從“粗放式”到“精細(xì)化”：北京市朝陽區(qū)城市環(huán)境治理機(jī)制之創(chuàng)新

摘 ? ? ?要：城市環(huán)境是人們追求美好生活的空間與物質(zhì)載體，加強(qiáng)城市環(huán)境治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在我國，粗放式管理在實(shí)踐中發(fā)揮過重要作用，但隨著內(nèi)外部要素的變化與耦合，城市環(huán)境治理機(jī)制漸次實(shí)現(xiàn)了由粗放式管理向精細(xì)化治理嬗變。本文以北京市朝陽區(qū)環(huán)境治理實(shí)踐進(jìn)行分析，以“思想（動員）——行動——保障”三個維度呈現(xiàn)精細(xì)化治理的基本框架，并從治理價值取向、結(jié)構(gòu)、方式、手段和運(yùn)行機(jī)制五個方面提出具體路徑。

關(guān) ?鍵 ?詞：粗放式管理;精細(xì)化治理;機(jī)制創(chuàng)新;城市環(huán)境

中圖分類號：D035 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）11-0086-09

收稿日期：2020-08-02

作者簡介：程廣鑫（1988—），男，山東德州人，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾姓母锢碚撆c實(shí)踐。

基金項(xiàng)目：本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“新時代深化機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：18CGL034。

城市環(huán)境是人人都能感受到的公共產(chǎn)品，但城市環(huán)境的具體指向，學(xué)界并未給出統(tǒng)一答案。筆者借鑒其他學(xué)者現(xiàn)有研究成果，并在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上認(rèn)為，廣義的城市環(huán)境指自然空間中的生態(tài)環(huán)境與物理空間中的市容市貌及其秩序環(huán)境，但由于自然空間與物理空間的環(huán)境治理在主體與層級、制度與結(jié)構(gòu)、方式與方法等方面不盡相同，本文將城市環(huán)境治理的意涵限定在狹義范疇，即對物理空間范圍內(nèi)的市容市貌及其秩序環(huán)境的治理。從歷史的視野看，城市環(huán)境治理機(jī)制總體呈現(xiàn)出“粗放式管理”向“精細(xì)化治理”跨越式升級的趨向，這不只是概念的轉(zhuǎn)換，也是政府在環(huán)境治理機(jī)制上的調(diào)整。

一、粗放式管理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

（一）粗放式管理的現(xiàn)實(shí)選擇

自1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議提出“環(huán)境保護(hù)”的概念后，各國政府普遍承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。從各國的治理實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，政府在環(huán)境治理中起著重要作用，甚至說一直主導(dǎo)著整個治理過程。[1]在我國，政府作為單一治理主體在相當(dāng)長時間的環(huán)境治理中發(fā)揮過重要作用且取得了明顯成效，但粗放式管理是時代的產(chǎn)物：

第一，粗放式管理是“退而求其次”的選擇。一方面，公眾并未意識到參與環(huán)境保護(hù)的長遠(yuǎn)意義。公眾以往的認(rèn)知邏輯是，“改善后的環(huán)境”是一種公共產(chǎn)品，難以界定產(chǎn)權(quán)，外部性強(qiáng)，個體的付出極易被他人“搭便車”。這種邏輯思維很難驅(qū)動個體自發(fā)參與環(huán)境保護(hù)。另一方面，法律制度與科學(xué)技術(shù)給予的支撐不足以推動精細(xì)化治理。具體表現(xiàn)為：有關(guān)環(huán)境保護(hù)的制度規(guī)范不夠詳盡、留白較多，助長了現(xiàn)實(shí)治理中隨意性、投機(jī)性、策略性、選擇性行為;數(shù)據(jù)收集、儲存、挖掘、處理、傳輸、共享技術(shù)滯后，不足以支撐數(shù)據(jù)在縱向?qū)蛹壟c橫向部門之間流動，部門之間難以協(xié)同治理、綜合施策。

第二，粗放式管理是各級政府為趨利避害作出的選擇。我國1978年《憲法》和1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）明確規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。官員晉升激勵的行政生態(tài)環(huán)境[2]將環(huán)境治理成效轉(zhuǎn)化為可量化的指標(biāo)納入政府績效考核，而完成上級分解與下達(dá)的治理任務(wù)成為下級獲得上級肯定乃至?xí)x升的強(qiáng)激勵變量?？己?、晉升及利益驅(qū)動使各級政府環(huán)保主責(zé)部門選擇“粗放式、運(yùn)動式、快餐式、一刀切式”的治理機(jī)制，立竿見影、成效顯著成為官員晉升激勵的選擇。

（二）粗放式管理的現(xiàn)實(shí)困境

隨著社會力量崛起、社會階層分化及利益訴求多元化，政府作為單一治理主體存在一定的弊端。一是粗放式管理著眼于解決短期問題，對環(huán)境治理的預(yù)防、規(guī)劃、前瞻不足。美國社會學(xué)家、組織理論學(xué)者詹姆斯·湯普森認(rèn)為，“廣泛存在于行政過程的局限性是對確定的偏愛，偏好短期而非長期考慮，偏好先例而非創(chuàng)新”。[3]二是粗放式管理側(cè)重于關(guān)注表面而忽視內(nèi)在本質(zhì)問題，采用的治理手段、方式、方法較為簡單，不能從整體與系統(tǒng)的角度綜合施策。由于治理成效難以固化且極易反彈，導(dǎo)致產(chǎn)生的環(huán)境問題會無休止增加治理成本。三是法律制度不健全，環(huán)境治理缺少制度引導(dǎo)而失范，衍生出“拍腦子”決策、尋租、不作為、亂作為等現(xiàn)象。四是自上而下進(jìn)行的粗放式管理更多體現(xiàn)“長官意志”而忽視了吸納民意。公眾對環(huán)境保護(hù)的意見、看法、建議難以被采納，公眾參與成為難以到達(dá)的“最后一公里”。

二、精細(xì)化治理的生成邏輯

精細(xì)化治理源于科學(xué)管理理論，是20世紀(jì)50年代日本企業(yè)管理提出的概念，旨在改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、推動流程再造、降低生產(chǎn)投入。[4]之后，精細(xì)化治理的理念被植入科層體制，為破解科層管理式微提供了啟示。[5]當(dāng)前，精細(xì)化治理已廣泛應(yīng)用于社會治理領(lǐng)域，城市環(huán)境精細(xì)化治理應(yīng)運(yùn)而生。城市環(huán)境作為人們追求美好生活的現(xiàn)實(shí)空間和物質(zhì)載體，僅僅以政府為主體加以管理難以滿足人們對高質(zhì)量、多元化、差異化的需求。對此有學(xué)者認(rèn)為，“城市治理有以政府為中心、以市場為中心和以使用者為中心三種典型模式”，[6]城市環(huán)境精細(xì)化治理是對三種模式的有機(jī)結(jié)合，突破了以往單中心、等級化、低效率的治理框架。實(shí)際上，精細(xì)化治理的形成是多重因素耦合的結(jié)果。

（一）基礎(chǔ)要素：政府職能從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變

管理與服務(wù)是政府的兩項(xiàng)基本職能，但這兩項(xiàng)職能的大小及強(qiáng)弱關(guān)系并不是恒定的，往往根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化進(jìn)行調(diào)適。自2005年提出建設(shè)“服務(wù)型政府”后，政府通過轉(zhuǎn)移、下放、整合、加強(qiáng)四種方式促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，[7]推動“管理型政府”向“服務(wù)型政府”邁進(jìn)，政府由原來的監(jiān)督者和管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者和引領(lǐng)者。服務(wù)型政府體現(xiàn)了以人民為中心的治理導(dǎo)向，其建設(shè)必須圍繞公眾對環(huán)境治理的要求和期待展開。如當(dāng)前人們對城市環(huán)境在治理和范圍上的要求，不僅包含環(huán)境衛(wèi)生，還包含城市規(guī)劃、交通秩序、公共設(shè)施、安全穩(wěn)定等，對城市環(huán)境的需求范圍愈加廣泛;再如人們難以接受噪聲污染、施工揚(yáng)塵、餐飲油煙、露天燒烤、占道經(jīng)營、違法亂停、私搭亂建等現(xiàn)象，對環(huán)境應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)要求越來越高。由此城市環(huán)境精細(xì)化治理逐漸成為政府的選擇。

（二）關(guān)鍵要素：進(jìn)一步明確政府的權(quán)轄與事轄邊界

1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定：“國務(wù)院和所屬各部門、地方各級人民政府必須切實(shí)做好環(huán)境保護(hù)工作”。1989年《環(huán)境保護(hù)法》第七條、第十六條、第二十條進(jìn)一步規(guī)定了各級政府環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。但這些法條基本上是原則性的，制度設(shè)計不夠具體細(xì)化。2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，“落實(shí)并強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任”成為了這次修訂的主要議題。[8]修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了政府在環(huán)境治理中的權(quán)轄與事轄范圍。這次修訂將原法律中規(guī)定的“地方各級政府應(yīng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”從第三章第十六條調(diào)整為第一章“總則”的第六條，以凸顯其重要性。不僅如此，在法條的增量上也有很大變化，有關(guān)政府環(huán)境保護(hù)的法條由原法的12條增加至27條，涉及到環(huán)境保護(hù)的各個方面。需要明確的是，原《環(huán)境保護(hù)法》過于注重管理權(quán)力而忽略責(zé)任追究，導(dǎo)致監(jiān)督考核乏力，此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂強(qiáng)化了地方政府在環(huán)境治理的主體責(zé)任，補(bǔ)齊了地方政府環(huán)保責(zé)任虛化的短板，可謂“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》。

（三）補(bǔ)充要素：公眾參與促進(jìn)了政社互動

目前，公眾以個體或社會組織的形式參與環(huán)境保護(hù)等公益活動，日益成為城市環(huán)境治理中的重要參與力量。一方面，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的社會組織、社團(tuán)、協(xié)會不斷壯大，助推社會治理重心下移。2013年以來，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織注冊門檻降低，社會組織得以蓬勃發(fā)展。[9]據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，全國依法登記的社會組織81.6萬個，其中社會團(tuán)體36.6萬個、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)44.3萬個、基金會7027個，環(huán)境保護(hù)類社會組織也實(shí)現(xiàn)了“從無到有、從少到多、從單一到多元、從數(shù)量到質(zhì)量”的演變，[10]其調(diào)節(jié)輔助作用在環(huán)境治理中日益顯現(xiàn)。另一方面，社區(qū)力量趨于成熟，為社區(qū)居民表達(dá)個人意愿、暢所欲言提供了基礎(chǔ)性平臺。社會組織、社團(tuán)、協(xié)會及社區(qū)，其本質(zhì)是一群擁有共同價值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、行為規(guī)范、語言表達(dá)的公眾為了“共意”而集合成的“次級共同體”，[11]這與德國社會學(xué)家費(fèi)迪南德·騰尼斯提出的依托血緣、地緣等建立的“共同體”是不同的?！按渭壒餐w”對私人生活領(lǐng)域中形成的共鳴問題加以感受、選擇、濃縮，經(jīng)過放大后進(jìn)入公共領(lǐng)域，以影響政府決策或公共選擇，彌補(bǔ)自上而下決策模式存在的弊端。日益壯大的社會力量為環(huán)境治理從“單向管理”向“雙向互促”的轉(zhuǎn)變提供了條件。

（四）保障要素：大數(shù)據(jù)助力“模糊”向“精確”升級

在從“總體支配”轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”改革過程中，大數(shù)據(jù)為政府縱向?qū)蛹壓蜋M向部門之間的互聯(lián)互通提供了保障?；ヂ?lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)呈幾何級發(fā)展，特別是深度學(xué)習(xí)算法、計算能力和大數(shù)據(jù)之間互促互融，使得大數(shù)據(jù)逐漸從“專用技術(shù)”演變?yōu)椤巴ㄓ眉夹g(shù)”，打破了條塊之間、部門之間、區(qū)域之間的信息壁壘，推動全方面、多領(lǐng)域數(shù)據(jù)共享。有學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)將掀起“一場國家治理革命”——提升治理效率、重構(gòu)治理模式、破解治理難題。[12]大數(shù)據(jù)在城市環(huán)境治理中的運(yùn)用已取得明顯突破，比如環(huán)保部門采用衛(wèi)星遙感器、聲學(xué)傳感器、化學(xué)傳感器等技術(shù)設(shè)備，監(jiān)測并收集有關(guān)建筑垃圾、堆物堆料、交通擁堵、道路揚(yáng)塵等數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)具有Volume（大量）、Variety（多樣）、Velocity（高速）、Value（價值）的特征，[13]以此為依據(jù)建立的數(shù)據(jù)模型能夠大幅提高實(shí)時監(jiān)測與趨勢預(yù)測的精準(zhǔn)性。

三、城市環(huán)境精細(xì)化治理機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐：北京市朝陽區(qū)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，這是要求城市環(huán)境治理從思想到行動、從外觀到內(nèi)里、從供給到需求都講求精細(xì)化。北京市朝陽區(qū)環(huán)境治理緊緊圍繞習(xí)近平總書記對城市管理的總要求，聚焦“大尺度生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范區(qū)、高水平城市綜合改革先行區(qū)”的功能定位，[14]依托政策、區(qū)位、平臺，集聚資源、人才、技術(shù)，對標(biāo)國際一流城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，改變傳統(tǒng)、靜態(tài)、簡單、線性的治理方式，合理安排跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的工作任務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)環(huán)境精細(xì)化治理。

（一）黨建引領(lǐng)

“街巷吹哨、部門報到”工作機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是下級街巷就綜合執(zhí)法、重點(diǎn)工作、應(yīng)急處置問題吹哨，[15]上級部門30分鐘內(nèi)緊急報到的工作機(jī)制。黨建引領(lǐng)緊緊抓住黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的主線，整合條塊資源，形成上下級聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制。朝陽區(qū)麥子店街道依據(jù)自身實(shí)際，因地制宜，創(chuàng)新原有“街巷吹哨、部門報到”工作機(jī)制和方式方法，融合“黨政群共商共治”治理模式，探索形成 “四問三商兩把哨”的工作格局。通過“四問”——問需、問計、問效、問責(zé)，廣泛征民意、集民智;通過“三商”——在街道、社區(qū)和社會單位層面議事協(xié)商，實(shí)現(xiàn)資源整合和下沉，吸納更多主體參與共商共治;通過“兩把哨”——堅持黨建引領(lǐng)，充分運(yùn)用街道工委和社區(qū)黨委“兩把哨”，探索“街道社區(qū)吹哨、社會單位報到”和“黨委吹哨、全體報到”模式。黨建引領(lǐng)下的“四問三商兩把哨”的治理模式充分發(fā)揮了黨在統(tǒng)籌行政資源和社會資源方面的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，彌合屬地與執(zhí)法部門之間的斷層，克服部門協(xié)調(diào)不力、推進(jìn)不暢的障礙。

（二）街鄉(xiāng)賦權(quán)

朝陽區(qū)潘家園街道有12個社區(qū)、98個居民小區(qū)，區(qū)域總?cè)丝谶_(dá)15萬人①。實(shí)施精細(xì)化治理前，街道辦每月會接到1000余起環(huán)境問題投訴，包括堆物堆料、無主垃圾、小廣告等。2018年11月，區(qū)政府賦權(quán)街道辦成立城市管理指揮中心，統(tǒng)合城建、信訪、網(wǎng)格辦等實(shí)體化平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享、力量統(tǒng)調(diào)。城市管理指揮中心最大的特點(diǎn)為：一是管理層級減少，建立了快速處理機(jī)制。城管隊、綠化隊、物業(yè)公司、社區(qū)、志愿者都可由指揮中心調(diào)度，實(shí)現(xiàn)問題直報、過程直播、結(jié)果直達(dá)，避免了不必要的分流、上報、派轉(zhuǎn)，投訴處理周期由原來的3天縮短為2個小時。二是賦權(quán)下沉增效，統(tǒng)一接訴與工作平臺。對普通市民來說，難以厘清網(wǎng)格員、小巷管家、街巷長、協(xié)管員之間的職責(zé)分工，遇到環(huán)境問題時不知向誰投訴，成立管理指揮中心則避免了這一問題，因?yàn)楣芾碇笓]中心執(zhí)掌轄區(qū)所有環(huán)境事務(wù)。

（三）社會增能

2015年4月，朝陽區(qū)雙井街道社會動員中心正式成立，具體工作由民和社會工作事務(wù)所承接。社會動員中心是一個集“一網(wǎng)五中心”于一體的綜合性平臺②，承接多項(xiàng)街道辦事處之前負(fù)有家綜服務(wù)、公益環(huán)保等職能。該中心自成立以來開展了一系列環(huán)保行動，如整治拆墻打洞的底商、“共建綠立方”綠植培訓(xùn)、綠色環(huán)保出行等，營造了“共建共治共享”的治理格局。該中心實(shí)現(xiàn)了兩個結(jié)合：一是線上活動與線下活動結(jié)合。線上活動依托“雙井13社區(qū)”展開③，線下活動則由其他中心推進(jìn)，線上線下活動同頻共振、有效銜接、壓茬推進(jìn)。二是行政化動員與社會化動員結(jié)合。雙井街道改變以往單一的行政動員模式，依托社會動員中心塑造文化與情感認(rèn)同體系，打造縱橫交錯、立體多維的“行政動員+社會動員”模式，充分調(diào)動社區(qū)居民、志愿者、媒介、社會組織參與環(huán)境治理的積極性，促進(jìn)社區(qū)精細(xì)化治理的升級。

（四）智能建設(shè)

2017年，朝陽區(qū)孫河地區(qū)創(chuàng)新環(huán)境治理機(jī)制，搭建智能感知城市運(yùn)行平臺，深度整合全域數(shù)據(jù)，為線上線下實(shí)時溝通、信息共享、全程跟蹤、聯(lián)動指揮、應(yīng)急處置、輔助決策提供了載體。智能感知運(yùn)行平臺的成功搭建源于：一是搭建“一庫七模塊”平臺框架?！耙粠臁奔磾?shù)據(jù)庫，運(yùn)用GIS、遙感、虛擬現(xiàn)實(shí)等技術(shù)構(gòu)建一張2.5維全域地圖，整合人、地、事、物、組織等數(shù)據(jù)并形成關(guān)聯(lián)，與地理信息深度融合，仿真建模?！捌吣K”即設(shè)置“黨建引領(lǐng)、視頻巡控、大氣治理、環(huán)境網(wǎng)格、工地管理、街巷長、河長”七個應(yīng)用模塊，便于統(tǒng)籌調(diào)度。二是開發(fā)終端應(yīng)用程序。開發(fā)“一線助手”“黨員e家”等手機(jī)終端應(yīng)用程序，將“吹哨報到”機(jī)制延伸至廣大黨員、機(jī)關(guān)干部、社工、網(wǎng)格員、志愿者。三是引入新型感知技術(shù)。在現(xiàn)有視頻監(jiān)控系統(tǒng)上引入人臉識別和視頻結(jié)構(gòu)化技術(shù)，應(yīng)用于解決環(huán)境問題，如堆物堆料、占用消防通道、重點(diǎn)人實(shí)時報警等，實(shí)現(xiàn)智能感知、身份識別、精準(zhǔn)定位、自動預(yù)警、自動出單①。

（五）問題歸責(zé)

2015年，朝陽區(qū)東風(fēng)地區(qū)積極響應(yīng)城市環(huán)境精細(xì)化治理的要求，通過入戶宣傳、實(shí)地勘察、劃定范圍、確認(rèn)簽字等在“門前三包”基礎(chǔ)上推行“門前六包”責(zé)任制。“門前六包”責(zé)任制明確社會單位、門店商戶、社區(qū)居民在衛(wèi)生、整潔、綠化、設(shè)施、秩序、安全六個方面的責(zé)任，以簽訂“六包責(zé)任書”的方式建立獎懲辦法和追責(zé)機(jī)制，營造出單位負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管、社區(qū)巡查、群眾監(jiān)督、社會協(xié)同、全民參與的良好局面。如朝陽區(qū)主推“一把掃帚掃到底”的作業(yè)模式，徹底改變了道路工作的“多頭管理”局面。所謂“多頭管理”，意指一條道路由多家單位共同負(fù)責(zé)，城管委負(fù)責(zé)路面清掃、園林綠化局負(fù)責(zé)綠地養(yǎng)護(hù)、水務(wù)局負(fù)責(zé)河道清理、市政局負(fù)責(zé)下水道工程、街道負(fù)責(zé)督查門前責(zé)任制?！岸囝^管理”體系因作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一致、作業(yè)時間不同步而相互排斥，因責(zé)任區(qū)界線模糊而推諉扯皮。推行“一把掃帚掃到底”模式后，每個區(qū)段只由一家單位負(fù)責(zé)，有效避免了因標(biāo)準(zhǔn)差異與責(zé)任模糊而衍生出的矛盾。

從治理的實(shí)際效果看，“散亂污”企業(yè)、“臟亂差”背街小巷、空中“蜘蛛網(wǎng)”“馬路拉鏈”不復(fù)存在，生態(tài)建設(shè)、城市景觀、人居環(huán)境得到明顯改善，這與環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新密不可分。歸納而言，朝陽區(qū)城市環(huán)境治理機(jī)制主要體現(xiàn)在“思想（動員）——行動——保障”三個方面（見表1）：思想（動員）方面，由黨建引領(lǐng)，發(fā)揮黨在統(tǒng)籌調(diào)動資源方面的政治和組織優(yōu)勢。行動方面，由街鄉(xiāng)一級將權(quán)力賦予或下沉到社區(qū)以實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)賦權(quán)”，同時，調(diào)動政府以外的社會力量參與環(huán)境精細(xì)化治理以實(shí)現(xiàn)“社會增能”。保障方面，充分體現(xiàn)大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在城市環(huán)境治理中的價值以體現(xiàn)“智能建設(shè)”;明確責(zé)任，凸顯了責(zé)任倒逼對工作不折不扣的落實(shí)以體現(xiàn)“問題歸責(zé)”。

四、從“粗放式”到“精細(xì)化”：城市環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新的路徑

“思想（動員）——行動——保障”三個維度詮釋了精細(xì)化治理的基本框架，但總體而言較為籠統(tǒng)、不夠具象。為此，筆者依據(jù)“思想（動員）——行動——保障”的框架分析北京市朝陽區(qū)的典型做法（見表2），錨定切入點(diǎn)，勘定主要路徑，旨在為我國城市環(huán)境精細(xì)化治理提供借鑒。

一是治理價值取向從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。治理環(huán)境問題的立場或態(tài)度即為價值取向。北京市朝陽區(qū)環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐表明，治理行為中的單向支配和管控邏輯只有按照精細(xì)化治理的要求，才能關(guān)切市民的情感、回應(yīng)大眾的需求。美國學(xué)者?？怂购兔桌仗岢龅摹肮材芰繄觥备拍钆c之相似，其主張解構(gòu)傳統(tǒng)“命令——控制”式的官僚制，破除政府絕對中心的權(quán)威定勢，營造政府和公眾之間平等的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，鼓勵公眾進(jìn)入公共能量場與其他群體互動、爭辯與反駁。[16]政府積極鼓勵公眾通過聽證會、征詢會、網(wǎng)絡(luò)互動、意見箱等形式參與城市環(huán)境治理，吸納民意民智，真正站在“用戶”立場上對城市環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計、改造、提升，匹配好公眾需要與城市功能之間的關(guān)系。

二是治理結(jié)構(gòu)從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，要努力塑造“共建共治共享”的社會治理格局，“共建”是基本要求、“共治”是主要方式、“共享”是目標(biāo)指向。[17]“共建共治共享”強(qiáng)調(diào)不同主體協(xié)同合作以實(shí)現(xiàn)權(quán)利、責(zé)任和利益的動態(tài)平衡。環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，既涉及綠化衛(wèi)生、水和大氣治理、交通規(guī)劃、地下管線、垃圾處理等原有問題，也涉及城市化背景下城鄉(xiāng)接合部由于異質(zhì)、多元、變動而衍生出的新問題，還涉及環(huán)境與重大安全隱患之間的交叉問題。環(huán)境治理面廣、內(nèi)容復(fù)雜、治理體量大，需要黨、政府、社會、公眾集聚合力，打造治理共同體，[18]就共同面臨的環(huán)境問題有效互動。

三是治理方式從條塊分散向部門整合轉(zhuǎn)變。條塊關(guān)系是我國各級政府治理的基本結(jié)構(gòu)關(guān)系，“條”具有專業(yè)上的優(yōu)勢，“塊”則易于發(fā)揮屬地管理的優(yōu)勢。[19]但“條”與“塊”在治理空間中不協(xié)調(diào)問題也比較突出：互相扯皮、推卸責(zé)任，條塊分割及碎片化嚴(yán)重。打造“條塊結(jié)合、以塊為主”的治理體系是克服環(huán)境治理碎片化與無效低效的關(guān)鍵。這就要求：一要凸顯黨建引領(lǐng)的作用。加強(qiáng)基層組織和社會組織的黨建工作，推動黨組織全覆蓋，對黨組織進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮好以黨的思想引領(lǐng)和號召動員的作用。二要對“塊”進(jìn)行制度化賦權(quán)。明確上級與下級的權(quán)責(zé)利邊界，明確各級政府的“責(zé)任清單”“權(quán)力清單”，以制度化賦權(quán)的方式下沉資源，提升屬地管理權(quán)能。

四是治理手段從數(shù)字化向智能化轉(zhuǎn)變。當(dāng)前環(huán)境治理已進(jìn)入數(shù)字化階段，交通探頭、揚(yáng)塵測試、火情報警、人流探測的使用大大提升了城市環(huán)境治理能力。但總體而言，城市環(huán)境治理的智能化程度不高，應(yīng)借助大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)向智慧化方向轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對海量信息的感知、識別、追蹤、監(jiān)管，以彌合人工管理和數(shù)字管理存在的漏洞。數(shù)字孿生城市（Digital Twin City）是未來城市全面智能化的表現(xiàn)形式，將形成物理與虛擬之間的映射關(guān)系，[20]可以對未來城市規(guī)劃、建設(shè)和使用進(jìn)行模擬仿真，降低環(huán)境治理重大決策失誤率。筆者認(rèn)為，推進(jìn)智能化建設(shè)可借鑒北京市朝陽區(qū)孫河地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：建設(shè)智能平臺與載體、研發(fā)智能技術(shù)與程序、注重“互聯(lián)網(wǎng)+管理”結(jié)合、促進(jìn)跨部門全要素數(shù)據(jù)共享。

五是運(yùn)行機(jī)制從問責(zé)盲區(qū)向嚴(yán)格追責(zé)轉(zhuǎn)變。現(xiàn)實(shí)中很多環(huán)境治理問題尚不能明確追責(zé)，原因包括兩個方面：一方面是政策設(shè)計覆蓋面不夠，追責(zé)尚有盲區(qū);另一方面是政策規(guī)定交叉面較多，存在問題產(chǎn)生空間。從問責(zé)盲區(qū)向嚴(yán)格追責(zé)轉(zhuǎn)變要做到：一要建立問題臺賬，厘清場域內(nèi)工作總量，具體包括固有事務(wù)和委任事務(wù)、常規(guī)事務(wù)和突發(fā)事務(wù)、內(nèi)部事務(wù)和外部事物;二要科學(xué)規(guī)劃，完善制度設(shè)計，彌合存在的制度漏洞，規(guī)避“打擦邊球”“鉆空子”行為;三要層層分解，明確責(zé)任清單，雖然多數(shù)行政任務(wù)能以“自上而下”的目標(biāo)分解方式推進(jìn)，但對于復(fù)雜性強(qiáng)、難度大、任務(wù)難以分解的工作，應(yīng)引入“自下而上”目標(biāo)責(zé)任制方式;四要實(shí)施內(nèi)外部監(jiān)督，暢通監(jiān)督渠道，加大追責(zé)力度以倒逼落實(shí)責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

Abstract：Urban environment is the space and material carrier for people to pursue a better life.Therefore，it is of great practical significance to strengthen urban environmental governance.Although extensive management has played a role in practice，with the change and coupling of internal and external factors，the urban environmental governance mechanism gradually changes from extensive management to fine governance.Taking the typical practice of environmental governance in Chaoyang District of Beijing as an example， this paper presents the basic framework of fine governance from three dimensions of “ideology（mobilization）—action—Security”，and puts forward specific feasible paths from five entry points of governance value orientation，structure，mode，means and operation mechanism.

Key words：extensive management;fine governance;mechanism innovation;urban environment