西寧治理語境下河長(zhǎng)制法治化問題探析

劉紅梅

青海省黨代會(huì)明確提出，健全和落實(shí)重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，全面推行河長(zhǎng)制。重點(diǎn)通過加強(qiáng)河湖治理保護(hù)、水資源管控、水污染防治和水生態(tài)修復(fù)等措施，全面提高水資源保障和自然災(zāi)害抵御能力，實(shí)現(xiàn)綠水青山和金山銀山有機(jī)統(tǒng)一。全面推行河長(zhǎng)制，既是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)的內(nèi)在要求，是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新，也是生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措。當(dāng)前，西寧三級(jí)聯(lián)動(dòng)河長(zhǎng)制體系已具雛形。河長(zhǎng)制是西寧在水資源保護(hù)、水污染防治實(shí)踐中的成功探索，但也由于自身的不完善而不可避免地存在著法治與人治、臨時(shí)與長(zhǎng)治、統(tǒng)一與多元等矛盾問題。從法治視域著眼，應(yīng)通過程序理性引入和法治品質(zhì)提升，政府主導(dǎo)與公眾參與有效連接，目標(biāo)責(zé)任制法治化與內(nèi)在化，以及結(jié)構(gòu)優(yōu)化與法律關(guān)系轉(zhuǎn)換來平衡上述矛盾。唯有如此，水環(huán)境治理方可實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治、長(zhǎng)治久安。

一、河長(zhǎng)制應(yīng)納入法治“河道”

河長(zhǎng)制只有在法治“河道”里流淌，才能不斷流、不改道，才能清水長(zhǎng)流。

（一）河長(zhǎng)制法治化的認(rèn)知

1.河長(zhǎng)制有效調(diào)動(dòng)了地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)政能力。河長(zhǎng)制體現(xiàn)了《環(huán)境保護(hù)法》中“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的要求，把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到第一責(zé)任人的位置，有效調(diào)動(dòng)地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)政能力。讓各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人親自抓環(huán)保，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門力量，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段保護(hù)環(huán)境，方便各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)直接進(jìn)行環(huán)保決策和管理。建立健全河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，強(qiáng)化考核問責(zé)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。多頭管水的“部門負(fù)責(zé)”，將向“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、部門共治”邁進(jìn)。

2.河長(zhǎng)制是破解當(dāng)前水污染治理困局的一種制度創(chuàng)新。這種倒逼機(jī)制能有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門力量，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段保護(hù)環(huán)境，方便各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)直接進(jìn)行環(huán)保決策和管理，有效調(diào)動(dòng)了地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)政能力。河長(zhǎng)制最大限度地整合了各級(jí)政府及有關(guān)部門的執(zhí)行力，彌補(bǔ)了早先工業(yè)污染歸環(huán)保部門、河道保潔歸水利部門、生活污水歸城建部門的治理局面，形成了政府牽頭、各部門參與的治水生態(tài)鏈。河長(zhǎng)制實(shí)際上是協(xié)調(diào)機(jī)制，它將形成黨委政府主導(dǎo)、部門齊抓共管、全社會(huì)共同參與的大格局。

3.河長(zhǎng)制結(jié)合中國(guó)國(guó)情，讓水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)和要求運(yùn)轉(zhuǎn)起來。地方黨政一把手擔(dān)任河長(zhǎng)或者總河長(zhǎng)，有利于調(diào)動(dòng)行政資源，對(duì)不認(rèn)真履責(zé)的人追究責(zé)任，有利于讓急需解決的環(huán)境問題在最短時(shí)間內(nèi)得到有效解決。目前，通過黨內(nèi)文件和國(guó)家立法相銜接，以問題為導(dǎo)向，規(guī)定地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，可抓住關(guān)鍵少數(shù)，形成一股強(qiáng)大的力量，解決突出水環(huán)境污染問題。

4.河長(zhǎng)制解決目前立法難以解決的問題。比如，一些水污染是由岸上的生活垃圾和農(nóng)田秸稈腐爛造成的，或者由農(nóng)村生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，很復(fù)雜，而這些，水利部門和環(huán)保部門難以依據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《水法》予以解決。設(shè)立河長(zhǎng)制，可以突破現(xiàn)有法律制度和監(jiān)管體制局限，讓地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水環(huán)境保護(hù)工作兜底，對(duì)河湖管理保護(hù)這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程負(fù)起責(zé)，牽頭解決現(xiàn)有部門難以解決的問題。河長(zhǎng)制層層推進(jìn)，社會(huì)力量也被帶動(dòng)起來。最明顯的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，沿河、沿湖企業(yè)不得不放棄傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)方式，超標(biāo)排污企業(yè)被關(guān)停，有環(huán)保自覺的企業(yè)家開始尋求清潔生產(chǎn)方式，循環(huán)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。

5.河長(zhǎng)制提出了河道治理的總體目標(biāo)和基本措施。因地制宜實(shí)施“一河一策”，有針對(duì)性地確定治水方案;樹立了上下游共同治理、標(biāo)本兼治的聯(lián)動(dòng)機(jī)制;將河長(zhǎng)治理河道的情況作為政績(jī)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，實(shí)行“一票否決”。

6.河長(zhǎng)制與法律條文相融合。正在審議的水污染防治法修正案草案二審稿增加了河長(zhǎng)制的規(guī)定，明確了建立四級(jí)河長(zhǎng)制，這意味著該制度將首次以立法的形式被確認(rèn)。備受關(guān)注的河長(zhǎng)制在水污染防治法修正案草案二審稿中以60字的條文表述為：省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。

（二）河長(zhǎng)制在實(shí)踐中的實(shí)施

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議審議通過了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，并指出全面推行河長(zhǎng)制的目的是貫徹新發(fā)展理念，以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)，從而將這一河流生態(tài)環(huán)境管理的重要制度引入公眾視野。

2017年5月27日，青海省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《青海省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》，對(duì)全面推行河長(zhǎng)制進(jìn)行安排部署。2019年12月，青海省全面建立河長(zhǎng)制。青海省擬建立區(qū)域和流域相結(jié)合的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)制組織體系，青海全省河湖全面實(shí)施河長(zhǎng)制。目前，經(jīng)青海省委、省政府同意，省級(jí)總河長(zhǎng)、副總河長(zhǎng)分別由省委書記、省長(zhǎng)擔(dān)任，青海省境內(nèi)的黃河、長(zhǎng)江、瀾滄江、黑河、格爾木河和青海湖、扎陵湖、鄂陵湖等“十二河三湖”設(shè)三名省級(jí)責(zé)任河長(zhǎng)，分別由常務(wù)副省長(zhǎng)、主管環(huán)保的副省長(zhǎng)、主管農(nóng)口的副省長(zhǎng)擔(dān)任。

西寧市、區(qū)（縣）、辦（鎮(zhèn)）三級(jí)聯(lián)動(dòng)河長(zhǎng)制體系已具雛形。如今，河道管理不再是哪個(gè)部門一家的事情，它成為全市各級(jí)政府及相關(guān)部門共同的事情。2017年6月16日，通過了《西寧市全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》。各河湖所經(jīng)市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)。作為湟水流域水環(huán)境保護(hù)與治理的制度創(chuàng)新和關(guān)鍵之舉，2018年底，西寧市在全省先行先試河長(zhǎng)制。目前，西寧市有30多位河長(zhǎng)辛勤工作著，他們的職責(zé)是守衛(wèi)清澈湟水河，努力實(shí)現(xiàn)地表水、各河道“水質(zhì)達(dá)標(biāo)、河面清潔、河岸綠化、景觀亮麗”目標(biāo)。河長(zhǎng)制實(shí)施以來，西寧市對(duì)河道的管理逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋，湟水流域面貌得到巨大改善，兩岸垃圾死角被消除，三河六岸逐步被打造成綠色生態(tài)廊道。2019年，青海省西寧市各區(qū)縣政府以及西寧（國(guó)家級(jí)）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)各園區(qū)管委會(huì)更積極落實(shí)河長(zhǎng)制管理制度，建立河道巡查制度，掌握轄區(qū)負(fù)責(zé)河道水環(huán)境整體情況，努力形成“一河一檔”。河長(zhǎng)制的實(shí)施，讓西寧市河道管理體制進(jìn)一步理順，使轄區(qū)河（渠）道有人管、管得住、管得好，實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)河（渠）道范圍內(nèi)無雜物堆積、無違章設(shè)置、無護(hù)岸倒塌、無污水直排、無污泥淤積“五無”目標(biāo)，逐步建立河（渠）道共管共享機(jī)制，促進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和提升。

河長(zhǎng)制的功能值得肯定，但要實(shí)現(xiàn)對(duì)西寧市河流的長(zhǎng)效治理和根本治理，還必須依靠法治。其實(shí)，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條早有規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第六條也規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容?！庇捎诃h(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)理論已經(jīng)由理論走向現(xiàn)實(shí)，被《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》采納，為此，2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳以黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的方式印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，再次強(qiáng)調(diào)流域水環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度?？梢哉f，環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度和《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的地方政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是河長(zhǎng)制的法制基礎(chǔ)，把河長(zhǎng)制納入法治軌道是有依據(jù)的。

（三）河長(zhǎng)制在實(shí)踐中的問題

隨著河長(zhǎng)制在西寧的興起和深入，伴隨立竿見影的功效，其深層次問題也逐漸顯現(xiàn)。

1.河長(zhǎng)制主要強(qiáng)調(diào)的是人治。我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，這種治理模式也可能產(chǎn)生一些問題。比如，治理河流是系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，要讓一條被污染的河流水質(zhì)變好，需要很長(zhǎng)時(shí)間，而各地黨政領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)頻繁，有的僅僅在位一兩年就調(diào)走了，如此，河長(zhǎng)也會(huì)不斷更迭，新舊河長(zhǎng)的職責(zé)和治理理念、治理成績(jī)難以理順和銜接。有些河流跨越很多大大小小的行政區(qū)域，如長(zhǎng)江、黃河等，這些河流就會(huì)有很多河長(zhǎng)?？缡『雍芾頇C(jī)制缺位暴露的問題：現(xiàn)行河長(zhǎng)制所展現(xiàn)的制度優(yōu)勢(shì)，若不能在跨省河湖管理上得以體現(xiàn)，實(shí)為遺憾，很多問題也無法解決。具體表現(xiàn)在：難以處理管理保護(hù)與開發(fā)利用關(guān)系，難以實(shí)現(xiàn)空間均衡系統(tǒng)治理規(guī)劃約束，難以做到部門聯(lián)動(dòng)，難以明晰跨行政區(qū)域管理責(zé)任，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)上下游左右岸聯(lián)防聯(lián)控，難以系統(tǒng)治理維護(hù)水安全。那么，該怎樣給河長(zhǎng)們分工呢？該怎樣設(shè)定、協(xié)調(diào)河長(zhǎng)的職責(zé)呢？又該由哪個(gè)河長(zhǎng)負(fù)全責(zé)呢？這些顯然都是難題。此外，河長(zhǎng)都是各級(jí)地方主官，肩負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)職責(zé)，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)與河流治理保護(hù)手心手背都是肉，當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與河流治理保護(hù)產(chǎn)生一定沖突時(shí)，有的河長(zhǎng)或許難以擺正二者的位置關(guān)系，產(chǎn)生取舍之惑，在實(shí)施治河之策時(shí)恐怕會(huì)陷入一種曖昧矛盾的狀態(tài)，難以拿出最大的決心和誠意。因此，治理轄區(qū)眾多的河流污染，還需從長(zhǎng)計(jì)議，依靠法治。

2.河長(zhǎng)制折射出部門交叉監(jiān)管、職責(zé)不清等積弊。治理河流污染存在一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，就是不管是行政部門還是科研機(jī)構(gòu)，都無法準(zhǔn)確回答：如果維持河流健康狀態(tài)，其容納污染物的極限到底是多少？轄區(qū)內(nèi)有限的河流水量，能夠承載多高的GDP增長(zhǎng)，多大程度的農(nóng)業(yè)化、工業(yè)化和城市化？從發(fā)展變化的角度講，一邊在治理河流，一邊由于人口增加、發(fā)展經(jīng)濟(jì)而使河流污染加重，因此，很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)河流變清到底需要多長(zhǎng)時(shí)間。實(shí)行河長(zhǎng)制，尤其應(yīng)先解決這一問題。

3.河長(zhǎng)制忽視了公眾參與作用。人人都是排污者，人人又都是環(huán)境污染治理的參與者、監(jiān)督者和潛在的受益者。在治理河流污染的過程中，如果把公眾作為旁觀者，熱熱鬧鬧的只是河長(zhǎng)等黨政“一把手”和相關(guān)工作人員，就不會(huì)達(dá)到很好的治污效果。河流污染治理是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，不能僅靠權(quán)力系統(tǒng)效能的提高來解決。長(zhǎng)此以往，河長(zhǎng)制將是一個(gè)封閉的環(huán)境治理系統(tǒng)，缺少生命力。

4.河長(zhǎng)制的河流治理政績(jī)考核難落實(shí)。盡管各地實(shí)行“一河一策”，但在考核上并未體現(xiàn)河的整體性，仍以行政區(qū)劃的河段作為考核標(biāo)準(zhǔn)，這樣導(dǎo)致了下游河長(zhǎng)即使付出巨大努力但考核績(jī)效仍不如付出努力較少的上游河長(zhǎng)。目前，政績(jī)考核基本上是自上而下的體制內(nèi)自考，河長(zhǎng)制的“一票否決”，只是地方政府承擔(dān)的眾多責(zé)任和眾多“一票否決”中的一種。實(shí)際上，在很多地方，較河流環(huán)境這“一票”更具分量的還是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

可見，要實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)河流長(zhǎng)效治理和根本治理，必須依靠法治。把河長(zhǎng)制納入法治軌道早有法律依據(jù)。今后，立法部門在制定或修改有關(guān)環(huán)保法律時(shí)，應(yīng)該吸收補(bǔ)充河長(zhǎng)制的經(jīng)驗(yàn)做法和科學(xué)機(jī)制，用法律完善和保障河長(zhǎng)制，明確地方黨政主官、各部門、各市場(chǎng)主體以及公民的責(zé)任，明確推行“一河一策”長(zhǎng)效保障措施，從而做到各司其職，依法治河，依法管河，依法評(píng)價(jià)，依法問責(zé)。

二、河長(zhǎng)制要納入法治“河道”

河長(zhǎng)制在西寧實(shí)踐中正步步深入推進(jìn)，為進(jìn)一步深化與完善河長(zhǎng)制，特提出如下建議：

（一）將法律制度引入河長(zhǎng)制，確保河流治污常態(tài)化和長(zhǎng)效化

“人治”不如“法治”，河長(zhǎng)制不如完善的環(huán)保法律體系更有力度。必須建立健全有利于全面推行河長(zhǎng)制的法律法規(guī)體系，為河長(zhǎng)制實(shí)施提供規(guī)范和支撐。要按照依法治水的有關(guān)要求，將規(guī)范河長(zhǎng)制的相關(guān)內(nèi)容納入涉河、涉水法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)章，并在不同法律法規(guī)中保持高度一致。與此同時(shí)，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來監(jiān)督制度落實(shí)，并加大對(duì)治污不力的官員和“制污”企業(yè)的問責(zé)力度，使河長(zhǎng)制與法治相融合，真正變河長(zhǎng)制為“法治”，如此才能還百姓一個(gè)碧水藍(lán)天。建議國(guó)家建立環(huán)境公益訴訟制度，公民和環(huán)保團(tuán)體有權(quán)利將污染者送上被告席，接受法律審判。

（二）創(chuàng)建跨省河長(zhǎng)制，是江河湖泊保護(hù)利用管理的重大課題，需要盡早關(guān)注和研究

顯然，如果沒有這樣的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，水污染問題就難以得到根治。建立跨省河長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的江河、湖泊水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。關(guān)鍵是解決省際“牽頭”責(zé)任體系機(jī)制問題。上下游一脈相承，系統(tǒng)治理極為復(fù)雜，責(zé)權(quán)利矛盾也最為尖銳。缺乏橫向協(xié)同機(jī)制的省際界線，往往成為河湖工作的紅線。

1.建立橫向組織協(xié)同機(jī)制。一是輪值河長(zhǎng)制。建立跨省總河長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議決策議事制度。設(shè)立年度區(qū)域輪值河長(zhǎng)。輪值河長(zhǎng)決定當(dāng)年聯(lián)席會(huì)議舉辦地點(diǎn)時(shí)間，負(fù)責(zé)會(huì)議組織，提交議事項(xiàng)目，決定議程，總結(jié)會(huì)議成果，督促部署會(huì)議精神落實(shí)，移交下一輪輪值河長(zhǎng)工作。二是建立省級(jí)河長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。重要議題列入本地黨政工作議程。部署省級(jí)總河長(zhǎng)組織會(huì)議工作任務(wù)，安排接壤河湖所在縣鄉(xiāng)兩級(jí)落實(shí)執(zhí)行各級(jí)河長(zhǎng)會(huì)議的工作任務(wù)?？h鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)間簽訂協(xié)作備忘錄，以契約方式規(guī)范工作機(jī)制。三是建立縣鄉(xiāng)兩級(jí)合作責(zé)任機(jī)制。省際河湖接壤縣鄉(xiāng)兩級(jí)事務(wù)關(guān)聯(lián)最為密切、具體，是實(shí)際工作銜接、落地的主要載體。在省級(jí)河長(zhǎng)辦公室主持下，縣鄉(xiāng)兩級(jí)河長(zhǎng)簽訂河長(zhǎng)責(zé)任協(xié)議，建立協(xié)作責(zé)任分工機(jī)制。

2.確立區(qū)域河長(zhǎng)制職責(zé)管理。一是管理任務(wù)責(zé)任書簽訂。由區(qū)域水資源協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或流域河道管理組織機(jī)構(gòu)或者多方自愿發(fā)起組織橫向建立協(xié)作關(guān)系?？缡∠嚓P(guān)市縣鄉(xiāng)三級(jí)分別簽訂治水相關(guān)內(nèi)容合作協(xié)議。簽訂“一河一策”協(xié)同管理《協(xié)同管理協(xié)議》或《河長(zhǎng)備忘錄》，明確各地職責(zé)和相互監(jiān)管約束規(guī)則。二是建立輪值管理執(zhí)行制度。合作體制實(shí)行協(xié)議公約制，管理實(shí)行輪值河長(zhǎng)牽頭制。建立跨省河湖區(qū)域協(xié)同規(guī)劃、水陸共治、部門聯(lián)治、全民群治的河湖保護(hù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。三是委托監(jiān)督巡查巡視制度。具體事務(wù)監(jiān)督由輪值河長(zhǎng)會(huì)議委托流域或區(qū)域水資源行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行責(zé)任巡視。依法制定巡查制度，對(duì)跨區(qū)域保護(hù)水資源、防治水污染、維護(hù)水生態(tài)、保障河湖清潔健康等各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督巡視。四是建立備案追究制度。充分利用流域或區(qū)域水資源行政部門機(jī)構(gòu)，依照一定規(guī)則，接受輪流河長(zhǎng)會(huì)議委托，組織政策法規(guī)部門，對(duì)涉及的重大責(zé)任事項(xiàng)依法評(píng)估，對(duì)失責(zé)行為形成責(zé)任報(bào)告，提請(qǐng)責(zé)任人所屬上級(jí)行業(yè)主管部門、同級(jí)組織、紀(jì)律部門予以審閱，并跟蹤處理意見。對(duì)違規(guī)違法失責(zé)行為，提請(qǐng)中央國(guó)家部門審查立案行政追究。五是發(fā)揮流域水環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的作用。建議設(shè)立流域水環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)上下游同步治污。針對(duì)同一個(gè)省內(nèi)不同市區(qū)縣，可以設(shè)立“河長(zhǎng)”。流域水環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的作用是制定流域水污染防治規(guī)劃，明確水污染防治規(guī)劃區(qū)、控制區(qū)和控制單元，從目標(biāo)、指標(biāo)、任務(wù)、措施等方面，為單元實(shí)行河長(zhǎng)制提出更明確的環(huán)境管理引導(dǎo)與指導(dǎo)。建立區(qū)域間、河段間協(xié)調(diào)框架，建立清晰的流域與河流關(guān)系，形成明確的河流在流域內(nèi)的功能定位。

（三）落實(shí)河長(zhǎng)制法治化，處理好三種關(guān)系

1.處理好依法治水和考核問責(zé)的關(guān)系。河長(zhǎng)制體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)法中“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的屬地責(zé)任制。人人有壓力，治理才有動(dòng)力。上有考核、下有監(jiān)督的制度體系，能讓各級(jí)河長(zhǎng)共同擔(dān)起治河的責(zé)任，將實(shí)踐中的有效做法制度化、管用經(jīng)驗(yàn)長(zhǎng)效化，有助于推進(jìn)河長(zhǎng)治水的規(guī)范化、法治化。

2.協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。實(shí)施河長(zhǎng)制的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)，就是水環(huán)境質(zhì)量改善。河流水環(huán)境好壞，表象在水里，根源在岸上。正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系，要按照“協(xié)調(diào)”“綠色”發(fā)展理念治河，綜合考慮治河與抓其他工作的關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.統(tǒng)籌好政府責(zé)任和利益相關(guān)方的關(guān)系。屬地政府肩負(fù)著治河的第一責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)中每條河流都是流動(dòng)的，上游治好了下游獲益。良好水生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，靠一個(gè)部門、一項(xiàng)措施單打獨(dú)斗不行。有了河長(zhǎng)制，不是說現(xiàn)有的職責(zé)部門責(zé)任就輕松了，就可以把全部的監(jiān)管責(zé)任都推給河長(zhǎng)了。相反，水利、環(huán)保等部門仍需依法履職，嚴(yán)格執(zhí)法，向河長(zhǎng)負(fù)責(zé)，接受河長(zhǎng)協(xié)調(diào)，受河長(zhǎng)監(jiān)督。河湖管理保護(hù)涉及水利、環(huán)保、發(fā)展、改革、財(cái)政、國(guó)土、交通、住建、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)等多個(gè)部門。各部門要在河長(zhǎng)的組織領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職、各負(fù)其責(zé)，密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，依法履行河湖管理保護(hù)的相關(guān)職責(zé)。各級(jí)水利部門和流域管理機(jī)構(gòu)在認(rèn)真做好河長(zhǎng)制有關(guān)工作的同時(shí)，切實(shí)強(qiáng)化流域綜合規(guī)劃、防洪調(diào)度、水資源配置和水量調(diào)度等工作。

上下游、干支流、溝渠一體化的系統(tǒng)治理，政府主導(dǎo)，市場(chǎng)發(fā)力，公眾監(jiān)督必須協(xié)同，明確各類主體的職能和責(zé)任，共同推動(dòng)水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。

（四）考核指標(biāo)科學(xué)合理，河長(zhǎng)責(zé)權(quán)統(tǒng)一

實(shí)施河長(zhǎng)制的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)是水環(huán)境質(zhì)量改善。要實(shí)現(xiàn)水環(huán)境改善目標(biāo)，需要科學(xué)、合理的治理方案，做到規(guī)劃先行。同時(shí)，要建立政策與投入保障機(jī)制，加強(qiáng)部門與區(qū)域間的理解和配合。要明確河長(zhǎng)考核目標(biāo)，制定河長(zhǎng)制考核機(jī)制時(shí)，要在清晰的責(zé)任邊界劃定基礎(chǔ)上，建立系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各職能部門的作用，明確實(shí)施保障條件。要合理確定工作考核指標(biāo)與水質(zhì)考核指標(biāo)的關(guān)系，做到河長(zhǎng)責(zé)權(quán)一致。

綜上所述，全面推行河長(zhǎng)制，必須把加大法治建設(shè)力度作為根本性制度措施，切實(shí)將涉河活動(dòng)納入法治化軌道。

（作者單位：中共西寧市委黨校）