fù)雜性，導(dǎo)致民眾訴求難以得到及時(shí)有效解決。為推進(jìn)服務(wù)型政府工作機(jī)制建設(shè)，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作流程，《條例》中提出的“依托市民服務(wù)熱線，建立統(tǒng)一的群眾訴求受理平臺(tái)，健全完善接訴即辦分類處置機(jī)制”，“細(xì)化、落實(shí)、創(chuàng)新接訴即辦機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)、解決群眾的訴求”，均是推進(jìn)便民服務(wù)的重要舉措。同時(shí)，為了防止公民訴請(qǐng)無(wú)門(mén)和相關(guān)行政機(jī)關(guān)推諉責(zé)任，《條例》第17條明確規(guī)定“街道辦事處對(duì)于居民和轄區(qū)單位直接反映或者通過(guò)市民服務(wù)熱線、新聞媒體等途徑反映的正當(dāng)訴求，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理，溝通信息，了解情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。屬于職責(zé)范圍內(nèi)能夠直接辦理的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照時(shí)限要求辦理”，對(duì)于不屬于街道辦事處職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，“涉及多部門(mén)協(xié)同解決的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)或者承擔(dān)公共服務(wù)職能的企業(yè)事業(yè)單位辦理，有關(guān)部門(mén)和單位應(yīng)當(dāng)快速響應(yīng)，安排人員協(xié)同辦理”“屬于有關(guān)部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門(mén)移送辦理，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)快速響應(yīng)”“責(zé)任主體不明確的事項(xiàng)，或者經(jīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)和單位仍無(wú)法解決的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向區(qū)人民政府報(bào)告或者按照區(qū)人民政府規(guī)定的相關(guān)程序辦理”。

在處理階段，應(yīng)實(shí)行行政活動(dòng)方式的多元化和柔性化。強(qiáng)制性命令的行政模式一開(kāi)始就將相對(duì)人置于行政機(jī)關(guān)的對(duì)立面，容易助長(zhǎng)權(quán)力傲慢，更容易激起相對(duì)人不滿，因而是一種較為低效的的行政模式。新行政法和公共行政理論則更強(qiáng)調(diào)行政手段與行政方式，更多地采用行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式，在程序上注重行政參與和行政協(xié)商，以更為多元、更為柔和地方式實(shí)現(xiàn)行政目的。一方面，《條例》中明確了在公共服務(wù)中“鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)力量提供公共服務(wù)，推動(dòng)公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化”，并指出在社會(huì)治理中“街道辦事處應(yīng)當(dāng)按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系要求，轉(zhuǎn)變治理理念，創(chuàng)新治理模式，整合轄區(qū)資源，推動(dòng)各類社會(huì)主體協(xié)商共治”，豐富了社會(huì)治理與公共服務(wù)的參與群體;另一方面，《條例》要求“街道辦事處指導(dǎo)居民委員會(huì)通過(guò)社區(qū)議事廳等形式，組織社區(qū)單位和居民等對(duì)涉及切身利益、關(guān)系社區(qū)發(fā)展的公共事務(wù)進(jìn)行溝通和協(xié)商，共同解決社區(qū)治理問(wèn)題”，在治理的過(guò)程中表現(xiàn)得更為柔和。

在監(jiān)督階段，建立自下而上的監(jiān)督和考核制度。傳統(tǒng)行政法模式下，行政機(jī)關(guān)的合法性源自于代議機(jī)關(guān)的合法性傳遞，對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是通過(guò)代議機(jī)關(guān)、法院的外部審查或行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的行政監(jiān)督。服務(wù)型政府理念之下，普通公眾作為行政服務(wù)對(duì)象應(yīng)當(dāng)成為行政活動(dòng)的評(píng)價(jià)主體。《條例》第43條規(guī)定，街道辦事處的工作考核，以轄區(qū)居民滿意度為主、以居民委員會(huì)和區(qū)人民政府工作部門(mén)評(píng)價(jià)為輔、監(jiān)督檢查和第三方評(píng)估相結(jié)合。

在保障階段，強(qiáng)化機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的硬件設(shè)施，建立信息一體化和數(shù)據(jù)共享機(jī)制，完善機(jī)關(guān)內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，提升行政機(jī)關(guān)工作人員積極性。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)管理也是行政組織法必不可少的一項(xiàng)內(nèi)容。一方面，要加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)的便民功能，包括基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，尤其是建立打破部門(mén)信息壁壘的信息一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享;另一方面，行政組織法還應(yīng)當(dāng)考慮行政工作人員的福利待遇問(wèn)題，只有加強(qiáng)行政組織內(nèi)部的人財(cái)物建設(shè)，才能更好地為人民服務(wù)。正如《條例》第39條規(guī)定，“健全社區(qū)工作者職業(yè)體系，設(shè)立崗位等級(jí)序列，按照規(guī)定落實(shí)報(bào)酬待遇，建立健全增長(zhǎng)機(jī)制”，“建立街道工作人員容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)其擔(dān)當(dāng)作為”。

公法學(xué)者往往將服務(wù)型政府納入法治政府建設(shè)的框架之下，但實(shí)際上服務(wù)型政府的理念并不能完全被法治政府覆蓋?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是法治政府的目標(biāo)，但權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子僅僅是服務(wù)型政府建設(shè)的必要條件而不是充分條件。除了行政法治之外，服務(wù)型政府更注重行政效能的提升。行政法學(xué)必須兼容這兩個(gè)目標(biāo)，將法治政府建設(shè)與服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合。[20]服務(wù)型政府契合憲法上國(guó)家機(jī)關(guān)“為人民服務(wù)”的原則，隨著憲法的實(shí)施和服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)的行政組織法、行為法、程序法和救濟(jì)法都將受到服務(wù)理念的塑造。行政組織法作為最能體現(xiàn)服務(wù)型政府理念的行政法部門(mén)，《北京市街道辦事處條例》為我們展現(xiàn)了一個(gè)服務(wù)型政府的組織法樣本，我國(guó)未來(lái)的行政組織法可以從理念、職能、組織、行為方式這四大方面貫徹服務(wù)型政府的理念。

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（責(zé)任編輯：趙婧姝）

Abstract：In China，service-oriented government，as a concept of government，has been established as the goal of government construction in parallel with the government under the rule of law.The construction of service-oriented government needs the support of administrative organization law.The Regulations of Beijing Sub District Office formulated by the Standing Committee of Beijing Municipal People's Congress provides a research sample for the construction of service-oriented government's organizational law.According to the theory of service-oriented government and the legislative design of the regulations，the formulation and revision of the administrative organization law should implement the concept of service-oriented government from four aspects：to complete the transformation from power to service in the legislative concept of organizational law;to replace intervention administration with payment administration as the core function in government functions;to change the one-way management mode of the government in the main structure and pay attention to various types of government In the way of government work，the top-down bureaucratic style is replaced by the bottom-up convenient working mechanism.

Key words：service oriented government;administrative organization law;sub district office